***与道真仡佬族苗族自治县人民政府、上海市二十冶建设有限公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

贵州省正安县人民法院

民 事 判 决 书

（2019）黔0324民初1798号

原告：***，男，1973年2月21日出生，汉族，江苏盐城市盐都区人，住盐城市盐都区。

委托诉讼代理人：邱有利，北京市炜衡（贵阳）律师事务所专职律师。

委托诉讼代理人：陈廷超，国浩律师（贵阳）事务所专职律师。

被告：道真仡佬族苗族自治县人民政府。住所：贵州省道真仡佬族苗族自治县尹珍大道。统一社会信用代码1152032500952411H。

法定代表人：杨润明，该县县长。

委托诉讼代理人：邓邦信。

委托诉讼代理人：曾德国，重庆升华（道真）律师事务所专职律师。

委托诉讼代理人：黄叔喜，重庆升华（道真）律师事务所专职律师。

被告：上海市二十冶建设有限公司。住所：上海市宝山区牡丹江路******。统一社会信用代码91310113754778652X。

法定代表人：熊鹏光，该公司董事兼总经理。

被告：上海二十冶建设有限公司贵州分公司。住所：贵。住所：贵州省贵阳市观山湖区中天会展城TA-1，******信用代码9152019069274646X4。

法定代表人：唐光鹏，该分公司总经理。

以上二被告共同诉讼代理人：吴厚跃，泽初律师事务所专职律师。

被告：贵州清达建设工程有限公司。住所：贵州省贵阳市观。住所：贵州省贵阳市观山湖区东原财富广场**第**（3）******520190MA6DNBE55M。

法定代表人：金友钊，该公司执行董事兼总经理。

委托诉讼代理人：蹇卫风，贵州名城（道真）律师事务所律师。

被告：中财海绵城市基金管理（深圳）有限公司。住所：深圳市前海深港合。住所：深圳市前海深港合作区前湾一路******40300359831265N。

法定代表人：舒永进，该公司董事长。

委托诉讼代理人：李娟，北京市盈科（深圳）律师事务所专职律师。

被告：杭州环美电力建设有限公司。住所：浙江省杭州市下城区朝。住所：浙江省杭州市下城区朝晖路****1037471641853。

法定代表人：余俊伟，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：李雷。

原告***诉被告道真仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“道真政府”）、上海市二十冶建设有限公司（以下简称“上海二十冶公司”）、上海二十冶建设有限公司贵州分公司（以下简称“上海二十冶贵州分公司”）、贵州清达建设工程有限公司（以下简称“贵州清达公司”）、中财海绵城市基金管理（深圳）有限公司（以下简称“中财海绵公司”）、杭州环美电力建设有限公司（以下简称“杭州环美公司”）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2019年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告***及其委托诉讼代理人邱有利、陈廷超，被告道真政府委托诉讼代理人邓邦信、曾德国，上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司共同委托诉讼代理人吴厚跃，贵州清达公司委托诉讼代理人蹇卫风，中财海绵公司委托诉讼代理人李娟，杭州环美公司委托诉讼代理人李雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告***向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告贵州清达公司于2017年9月7日签订的《上海二十冶遵义道真美丽乡村项目班组施工合作协议书》无效；2、判决被告贵州清达公司支付原告工程款12,325,106.04元；3、判决被告上海二十冶公司、上海二十冶贵州分公司、中财海绵公司、杭州环美公司、道真政府对被告贵州清达公司应支付原告工程款12,325,106.04元承担连带责任。4、判决被告贵州清达公司退还原告履约保证金20万元。5、案件受理费由被告承担。事实和理由：2017年6月，道真政府与被告中财海绵公司、上海二十冶公司签订了《贵州省道真自治县美丽乡村建设基金项目战略合作框架协议书》；2017年9月5日，被告上海二十冶贵州分公司与被告杭州环美公司签订了《贵州省道真县美丽乡村建设（一期）分包合作框架协议书》；2017年8月3日，被告杭州环美公司与贵州清达公司签订了《贵州省道真县美丽乡村建设工程（一标段）施工合作框架协议》。2019年9月7日，被告贵州清达公司与原告签订《上海二十冶遵义道真美丽乡村项目班组施工合作协议书》，约定：依据贵州清达公司与总包单位上海二十冶公司签订的施工合作协议，原告以贵州清达公司项目管理团队名义包工、代购各项材料及约定费用承接该项目施工，施工范围为贵州道真20冶指定的6个村，合同价款为施工范围内6个村的暂定价壹亿壹仟万元（最终以实际结算为准，执行贵州2004定额和最新取费标准，这期间有新的规定按新规定定额执行），原告向贵州清达公司交付履约保证金150万元，该保证金在项目完成到一半时全部退回等主要条款。合同签订后，原告向被告贵州清达公司交付了150万元的履约保证金，并完成了价值13,825,106.04元的工程量（以现场签证单、工程量确认单为依据、按贵州2004年定额计算）；但贵州清达公司仅支付了原告150万元工程款，退还了原告130万元履约保证金；迄今为止，贵州清达公司仍欠原告12,325,103.04元未支付，还有20万元履约保证金也未退还，故诉至人民法院。

