湛江市平洋交通投资有限公司、湛江市粤海水务投资集团有限公司等财产损害赔偿纠纷民事二审民事裁定书

广东省湛江市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）粤08民终4040号

上诉人（原审原告）：湛江市平洋交通投资有限公司（以下简称“平洋公司”），住所地湛江市麻章区瑞云中路16号银都大厦五楼。

法定代表人：梁景中。

委托诉讼代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈海武，广东誉志律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：湛江市粤海水务投资集团有限公司（原称湛江市水务投资集团有限公司，以下简称“水务投资公司”），住所地湛江市赤坎区东盛路5号。

法定代表人：龙厚军。

被上诉人（原审被告）：湛江市粤海自来水有限公司（原称湛江市自来水公司，以下简称“自来水公司”），住所地湛江市霞山区人民大道南20号。

法定代表人：陈皓月。

上诉人平洋公司因与被上诉人水务投资公司、自来水公司财产损害赔偿纠纷一案，不服湛江市麻章区人民法院（2021）粤0811民初886-1号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年9月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

平洋公司上诉请求：撤销（2020）粤0811民初886-1号民事裁定，将案件发回一审法院继续审理。事实与理由：一、一审裁定认定本案的案由错误，本案是属于公路财产损害赔偿纠纷。一审裁定认定本案是临时用地合同纠纷，该案由是错误的。本案是水务投资公司、自来水公司将其管道埋设在平洋公司经营管理的公路里面，占用了平洋公司的公路路产、公路用地及公路设施。根据《中华人民共和国公路法》第四十四条第二款“占用、挖掘公路或者公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿”、第八十五条第一款“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任”及《广东省公路条例》第二十三条“损坏路产、污染公路应当依法承担赔偿责任；占用、利用公路路产或者超限运输的，应当承担经济补偿责任。赔偿、补偿费标准由省人民政府交通主管部门会同省财政、价格部门制定”之规定，水务投资公司、自来水公司应当承担财产损害赔偿责任，为此本案的案由应当属于财产损害赔偿纠纷。由于一审法院认定案由错误，导致处理不当。二、涉案公路是国家正式批准的经营性收费公路，平洋公司是涉案公路的经营企业，依法对该公路享有建设、管理、经营、收益之法定权利，平洋公司有权主张权利。经营性公路是指符合《收费公路管理条例》的规定，由国内外经济组织投资建设，经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。涉案的平洋公路是属于政府批准的经营性公路，是收费公路，平洋公司作为国内经济组织，投资建设了该公路，合法取得该公路的经营收费权。根据《收费公路管理条例》第二条“本条例所称收费公路，是指符合公路法和本条例规定，经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)”、第二十条“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权”及《中华人民共和国公路法》第四十四条第二款“因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿”、第六十七条“在收费公路上从事本法第四十四条第二款、第四十五条、第四十八条、第五十条所列活动的，除依照各该条的规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿”的规定，由于水务投资公司、自来水公司埋设管道占用、挖掘了平洋公司经营的收费公路，给平洋公司造成损失，依法应赔偿平洋公司的损失，平洋公司依法具有诉权。一审法院裁定驳回起诉不当。三、一审裁定对经营性收费公路法律政策理解错误，导致作出“涉案公路的收费经营权已经被湛江市公路管理局收回”的错误认定，严重侵犯了平洋公司的合法权益。涉案公路是合法的经营性收费公路，根据政府的批准，平洋公司取得涉案公路25年收费的经营权，经营权至2029年期满。根据上述《收费公路管理条例》第二十条“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权”的规定，收取车辆通行费只是其中的一种收费权益，公路的其他收费包括广告经营收费、占用路产费用都是收费范围。对于车辆通行费，经批准平洋公司在2004年开始设立大鹏收费站进行收取车辆通行的费用。2010年，湛江市整合收费公路，决定取消收费站，对机动车统一收取车辆通行费年票制，然后在年票收入中给平洋公司分成车辆通行费。2017年1月起，广东省取消了18个地市试行的车辆通行费年票制，所以涉案道路不再收取车辆通行费。然而，不收取车辆通行费不等于涉案公路不能再收取其他的费用。一审法院将收费公路的一项车辆通行费等同于收费公路全部的收费权益，显然是对法律的理解错误。特别需要指出是，湛江市公路管理局从来都没有收回平洋公司对涉案公路的收费经营权，到目前为止，涉案公路仍是合法的经营性收费公路，平洋公司只是根据政策规定不再收费车辆通行费，该项费用由政府给予平洋公司补偿，而该公路的其他权益仍由平洋公司享有。一审法院在没有任何证据，也没有向湛江市公路管理局调查的情况下，就认定“自2017年1月1日零时起，涉案公路取消了试行车辆通行年票制，故平洋公司投资建设涉案公路而获得的收费经营权即日起终止，即行政机关根据国家政策收回了平洋公司对涉案公路的收费经营权，”这完全是歪曲事实，对法律、政策的错误理解。另外，平洋公司取得涉案公路的经营权是基于行政合同和行政许可，行政机关是否收回平洋公司的经营权必须是以政府部门的行政决定作为依据的，不是以法官的自由判断作为依据。四、本案属于路产索赔案件，法院必须作为民事案件进行受理，并作出实体处理。广东省公路管理局于2017年7月11日作出的粤公路函[2017]474号《关于路政部门办理路产索赔案件有关事项的通知》第一条规定：“一、路政部门要提高对履行路产索赔职责的法律层面的认识。按照《中华人民共和国公路法》第八十五条第一款的规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。《公路赔(补)偿通知书》只是公路管理机构对损害公路行为所造成的损失而作出的事实认定，是当事人承担民事责任的依据之一，并不是行政机关依照其行政职权作出的具有强制执行力的具体行政行为。当事人对路政认定的事实和赔偿数额有异议的，路政部门应当告知当事人与养护责任部门进行协商(经营性公路与公路公司协商，其他公路与公路管理机构养护部门协商)。协商不成的，双方当事人可以依法提出民事诉讼。”既然《中华人民共和国公路法》第六十七条规定在收费公路上从事本法第四十四条第二款、第四十五条、第四十八条、第五十条所列活动的，除依照上述各条的规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿；《中华人民共和国公路法》第八十五条第一款的规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。平洋公司作为经营性收费公路的经营者，且是涉案公路的养护人，对占用公路、损害公路路产的侵权人提出民事诉讼，完全符合法律规定，平洋公司完全具有诉讼主体资格。综上，一审裁定查明事实不清，认定事实错误不当，适用法律不当，已经侵犯了平洋公司的合法权益，为此提出上诉，希依法支持平洋公司的请求。

