山东普利园林工程有限公司、济南市历城区自然资源局等行政一审行政判决书

山东省济南市历城区人民法院 行政判决书 （2023）鲁0112行初104号 原告山东普利园林工程有限公司，住所地济南市历下区工业南路68号华润置地广场6号楼1910室，统一社会信用代码：91370102731733494X。 法定代表人***，执行董事兼经理。 委托诉讼代理人***，山东众***（济南）律师事务所律师。 委托诉讼代理人**，山东众***（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区自然资源局，住所地济南市历城区山大北路25-1号，统一社会信用代码：11370112MB2865606U。 法定代表人***，局长。 出庭负责人**，副局长。 委托诉讼代理人***，该单位工作人员。 委托诉讼代理人***，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府***道办事处，住所地济南市历城区***道办事处***东村，统一社会信用代码：11370112493119359E。 法定代表人***，主任。 出庭负责人***，综合治理服务中心主任。 委托诉讼代理人***，山东德康律师事务所律师。 原告山东普利园林工程有限公司（以下简称普利公司）诉被告济南市历城区自然资源局（以下简称历城自然资源局）、济南市历城区人民政府***道办事处（以下简称***道办）确认强制清除地上物违法一案，本院于2023年4月13日立案后，依法组成合议庭，于2023年5月22日公开开庭审理了本案。原告普利公司的委托诉讼代理人***、**，被告历城自然资源局出庭负责人副局长**及其委托诉讼代理人***、***，***道办出庭负责人***及其委托诉讼代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告普利公司诉称，原告于2015年6月16日与济南市历城区***道办事处渡口村民委员会签订《农村土地经营权流转合同书》，在***道办事处渡口村获批流转使用土地86.8亩，流转期限为14年。2022年9月28日，被告历城自然资源局向原告方渡口村运营人员***签发《责令改正违法行为通知书》，因原告涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第12条规定，要求原告自收到通知书之日起十五日内予以改正。原告与渡口村民委员会签订《农村土地经营权流转合同书》后积极按照合同约定履行义务，自身不存在违法用地情形。2022年11月17日，被告组织约200人使用拖拉机强行破坏原告所种植草坪、草皮，给原告造成巨大的经济损失和极其恶劣的社会影响。原告认为，被告的行为在执法程序上明显违法，为维护原告合法权益，故诉至贵院。为此请求：1、依法确认被告依据《责令改正违法行为通知书》实施的强行破坏原告所种植草坪、草皮的具体行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告普利公司向本院提交了以下证据：证据一、《农村土地经营权流转合同书》一份，证明1、2015年6月16日原告与渡口村民委员会签订农村土地承包流转权合同，约定将86.8亩土地出租给原告适用，期限自2015年6月16日至2029年6月19日。2、原告可在租赁土地上种植苗木；证据二、责令改正违法行为通知书一份，证明2022年9月28日被告历城自然资源局向原告下发责令改正违法通知书；证据三、2022年11月11日及2022年11月17日现场视听资料各一份，证明原告收到上述通知后，渡口村民委员会书记多次向原告保证原告承包的土地不在整改范围，原告也多次与被告***道办分管农口的***主任协商要求宽限时间处理草坪，但***道办不顾现实情况于2022年11月11日准备强行翻地。2022年11月17日二被告在无行政决定依据，未获得强制执行权情况下擅自组织翻地，采用围追堵截防止限制原告自由，暴力铲除原告草皮，构成违法；证据四、2022年11月21日通话录音一份，证明原告草皮被翻后，原告与***道办分管农口的主任***联系，***表示清除行为是属地管理，被告***道办参与了翻地。 被告历城自然资源局辩称，一、原告起诉本机关应属起诉被告主体错误，本机关并未实施强行清理的行为，故原告的起诉不符合法律规定，依法应驳回其诉求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告提交的全部证据材料并未有证据证实系本机关组织人员对其诉称的草坪进行了清理，对此，原告应当承担举证不能的法律后果，对其诉讼请求依法应当予以驳回。二、原告种植草坪所使用的土地性质系耕地，其种植行为已经违反了相关法律法规等规定，对此，历城自然资源局依法对其下达了责改通知书。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条第一款规定：“国家对耕地实行特殊保护，***地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定”。