被告道真政府辩称，原告主体资格不适格，原告在起诉书中明确的两个框架协议是道真政府与上海二十冶公司、中财海绵公司签订，原告并未与其产生任何合同关系，本案中“道真县农村人居环境综合整治工程项目”涉及的河口镇三坝村、梅江村的大部分“道真县农村人居环境综合整治工程现场工程量确认单”施工单位栏显示为上海二十冶公司，原告只是代表上海二十冶公司在相应材料上签字。本案涉及的工程尚未竣工验收，达不到支付工程款的条件，且工程价款的结算应按道真自治县2017农村人居环境改善小康房（寨）“六改”工程指导造价标准执行。

被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司辩称，原告***不具备施工资质，其与贵州清达公司签订《上海二十冶遵义道真美丽乡村项目班组施工合作协议书》无效，虽然原告实际完成了案涉工程，当属案涉工程实际施工人，但不能成为原告向上海二十冶公司、上海二十冶贵州分公司索要工程款的理由。本案中上海二十冶与原告并无任何合同关系，原告突破合同相对性向上海二十冶索要工程款缺乏法律依据，原告以所谓“非法转包”要上海二十冶对工程款承担“连带责任”，属法律理解错误、事实引用错误、责任形式亦主张错误，案涉工程并无发包、承包等事实前提，原告所谓“转包”事实根本未能成立，故不能要求上海二十冶承担“非法转包”责任。原告主张的“连带责任”，其对象只能是“发包人（本案业主方道真政府）”，其责任形式也是“补充连带责任”而非“连带责任”。故上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司请求驳回原告对上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司的诉讼请求。

被告贵州清达公司辩称，案涉工程道真项目建设方道真政府与上海二十冶公司、中财海绵公司2017年6月签订了贵州省道真自治县美丽乡村建设基金项目战略合作框架协议书，约定采用“基金+EPC+PPP”或“基金+EPC+政府采购”模式，后上海二十冶公司下属单位上海二十冶贵州分公司与杭州环美公司2017年9月5日签订贵州省道真县美丽乡村建设项目（一期）建设工程分包合作框架协议书，约定上海二十冶公司全程负责案涉项目与业主方的对接工作，提供项目所需相关资质并在总包单位协助下签订《道真县美丽乡村建设项目施工总承包合同》，同时推进总包合同签订工作责任由总包单位承担。总包单位与贵州清达公司2017年8月31日签订了贵州省道真县美丽乡村建设项目（一标段）施工合作框架协议，约定在总包单位未收到中标通知书与项目业主签订《施工总承包合同》之前总包单位按照与业主方签订的战略合作框架协议的要求同时间同比例支付工程款，故原告作为实际施工人请求结算并支付工程款的支付义务主体并非贵州清达公司，原告主张贵州清达公司支付道真县美丽乡村建设项目工程款诉讼请求没有事实和法律依据，贵州清达公司不承担支付工程款义务。贵州清达公司全额退还原告150万元履约保证金尚不具备退还条件，存在客观障碍，贵州清达公司先后四次向协议指定账户汇入20个村履约保证金合计500万元，原告的150万元保证金包含其中，现总包单位收取的500万元保证金尚未退还贵州清达公司，而贵州清达公司已退还原告130万元，在总包单位未退还贵州清达公司保证金的情况下，其无力退还原告剩下的20万元保证金。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告中财海绵公司辩称，中财海绵公司与原告无合同关系，其不是发包方、也不是分包方，故原告起诉中财海绵公司没有法律及事实依据。在2017年6月，道真政府与中财海绵公司及上海二十冶公司准备发一支专项基金，应用到案涉项目建设中，但是后来中财海绵公司未履行，再后来中财海绵公司完全退出了该项目，故原告的起诉与中财海绵公司没有关系。