水务投资公司、自来水公司未提交书面答辩意见。

平洋公司起诉请求：1.判令水务投资公司、自来水公司共同赔偿平洋公司公路路产损失合计70607001.51元；2.本案的诉讼费由水务投资公司、自来水公司承担。

一审法院审理查明：2000年10月23日，湛江市路桥建设发展有限公司、雷州市隆基房地产开发有限公司与广东省湛江公路局签订了《合作投资建设省道平杨线平乐至洋青路段协议书》，约定由湛江市路桥建设发展有限公司、雷州市隆基房地产开发有限公司共同投资建设和经营管理省道平杨线平乐至洋青路段，并在合作项目经省有关部门批准作为收费项目后，再签订合作合同，设立项目合作公司，经营期限为29年（不含建设期）。2001年4月13日，广东省发展计划委员会作出粤计基[2001]331号《关于省道S374线湛江平乐至洋青段改建工程可行性研究报告的批复》，同意对省道S374线湛江平乐至洋青段进行改建，改建工程投资估算为21300万元（含建设期贷款利息约1200万元），按照国有资产管理部门的评估审核意见，省道S374线现有旧路价值约1401万元，因此，项目总投资约为22701万元。项目由湛江市路桥发展有限公司（甲方）与雷州市隆基房地产开发有限公司（乙方）联合成立项目公司建设、经营，项目建成验收后，按照省政府粤办函[2000]322号的批复，设置一个双向收费站，由甲、乙双方按照利益共享、风险共担的原则，收费经营，项目合营期25年（自合营公司营业执照签发之日起），合营期满后，该公路停止收费，全部路产及其附属设施不再作价无偿交政府主管部门管理。2002年4月16日，湛江市路桥建设发展有限公司、雷州市隆基房地产开发有限公司共同成立了湛江市平洋交通投资有限公司（即平洋公司）。

2017年1月13日，湛江市公路管理局向平洋公司发出湛路费[2017]34号《关于解除省道374线大鹏收费站年票制补偿协议的函》，载明：“……我市已于2017年1月1日零时起，取消试行车辆通行费年票制。鉴此，我局决定解除试行年票制期间与贵公司（即平洋公司）签订的《省道374线大鹏收费站年票制补偿协议》。根据省人民政府要求，虽然该路段收费期未满，但不得重新设站收费。解除补偿协议后，该路段未正式移交之前，管养主体不变。有关补偿问题，另行通知贵公司协商”。2018年6月20日，湛江市公路管理局向平洋公司发出湛路养函[2018]602号《关于加强平杨线上日常小修保养与及时处治路面病害隐患的函》，要求平洋公司采取有效措施落实管养路段的日常保洁及小修保养工作。