另外，2021年11月27日，由自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》—自然资发〔2021〕166号，该通知中明确了“严格落实永久基本农田特殊保护制度及严格管控一般耕地转为其他农用地”。本案中，原告承包的***道渡口村土地系耕地，依据前述法律法规、规章等内容可知，严禁在耕地上种植草皮。故，历城区自然资源局对其违法行为依法作出了《责令改正违法行为通知书》，但原告并未限期予以改正。 综上所述，原告普利公司起诉本机关应属起诉被告主体错误，本机关并未实施强行清理的行为，且历城自然资源局对于原告的违法行为已经依法下达了相关通知书。恳请贵院查明事实，依法驳回原告的诉求。 被告历城自然资源局向本院提交了以下证据：证据一、关于将种植草皮的耕地恢复种粮的函一份，证明2022年9月21日，历城区农业农村局就***道辖区内存在的占用耕地种植草皮的行为作出了相关整改函的事实；证据二、历城区***道渡口村2021年土地利用现状图（局部）一份，证据三、历城区***道渡口村2022年影像图（局部）一份，证据二、三共同证明原告承包的***道渡口村土地利用现状为水浇地即耕地的事实；证据四、责令改正违法行为通知书一份，证据五、法律文书送达回证一份，证据四、五共同证明被告就原告的违法行为依法向其作出限期改正通知并进行送达的事实。 被告***道办辩称，1、原告自述其自身不存在违法用地情形错误，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条第一款规定：国家对耕地实行特殊保护，***地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》—自然资发【2021】166号，通知中明确了“严格落实永久基本农田特殊保护制度及严格管控一般耕地转为其他农用地”。原告在***道渡口村租赁的土地系耕地，在涉案土地上种植草皮的行为违反了上述法律、规章，系违法行为。2、2022年9月28日历城自然资源局就原告的违法行为送达了责令改正违法行为通知书，但原告未在限期内改正，在售完当季草皮后，又重新种植。综上，原告行为违法，历城自然资源局已向原告送达了相关通知书，被告行政行为合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 ***道办未提交证据。 经庭审质证，原告普利公司对被告历城自然资源局证据质证如下：对证据1-3真实性无异议，证明目的有异议，认为原告种植草皮系2015年就签订了合同，属于通知印发前的情况，二被告不应简单粗暴进行强制清除；对证据4、5的真实性无异议。 被告***道办对历城自然资源局证据均无异议。 被告历城自然资源局对原告证据质证如下：对证据1真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据2真实性、合法性、关联性无异议；对证据3真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为原告陈述其与***道办的分管领导进行协商处理草皮事宜，历城自然资源局不知情；对证据4真实性、合法性、关联性不认可，认为该录音与历城自然资源局无关。 被告***道办对原告证据质证如下：对证据1真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为合同中未明确原告可种植苗木约定，但原告种植七年，每年都带土卖草皮，已经对耕地造成永久损害；对证据2真实性无异议，通过该证据可证明原告系违法使用土地；对证据3、证据4真实性无异议，证明目的有异议，认为原告录制该录音时已经收到历城自然资源局下发违法行为通知书，且视频不能证明被告系暴力铲除，是因为原告阻碍执法行为而进行的合理隔离。 本院对上述证据认证如下：原告普利公司提交的证据、被告历城自然资源局提交的证据具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2015年6月16日，原告普利公司与***道渡口村民委员会签订《农村土地承包经营权流转合同》一份，该合同主要约定：土地流转面积为86亩8分；坐落东至十五队生产中心路，西至村内公路，南至荷花东路，北至村委生产路；土地流转期限为14年，起至日期自2015年6月16日至2029年6月15日等内容。该合同书上加盖了济南市历城区**镇渡口村民委员会及普利公司的公章，以及鉴定机关济南市历城区司法局**司法所的公章。该合同签订后，普利公司在该土地上种植了草皮。 2022年9月21日，济南市历城区农业农村局向***道办送达《关于将种植草皮的耕地恢复种粮的函》，该函主要载明：经田间巡查，发现***道办分布有大面积绿化用草皮，要求认真落实属地管理责任，立即组织土地流转主体进行整改，将种植草皮的耕地恢复为种植粮食作物，确保今年秋季实现良田粮用。 