被告杭州环美公司辩称，杭州环美公司与原告不存在任何合同关系，原告所签订的合同杭州环美公司完全不知情，原告不能冲破合同的相对性向杭州环美公司追偿工程款，应该向道真政府追偿工程款。

原告***为了证明其主张，向本院提交了如下证据：

1、《上海二十冶遵义道真美丽乡村项目班组施工合作协议书》（以下简称“《施工合同协议》”）用以证明原告***承包案涉工程相关情况的事实。经质证，被告道真政府对证据无异议，但是认为该证据与其无关；被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司、杭州环美公司该证据的“三性”和证明目的无异议，但其认为贵州清达公司至今仍为有独自承担的民事责任能力的法人企业，该证据正好证明原告与贵州清达公司的关系；被告贵州清达公司对该证据无异议；被告中财海绵公司认为该证据证明原告***与其无合同关系。

2、《工程量确认单、签证单依据》《工程款计算表》，用以证明原告***实际完成的工程量以及根据合同约定，依照贵州2004年定额计算原告完成案涉工程量价值的事实。经质证，被告道真政府对《工程量确认单、签证单依据》的真实性及产生过程持异议，认为实际的工程和记载的工程量不一致，对《工程款计算表》不予认可，理由是该证据仅为原告方单方面计算；被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司表示对证据的真实性不发表意见，理由是其对该组证据并不知情，没有参与签单、确认等，并认为该证据不能作为其承担工程款的依据，因为签证单中的签名并非该公司的人员，且在《工程量确认单、签证单依据》第50页，原告以该公司名义签名的名字与原告实际名字不一致；被告贵州清达公司对证据中列明的工程量无异议，对工程价值有异议；被告中财海绵公司认为其未参与到案涉工程中，故不发表质证意见；被告杭州环美公司表示对案涉工程具体工程量不知情。

3、《工程质量符合要求依据》，用以证明原告***完成的案涉工程符合质量要求的事实。经质证，被告道真政府无异议；被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司、贵州清达公司、中财海绵公司、杭州环美未发表质证意见。