自来水公司为了建设（1）建设金康中路、金康东路、寸金路给水管道工程、（2）合流路、金川路给水管道工程、（3）瑞云中路、瑞云南路DN600供水管道工程，因涉及占用S374线公路施工和需要临时挖掘道路，以及影响道路交通的问题，取得了湛江市城市综合管理局《临时挖掘道路许可证》、湛江市城市规划局《建设工程规划许可证》、湛江市自然资源局《建设工程规划许可证》和湛江市公路管理局直属分局《挖掘占用公路施工证》，并经湛江市公安局交通警察支队答复同意。

平洋公司因水务投资公司、自来水公司占用Ｓ374线公路进行供水涵管工程项目施工问题与水务投资公司、自来水公司发生纠纷。平洋公司基于水务投资公司、自来水公司对上述工程项目进行建设施工，造成Ｓ374线平乐渡口至遂溪县公路损坏，主张水务投资公司、自来水公司赔偿损失。2020年9月2日，平洋公司就上述路产及施工期间破坏、占用路面期间产生的路产补（赔）偿费向申请评估，予以准许并依法委托广东证诚价格评估有限公司（下简称证诚评估公司）进行评估。2021年3月5日，证诚评估公司作出《评估报告书》（证书号：中Ｊ190015），评估结论为：经评估，湛江市省道Ｓ374线平乐渡口至遂溪县产的损失评估价格为48505895元。根据评估报告中的《湛江市省道Ｓ374线平乐渡口至遂溪县产损失评估明细表》，九段公路路产损失分别为：一标段部分（涵管ＤＮ-1000，长175ｍ）桩号：Ｋ15＋600段（金康西路东端）的路产损失为2293192元；二标段部分（涵管ＤＮ-1600，长71ｍ）桩号：Ｋ16＋600（疏港大道西侧）的路产损失为865042元；三标段部分（涵管ＤＮ-1600，长97ｍ）桩号：Ｋ16＋550段（疏港大道东侧）的路产损失为1181735元；五标段部分（涵管ＤＮ-800，长940ｍ）桩号：Ｋ15＋600-Ｋ16＋540段（金康西路碧桂园门口）的路产损失为11553164元；六标段部分（涵管ＤＮ-800，长570ｍ）桩号：Ｋ13＋550段（金康中路，银河路-瑞云路）的路产损失为5637642元；七标段部分（涵管ＤＮ-600，长1480ｍ）桩号：Ｋ12＋050-Ｋ13＋550段的路产损失为16690256元；四标段部分（涵管ＤＮ-800，长2000ｍ）（旧管）Ｋ14＋000段的路产损失8059200元；八标段部分（涵管ＤＮ-400，长300ｍ）（路产争议）Ｋ11＋670段的路产损失为1999140元；九标段部分（涵管ＤＮ-400，长104ｍ）（顶通后未使用）Ｋ15＋950段的路产损失为226524元。平洋公司为此支付了评估费35万元。

在一审庭审中，水务投资公司、自来水公司抗辩认为根据粤发改价格[2016]180号《广东省发展改革委广东省财政厅关于免征部分涉企行政事业性收费的通知》第一条第二项“对省定11项涉企行政事业性收费，在粤财综[2014]89号文规定免征其中特种作业安全技术考试费、IC卡道路运输电子证件工本费、劳动合同文本费、职业病诊断及鉴定费、河道管理范围占用费等5项省定项目省级收入的基础上，从2016年4月1日起，广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等6市一并免征其市县级收入，同时对占用利用公路路产补（赔）偿费、村镇基础设施配套费、绿化补偿费、恢复绿化补偿费、船舶排筏过闸费和专利纠纷案件处理费等其余6项省定项目，同步免征其省级及市县级收入；从2016年10月1日起，其他市县也按上述规定实施，全面实现省定涉企行政事业性收费‘零收费’”的规定，涉案供水涵管建设不涉及补（赔）偿，且公路产权属于国家所有，平洋公司诉讼主体不适格，应当驳回平洋公司的起诉。

一审法院认为，本案的主要焦点是本案案由的认定和平洋公司是否享有诉权的问题。关于本案案由的认定问题。平洋公司提起本案诉讼，主张水务投资公司、自来水公司赔偿其公路路产损失，故本案受理后确定案由为财产损害赔偿纠纷。案经审理，自来水公司为建设涉案工程项目，依法报经相关行政机关批准或同意，显然不具备损害赔偿的主观要件。自来水公司为了公共事务工程建设而占用和挖掘道路，若需要支付相关费用，则属于损益补偿范畴，与相关单位构成的法律关系应属临时用地合同关系，故本案应属临时用地合同纠纷，予以纠正。