2022年9月28日，被告历城自然资源局向原告普利公司作出《责令改正违法行为通知书》（济历城自然责改字2022-07-81号），主要内容为：***，你（单位）未经批准，擅自在渡口村集体土地上种植草坪、草皮的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第12条的规定。现责令你自收到本通知书之日起十五日内予以改正。逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告普利公司自认***系其在渡口村的运营人员。 2022年11月17日，历城自然资源局、***道办均有人员在现场对原告种植的草皮进行了清除。 原告普利公司向本院提交2022年11月21日其与***道办农业分管领导***的通话录音一份，该通话录音中，***对于***道办翻地一事予以认可，并表示清除行为系属地管理。 济南市土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室发布《关于落实土地违法案件强制执行“裁执分离”工作的通知》（济土卫片办发【2015】14号），其中规定：按照市政府2015年第71次常务会议纪要有关要求，我市一般性土地违法案件涉及退还（交还）土地、拆除（没收）地上建筑物等“裁执分离”执行主体，明确为违法行为发生地的乡镇（办）政府。 本院认为，本案的争议焦点为：一、强制清除原告涉案草坪及草皮的主体是谁；二、强制清除原告涉案草坪及草皮是否合法。 关于焦点一，原告普利公司认为涉案《责令改正违法行为通知书》系被告历城自然资源局向原告作出，且实施清除行为当天二被告工作人员都在现场，故主张被告历城自然资源局、***道办强制清除原告涉案草坪及草皮违法。经过庭审调查，依据《关于落实土地违法案件强制执行“裁执分离”工作的通知》（济土卫片办发【2015】14号）规定，一般性土地违法案件涉及退还（交还）土地、拆除（没收）地上建筑物等“裁执分离”执行主体，明确为违法行为发生地的乡镇（办）政府。涉案草坪及草皮系在历城区***道办渡口村，依据上述文件规定，强制清除执行的主体应为被告***道办，且在庭审中，原告普利公司向本院提交的2022年11月21日其与***道办农业分管领导***的通话录音中，***对于***道办翻地一事予以认可，原告未能提供充分的证据证实被告历城自然资源局参与了强制拆除，历城自然资源局人员在现场不能认定实际实施了清除行为，故本院确认，强制清除涉案草坪及草皮的主体为被告***道办。 关于焦点二，本院认为，程序正当是行政执法的重要原则，行政机关作出涉及行政相对人权利义务的决定前，特别是可能影响行政相对人人身或财产权利义务的决定，必须事先通知行政相对人并告知其在行政程序中享有的权利义务及注意事项，让行政相对人充分行使权利，维护其合法权益。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限;（二）履行义务的方式;（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付式;（四）当事人依法享有的***和申辩权”;第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”;第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间;（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”;第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”;第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述规定，行政机关实施行政强制应当依法进行，且应遵循程序正当的原则，切实保障行政相对人的合法权益。本案中，涉案草坪及草皮系原告种植，被告***道办在强制清除原告涉案草坪及草皮前，未向原告作出《强制清除决定书》、《强制执行催告书》等相关法律文书，未告知原告享有陈述、申辩、复议和提起行政诉讼的权利，未给原告留出充足的自行清除的时间，仅依据被告历城自然资源局下达的《责令改正违法行为通知书》即强制清除原告涉案草坪及草皮，属于程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）**规定，判决如下： 一、确认被告济南市人民政府***道办事处于2022年11月17日强制清除原告山东普利园林工程有限公司涉案草坪及草皮的行为违法； 二、驳回原告山东普利园林工程有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市人民政府***道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省济南市中级人民法院在线提交上诉状。 审判长*** 人民陪审员*** 人民陪审员*** 二〇二三年六月二日 书记员***