4、《总包、转包、分包合同》，用以证明案涉工程总包、转包、分包情况的事实。经质证，被告道真政府对该证据中第一份协议即《道真自治县人民政府与中财海绵城市基金管理（深圳）有限公司、上海二十冶建设集团有限公司贵州省道真自治县美丽乡村建设基金项目战略合作框架协议书》（以下简称“《框架协议书》”）予以认可，对其他协议请求法院核实。道真政府表示，其一直认为案涉项目工程是被告上海二十冶公司在实施，直至最后才知晓有杭州环美公司、贵州清达公司参与其中。被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司认为：1、《框架协议书》无异议，2、《上海二十冶建设有限公司贵州分公司建设工程分包合作框架协议书》（以下简称“《分包框架协议书》”）的真实性予以确认，3、《杭州环美电力建设有限公司施工合作框架协议》（以下简称“《施工合同框架协议》”）不发表意见，但是对关联性持异议，认为该协议不能作为原告向期索要工程款的依据；且上述三份协议均不能其作为合法总包资格的依据，案涉工程应该以招投标确认，另外《框架协议书》中涉及的PPP项目，合法资格不能确认，基金的设立未遵守启动程序，涉及权利义务与其无关，协议是框架性协议，无实质性的权利义务约定，本身没有任何条款能作为原告向其索要工程款的依据；该组证据按照时间顺序是错乱的，根据《施工合同框架协议》，贵州清达公司并不知晓上海二十冶公司的存在，进入项目不是基于和上海二十冶公司的协议，故被告二十冶公司不是原告所说的总包方，也不是因具有总包资格进入案涉项目。被告贵州清达公司对《框架协议书》《分包框架协议书》真实性不发表质证意见；对《施工合同框架协议》，认为因杭州环美公司未向其支付工程款，故原告所诉请的支付义务应由杭州环美公司承担。被告中财海绵公司对《框架协议书》真实性予以确认，但该协议签订后，2017年7月道真政府与上海二十冶公司签订后续协议，故该协议没有实际履行，只是针对基金设立意向的协议，无权责利，原告以该协议向其索要案涉工程款不合理也不合法；《分包框架协议书》真实性请法院确认。被告杭州环美公司无异议，认为其与原告无关系，原告所诉工程款应该向道真政府索要。

5、施工合同保证金与银行流水，用以证明案涉工程保证金及工程款收付情况的事实。经质证，被告道真政府、上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司、中财海绵公司、杭州环美公司均未发表质证意见；被告贵州清达公司对保证金无异议，但认为剩余20万保证金是杭州环美公司未返还，与其无关。

被告道真政府为证明其主张，向本院提交了以下证据：

1、《框架协议书》《〈F+EPC〉及〈PPP〉框架合作协议》（以下简称“《框架合作协议》”），用以证明1、道真政府就“道真县美丽乡村建设基金项目”于2017年6月与中财海绵公司、上海二十冶公司签订该《框架协议书》，该协议书要求启动该项目需要成立一支基金，并由中财海绵公司、上海二十冶公司向共管账户安排到账3000万元，上海二十冶公司为总承包方；2、道真政府就“道真县农村人居环境综合整治工程项目”于2017年7月与上海二十冶公司签订《框架合作协议》，约定建项目资金的融资方式：甲方道真政府筹措资金比例为3%，乙方上海二十冶公司出资比例为97%，施工计价：小康房“六改”工程按道城乡指法【2017】6号对应科目执行，3、上述二框架协议的主体均不是原告，原告只是代表上海二十冶公司管理案涉项目，故本案中原告的主体资格不适格的事实。经质证，原告***对该组证据真实性无异议，但是涉及到中财海绵公司的协议及杭州环美公司签订的协议是基于何关系有异议；被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司对《框架协议书》的质证意见参照原告***提交该证据时的该公司的质证意见，认为该协议并未实际履行，对《框架合作协议》经多方确认，该协议并无该公司印章，虽上海二十冶公司知道有这份协议存在，现在根据协议，没有实际的内容，该公司也不追认该协议。被告中财海绵公司对《框架协议书》无异议，但认为该协议无权责利的内容，仅是拟设立一只基金来用于该项目，但是基金设立很复杂，项目入库没有招投标等程序，后该公司亦未参与该项目，该协议也没有实际履行，基金并未发行。被告杭州环美公司、贵州清达公司未发表质证意见。

2、道真县城乡建设指挥部关于印发《道真自治县2017年农村人居环境改善小康房（寨）“六改”工程指导造价的通知》，用以证明道真县2017年农村人居环境改善小康房“六改”工程指导造价标准的事实。经质证，原告***对该证据持有异议；其余被告无异议。

3、案涉工程的确认单计量与县级抽查计量的对比表及相应的原始材料。用以证明案涉工程包括6个村和2个乡镇，根据县政府安排，道真政府和上海二十冶公司人员进行抽查发现实际计量和原告提交的计量单差距大，故道真政府愿意和原告协商找第三方鉴定机构进行鉴定的事实。经质证，原告***认为该抽查为道真政府和上海二十冶公司的抽查，不能作为原告作为实际施工人的施工计量依据，原告认为施工计量应该以有监理章的表格为准。