关于平洋公司是否享有诉权的问题。首先，本案中，平洋公司根据《合作投资建设省道平杨线平乐至洋青路段协议书》和广东省发展计划委员会《关于省道S374线湛江平乐至洋青段改建工程可行性研究报告的批复》（粤计基[2001]331号）取得涉案公路25年收费的经营权。虽收费经营期间尚未届满，但因国家政策调整，自2017年1月1日零时起，涉案公路取消了试行车辆通行费年票制，故平洋公司投资建设涉案公路而获得的收费经营权即日起已终止，即行政机关根据国家政策收回了平洋公司对涉案公路的收费经营权。根据合作协议的约定和《关于省道S374线湛江平乐至洋青段改建工程可行性研究报告的批复》，涉案公路的全部路产及附属设施不再作价无偿交由政府主管部门管理。故平洋公司对涉案公路不再享有收益权。其次，根据湛江市公路管理局向平洋公司发出湛路费[2017]34号《关于解除省道374线大鹏收费站年票制补偿协议的函》，在未正式移交前，平洋公司仍属于涉案公路的管养主体。尽管涉案公路至今尚未移交给政府行政机关，但平洋公司享有的管理权和应尽养护义务，不能因此获得涉案公路的收益权或获得追索涉案公路补（赔）偿的权利。再三，依照《中华人民共和国民法典》第二百五十四条“（第一款）国防资产属于国家所有。（第二款）铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”第二款的规定，涉案公路的权利人是国家，且涉案供水涵管工程建设施工时，湛江市公路管理局已收回平洋公司的收费经营权。综上，平洋公司作为平洋公司提起本案诉讼，显然诉讼主体不适格，予以驳回。

对于平洋公司预付评估费的处理问题。鉴定费是平洋公司为证明其主张进行举证发生的必要费用，属于其他诉讼费用范畴，因平洋公司诉讼主体不适格，驳回其起诉，故该费用应由平洋公司自行承担。

综上，依照《中华人民共和国民法典》第二百五十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项、第一百五十四条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回湛江市平洋交通投资有限公司的起诉。案件受理费394835.01元，予以退还给平洋公司。

二审期间，平洋公司未向本院提交新证据。

本院经审理查明：一审裁定查明事实清楚，本院予以确认。

本院认为，平洋公司以其财产权益受到损害为由，请求水务投资公司、自来水公司赔偿损失，故本案案由应为财产损害赔偿纠纷。一审法院将本案案由定为临时用地合同纠纷不当，本院予以纠正。本案争议的焦点问题是：平洋公司是否享有诉权。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……”的规定，要确定平洋公司是否具有“诉”的权利，关键在于其与本案是否有直接利害关系。根据湛江市路桥建设发展有限公司、雷州市隆基房地产开发有限公司与广东省湛江公路局于2000年10月23日签订的《合作投资建设省道平杨线平乐至洋青路段协议书》及湛江市公路管理局于2018年6月20日向平洋公司发出的湛路养函[2018]602号《关于加强平杨线上日常小修保养与及时处治路面病害隐患的函》，平洋公司作为涉案公路的管理养护人，与本案具有直接利害关系，故平洋公司具有原告主体资格。至于平洋公司对涉案公路是否享有收益权，及平洋公司主张水务投资公司、自来水公司赔偿损失的请求能否得到支持，属于本案实体审理的范围，并不是确定平洋公司是否具有“诉权”的依据。综上，一审法院以平洋公司不具有原告主体资格为由驳回平洋公司的起诉，明显不当，本院予以纠正。

综上，平洋公司的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条和第三百三十三条之规定，裁定如下：

一、撤销湛江市麻章区人民法院（2020）粤0811民初886-1号民事裁定；

二、本案指令湛江市麻章区人民法院审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　陈小红

审 判 员　林　竹

审 判 员　王默朗

二〇二一年九月三十日

法官助理　莫晶莹

书 记 员　林菲菲

附：相关法律条文及司法解释

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》

第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。

第三百三十三条第二审人民法院对下列上诉案件，依照民事诉讼法第一百六十九条规定可以不开庭审理：

（一）不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；

（二）当事人提出的上诉请求明显不能成立的；

（三）原判决、裁定认定事实清楚，但适用法律错误的；

（四）原判决严重违反法定程序，需要发回重审的。