被告上海二十冶公司及上海二十冶贵州分公司为证明其主张，向本院提交了《框架协议书》，用以证明该协议仅是一份框架协议，是预约性质，最终没有实际履行，不能证明该公司在案涉项目中具备总包人的资格的事实。经质证，原告***对该证据“三性”无异议，但是对证明目的有异议，认为该协议是因为案涉被告所签订的，才致使原告与贵州清达公司签订协议，能证明总包和分包、转包关系。

被告贵州清达公司、杭州环美公司、中财海绵公司未向本院提交证据。

本院经审理认定事实如下：2017年6月，以被告道真政府作为合同甲方，被告中财海绵公司、上海二十冶公司作为合同乙方联合体签订了《框架协议书》，约定对道真美丽乡村项目建设采用“基金+EPC+PPP（FDPOT）”或“基金+EPC+政府采购”多种模式进行合作。合作项目包括但不限于道真县传统村落保护与发展、美丽乡村建设、人居环境综合治理、生态环境治理、农田水利、产业精准扶贫、乡村旅游及农村基础公共设施建设等项目。乙方联合体通过直接和间接融资渠道为甲方提供多样化优质融资服务。具体的运作模式是由甲方国有公司和乙方联合体共同成立一支基金，并在道真县注册成立项目公司，由项目公司负责本项目的投资、建设及项目建成后在一定期限内的运营维护。道真政府与项目公司签订PPP特许经营协议，特许经营期内，公司通过政府采购等方式收回投资及取得合理回报，特许经营期满时，项目公司移交道真政府或其部门，由甲方国有公司赎回基金在项目公司中的全部股权。项目融投资结构为甲方国有公司出资10-20%，乙方联合体募集出资80-90%，共同成立专项基金，基金对项目公司进行股权投资；项目资本金占项目投资25%以内；项目融资占投资总额的75%，由项目公司负责筹集。协议还约定甲方在签署协议后的15个工作日内出具共同设立基金及项目公司的批复，30个工作日内，乙方与甲方指定公司在道真县开设共管账户后由乙方安排到账3000万元，基金会正式成立后，此款转为乙方基金份额。项目实施过程中，上海二十冶公司作为项目实施的总承包商，市政工程按《贵州省市政工程计价定额》（2004版）及相关配套文件定额不下浮计价，建设工程按《贵州建设工程计价定额》（2004版）及相关配套文件定额不下浮计价；水利工程按《贵州省水利水电系列定额》（2011版）及相关配套文件定额不下浮计价；绿化工程按《贵州省园林绿化及仿工程古建筑计价定额》（2004版）及相关配套文件定额不下浮计价；小康房（寨）“六改”工程按县城乡建设指挥部印发的《2017年道真自治县农村人居环境小康房（寨）六改工程指导造价一览表》（道城乡指发（2017）6号）对应科目计价；其他类型工程项目，按照现行相关定额和规范性文件定额不下浮计价。定额中无材料价格的，在实施中由甲方、乙方联合体、监理方及相关部门调查确认。主材基价（钢材、水泥、砂、毛石、碎石、砖等）以项目地市场价为准。

2017年7月，为推进农村人居环境综合整治工程项目，道真政府（甲方）与上海二十冶公司（乙方）签订了《〈F+EPC〉及〈PPP〉框架合作协议》，约定了如下内容：工程采用《F+EPC》及《PPP》模式，若项目采用《F+EPC》模式，由乙方负责融资义务，以甲方指定公司为该项目公司股东之一与乙方组建SPV公司，乙方合作基金在SPV公司成立30个工作日内将注册资金（项目总投资的20%）的90%筹集到位。若项目采取《PPP》模式，甲方委托政府平台公司作为出资方与乙方共同组建SPV公司，按出资比例享有收益，承担风险。SPV公司成立后按本项目总投资的20%筹措资本金，其中甲方出资比例占资本金的3%，乙方出资比例占资本金的97%。若乙方获得中标资格，甲乙双方共同组建的SPV公司于15个工作日内在道真县注册，乙方合作基金在SPV公司成立30个工作日内将注册资金（项目总投资的20%）90%筹集到位。协议签订后，乙方需向甲方交纳1000万元项目履约诚意金，施工计价标准与上述道真政府与中财海绵公司和上海二十冶公司签订的《战略合作协议框架协议书》中的计价标准相同。项目付款方式为：融资资金到位1亿元后，SPV公司在支付乙方工程进度款时，按月实际完成工程量的80%支付工程款完成一期、验收一期、审计一期，验收后按初核金额的90%支付乙方，出具审计报告后支付到95%，剩余5%作为质保金一年后付清。若融资资金未到位，则由乙方负责垫资施工。签订本协议后项目先实行F＋EPC模式，组建SPV公司开展融资工作，缴纳1000万元诚意金后，乙方立即组织资金垫资建设。若乙方未按协议交纳履约保证金，本协议自行终止；若PPP项目乙方获得中标资格后在约定时间内SPV资本金未按协议到账或乙方后期融资未能按项目需求到账，则终止协议执行。另外，双方约定尽快启动招标工作组，加快项目建设推进，本框架协议作为中标后实施合同的基本规则及后续工作的基础，具体实施合同在乙方中标后，由双方另行签订。

2017年9月5日，上海二十冶贵州分公司（甲方）与杭州环美公司（乙方）签订《上海二十冶建设有限公司贵州分公司建设工程分包合作框架协议书》，将道真县美丽乡村建设项目（一期）以包工包料、包质量、包结算、包保修、包债权债务的方式发包给杭州环美公司，合同价款为陆亿陆仟肆佰捌拾万元，合作模式为甲方负责本项目与业主方的对接工作，提供本项目所需的相关资质，并在乙方的协助下签订《道真县美丽乡村建设项目总承包合同》，还约定推进总包合同的责任由乙方承担，乙方必须亲自负责项目管理，自行组织人员进行施工禁止将工程再次转包。

杭州环美公司在与上海二十冶贵州分公司签订《分包合作框架协议书》之前，于2017年8月31日与贵州清贵健业生态体育科技有限公司（现已更名为贵州清达公司）签订了《杭州环美电力建设有限公司施工合作框架协议》，将贵州省道真县美丽乡村建设工程（一标段）以包工包料方式分包给贵州清达公司施工，合同中约定了如下内容：施工范围为道路改扩建、立面改造，绿化亮化工程，供水、电、气专项工程等。甲方收取的管理费为结算总价的13%,具体执行计价定额文件市政工程按《贵州省市政工程计价定额》（2004版），建筑工程按《贵州建设工程计价定额》（2004版）、水利工程按《贵州省水利水电系列定额》（2011版）；绿化工程按《贵州省园林绿化及仿工程古建筑计价定额》（2004版）及相关配套文件定额不下浮计价；小康房（寨）“六改”工程按县城乡建设指挥部印发的《2017年道真自治县农村人居环境小康房（寨）六改工程指导造价一览表》（道城乡指发（2017）6号）对应科目计价（包括取费标准）；工程实施过程中，如果贵州省政府发布最新计价定额及调差文件的，结算时按当期最新计价定额及调差文件执行，材料价格按照当地市场信息价执行，市场信息价中缺项部分按照甲乙双方共同确定的价格为准。在甲方未收到中标通知未与项目业主方签订《施工总承包合同》之前，甲方按照与项目业主方签订的战略合作框架协议书的要求同时间同比例支付乙方工程款，即甲方在三个月内完成融资不少于1亿元，融资款未到位之前乙方需要垫资（不超过暂定价的30%）建设本工程。当融资到位后，甲方按已完工工程量的80%支付工程款，同时扣除甲方收取的13%的工程管理费用及代扣代缴等相关税费。以后每月工程进度款全部按当月完成工程量的80%支付，剩余工程款于工程完工验收合格后支付，扣留工程质量保证金5%（质保金最后以甲方与项目业主方最终签订的施工合同等同），劳务分包合同与材料采购合同由乙方或乙方的合作单位与上海二十冶公司另签，每笔工程进度款支付时乙方需提供不少于60%的材料增值税专用发票和30%的劳务增值税专用发票。甲方按工程要求成立工程指挥总部（项目总部）及分部（每5个村成立一个项目分部，乙方参配五大员），全面做好工程施工管理工作和政府各村镇协调工作。本协议签订后7日内乙方需先行向甲方交纳25万元／村的办公费用，该办公费用在工程进展到一半时全部退回。

上述协议签订后，道真政府未发起PPP的批复和履行招投标程序，双方没有设立基金和项目公司，也没有与上海二十冶公司签订正式的承包合同。中财海绵公司和上海二十冶公司没有注入资金。贵州清达公司将道真县美丽乡村建设进行肢解，以包工包料的方式分别承包给***等人施工。***向贵州清达公司的支付150万元履约保证金后，组织人员和机械对道真县河口乡、大磏镇进行施工。此后，因道真县美丽乡村建设项目没有注入资金而无法继续进行。在施工过程中，贵州清达公司退还***保证金130万元，蒋德山已支付***案涉工程款150万元。本案在审理过程中，经***申请，本院委托北京安诚建工程造价咨询有限公司对已完成工程量进行造价鉴定。2020年3月5日，北京安诚建工程造价咨询有限公司正式出具京安鉴字[2020]第003号《工程造价鉴定意见书》，涉案项目工程量单价，按《贵州省市政工程计价定额》（2004版）计价，材料价按2017年11月份-2018年6月份信息价计取，鉴定结果为，涉案工程造价在鉴定基准日的无争议造价评估价格为6,937,293.00元。该鉴定意见书意见征求期间，道真政府不服，委托江苏汇诚投资咨询管理有限公司就案涉进行鉴定审核，江苏汇诚投资咨询管理有限公司于2020年1月20日出具《造价鉴定审核报告书》，建设项目工程量单价按《贵州建设工程计价定额》（2004版）、《贵州省装饰装修工程计价定额》（2004版）、《贵州省市政工程计价定额》（2004版）、《贵州省园林绿化计价定额》（2004版）、《贵州省安装工程计价定额》（2004版）及相关配套文件，材料价按2017年11月份-2018年6月份遵义市造价信息及道真县当地市场材料价格价。审核结果为，涉案工程造价审定金额为6,560,565.56元。

本院认为，本案的争议焦点为：一、本案当事人间签订相关协议的性质及效力的认定；二、案涉工程价款的确定；三、当事人对涉案工程欠款应当承担的责任；四、原告所诉称保证金具体金额的确定及应由哪方承担返还责任。

关于第一个争议焦点。道真政府于2017年6月与上海二十冶公司及中财海绵公司签订《框架协议书》之后，又于次月与上海二十冶公司签订《框架合作协议》。两协议载明的内容均为“合作模式”，乙方的义务主要是负责融资，应当属于项目融资的合作协议，是后续签订建设工程施工合同的前提条件，故协议中涉及建设工程方面的内容，属预约合同。《框架合作协议》将中财海绵公司的权利和义务关系排除在外，由上海二十冶公司独立承担融资义务，中财海绵公司既未履行，也未提出异议或向道真县政府、上海二十冶公司主张权利，《框架协议书》属于自然终止。《框架合作协议》签订后，道真政府未发起PPP的批复和履行招投标程序，双方未共同设立基金和项目公司，上海二十冶公司没有注入资金和向道真政府交纳履约诚意金。依照上述约定，该协议自行终止执行。由于上述合作协议已终止执行，道真政府与上海二十冶公司未签订建设工程施工合同，上海二十冶公司未取得涉案项目的承包权，不属涉案项目的总承包人，无权对该项目进行分包，并且案涉工程系关系公共利益的社会公用事业，依照《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，涉案项目必须进行招标，由于案涉工程未经招投标程序，故《分包框架协议书》和《施工合同框架协议》的签订违反了法律的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项的规定，属于无效合同。

关于第二个争议焦点。原告***已组织人员和机械进行了现场施工，在道真政府相关单位和部门的安排指示下完成了部分工程量。依照《最高人民法院》第二条及《最高人民法院（二）》第十一条的规定，***主张支付工程款的请求应予以支持。关于工程价款的确定，虽然《框架协议书》《框架合作协议》已终止执行，《分包框架协议书》《施工合同框架协议》无效，但原告***并没有与发包人单独签订合同，其取得涉案工程的施工的根源在于上述协议，该协议约定，涉案建设项目工程量单价按《贵州建设工程计价定额》（2004版）及相关配套文件计价。虽道真政府向本院提交了由江苏汇诚投资咨询管理有限公司针对京安鉴字[2020]第001号《工程造价鉴定意见书》，但本院委托的北京安诚建工程造价咨询有限公司对涉案项目出具的京安鉴字[2020]第003号《工程造价鉴定意见书》采用的标准已为《贵州省市政工程计价定额》（2004版），该标准与上述协议约定的标准相符。故本院采纳北京安诚建工程造价咨询有限公司对涉案项目出具的京安鉴字[2020]第003号《工程造价鉴定意见书》,确认涉案工程造价为6,937,293.00元，扣除蒋德山代表贵州清达公司支付的工程款150万元后，余额为5,437,293.00元。

关于第三个争议焦点。杭州环美公司在其与上海二十冶贵州分公司签订《分包框架协议书》之前即与贵州清达公司签订了《施工合同框架协议》，《施工合同框架协议》内容符合建设工程分包合同的特点，应当认定即杭州环美公司在《分包框架协议书》未签订前已取得涉案工程的承包权后再行分包给贵州清达公司，贵州清达公司将工程肢解分包给***。鉴于建筑工程的特殊性，合同无效并不影响原、被告在本案中主体地位的认定。杭州环美公司与贵州清达公司应当连带清偿工程欠付款，但道真政府作为涉案工程发包人，其相关部门安排原告***开展具体施工事宜，并实际接收了原告***已经完成的工程，依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条及《最高人民法院》第二十六条第二款的规定，应当在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。本案中，由于道真政府从未向承包人和实际施工人支付过工程款，故应对原告***应得的剩余部分工程价款承担支付责任。

关于第四个争议焦点。根据庭审，各方当事人对***尚余20万元保证金未收回的事实均无异议，本院对***诉请20万元保证金的金额予以确认。关于应由何人承担退还保证金义务。基于杭州环美公司与贵州清达公司的《施工合同框架协议》无效，贵州清达公司并未取得案涉工程的分包权，其与***签订的《施工合同协议》无效，贵州清达公司无权向***收取工程保证金。庭审中，虽贵州清达公司辩称，保证金已交至总包公司，但其并未向本院提交相关证据予以佐证，且该保证金是否交至他处不能作为不退还保证金的抗辩理由。综上，应由被告贵州清达公司退还原告***保证金20万元。

综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第二百八十四条、第二百八十六条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条、第二十六条第二款，《最高人民法院（二）》第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：

一、由被告道真仡佬族苗族自治县人民政府于本判决生效后十日内支付原告***工程款5,437,293.00元；

二、由被告贵州清达建设工程有限公司于本判决生效后十日内退还原告***工程保证金200,000.00元。

三、驳回原告***的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费96,950.00元，诉讼保全费5,000.00元，共计101,950.00元，由原告***承担55,305.00元，由被告道真仡佬族苗族自治县人民政府承担44,990.00元，被告贵州清达建设工程有限公司承担1,655.00元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时按不服一审判决上诉请求数额预交上诉费，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。

审　判　长　　郑　刚

审　判　员　　谭永国

人民陪审员　　万小云

二〇二〇年七月十七日

法官　助理　　来婷婷

书　记　员　　鲜城城