沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司与辽源市安全生产监督管理局安全生产行政处罚一审行政判决书

吉林省辽源市龙山区人民法院

行 政 判 决 书

(2017)吉0402行初44号

原告：沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司，地址：河北省沧州市沧县仵龙堂乡李家铺村。

法定代表人：周云红，该公司经理。

委托代理人：王兴田，盐山县法律援助中心律师。

被告：辽源市安全生产监督管理局，地址：辽源市人民大街1434号。

法定代表人：张学广，该局局长。

出庭负责人：王金平，该局副局长。

委托代理人：李晓刚，该局执法监察支队队长。

委托代理人：刘强，该局法律顾问。

原告沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司（以下简称鑫隆公司）不服被告辽源市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）于2017年7月11日作出（辽）安监罚[2017]ZF-011号行政处罚决定，于2017年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月15日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王兴田，被告出庭负责人王金平、委托代理人李晓刚、刘强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告市安监局于2017年7月11日作出（辽）安监罚[2017]ZF-011号行政处罚决定书，处罚决定认定事实、依据和处理结果如下：鑫隆公司安全生产管理混乱，安全生产教育培训不到位，未对吊装作业人员开展专项教育和培训，没有按照制度和操作规程落实安全生产监管责任，安全生产检查，规章制度和操作规程的贯彻执行流于形式，在有较大危险因素的作业场所未设置安全警示标志，对作业现场存在的安全隐患没有及时发现和排除并制止违章行为等现象，造成工作人员违章起重卸货作业等违法违规行为，造成1人死亡的生产安全事故，对该起事故负有责任。以上事实有《辽源市人民政府关于沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司”8.29”一般高处坠落事故调查处理情况的批复》及事故调查相关材料证实。上述事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条、第三十二条、第三十八条、第四十条、第四十二条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定给予鑫隆公司处以人民币贰拾万罚款。

原告鑫隆公司诉称，一、被告作出的（辽）安监罚款[2017]ZF-011号《行政处罚决定书》认定事实错误。原告与辽源市热力集团所签订的关于保温管道以及弯头管件的买卖合同项下的产品运输及装卸工程均已承包给了李勇，双方并签订《运输及装卸协议书》，双方的权利义务均已有明确的约定。李勇将卸车业务又承揽给了吊车司机王东，在王东吊卸过程中，吊装带断裂，并在没有与受害人潘华伟身体接触的情况下，受害人潘华伟从车厢坠落，经抢救无效死亡。潘华伟的死亡原因尚没有专业鉴定报告予以证实死亡原因，不排除其自身突发疾病致死的可能性。因此被告以原告安全生产管理混乱，未对吊装作业人员开展专项教育和培训等对原告作出行政处罚，显属于认定事实错误。相反说明了被告作为安全生产监督管理部门对吊装人员王东的无证、未有培训而允许上岗从事吊装业务不予制止的不作为的行为是违法的；二、被告行政处罚的行政行为程序违法。被告的行政行为严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，剥夺了原告的权利；三、被告的行政行为证据不足。被告认定造成1人死亡的安全生产事故证据不足，至今尚没有潘华伟死亡原因的鉴定报告；四、无论原告卖于辽源市热力集团公司的管道及管件的运输以及装卸工程的承包人李勇、还是承运人的驾驶人员、吊装人员王东均不是原告公司的职员，安全生产教育及培训等均应由其用人单位负责。综上，被告对原告的行政处罚行为，认定事实错误，程序违法，导致行政处罚错误，请求：1、撤销被告作出的（辽）安监罚[2017]ZF-011号《行政处罚决定书》；2、诉讼费用由被告承担。

原告向法庭提交证据如下：

1、（辽）安监管罚告[2016]ZF-001号行政处罚告知书及听证告知书各一份（复议件）。证明：被告对本案件事实已经进行了立案，并对原告拟进行行政处罚，在原告要求听证后，至今没有做出结论，现被告又作出了（辽）安监罚[2017]ZF-011号行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定。

2、原告与李勇签订的运输与装卸协议书一份（复议件）。证明：原告与辽源市热力集团有限公司合同下的保温管道、弯头管件约830吨由李勇承包，并约定双方的权利义务，约定由李勇安排具有资质的车辆进行运输，对装卸及运输中发生的事故由李勇自行承担。均已有明确的。

被告市安监局辩称，一、我局作出的《行政处罚决定书》（辽安监罚〔2017〕ZF-011号）认定事实是正确的。理由是：1、我局依据《辽源市人民政府关于沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司”8.29”一般高处坠落事故调查处理情况的批复》，对鑫隆公司进行立案处罚，根据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第四十六条的规定，李勇是不具备安全生产条件或者相应资质的个人，因此沧州鑫隆公司同李勇签订的《运输与装卸协议书》是违法的。我局认为，李勇和鑫隆公司之间无论内部是否存在承包关系，鑫隆公司均应对本起事故承担相应的责任。2、按照辽源市中心医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》证明，死者潘华伟的直接死亡原因是外伤后急性硬膜下血肿，排除其自身突发疾病致死的可能性。3、吊装人员王东具有辽源市质量技术监督管理局颁发的特种设备操作资格证（型号为Q8：流动式起重机），具备从事吊装作业资格。二、我局作出行政处罚的行为程序合法。理由是：案件经集体讨论后，同意按照事故调查报告对鑫隆公司作出罚款的行政处罚，我局于2017年6月12日对事故责任单位和相关责任人进行立案，并于2017年6月15日作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，以邮寄的方式向鑫隆公司送达，该公司签收后，在法定期限内未向我局提出听证申请，视为其放弃听证权利，我局于2017年7月11日作出《行政处罚决定书》（辽安监罚〔2017〕ZF-011号），以邮寄的方式送达給鑫隆公司，因此不存在我局剥夺原告权利的事实。三、原告认为我局作出的行政处罚行为证据不足，认定造成1人死亡的安全生产事故证据不足与事实不符。事故调查组通过事故现场取证照片、事故现场人员王华正、王东、李勇的询问笔录、辽源市中心医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》、辽源市公安局向阳分局出具的情况说明等证据，证明死者潘华伟的直接死亡原因为外伤后急性硬膜下血肿、急性硬膜外血肿、原发性脑干损伤，排除其自身突发疾病致死的可能性。事故调查组通过调查后形成事故调查报告，认定这是一起造成1人死亡的安全生产责任事故。四、原告陈述李勇、货运司机王华正和潘华伟、吊装人员王东均不是鑫隆公司职员与事实部分不符。我局认为李勇是代表鑫隆公司行使职权，包括安全生产。事故调查组先后对事故现场人员李勇、货运司机王华正、吊装人王东、辽源市热力集团有限公司（以下简称：热力集团）副总经理哈永利、供应科科长战阳、供应科保管员朴英燕进行了询问，证实李勇为热力集团向鑫隆公司采购聚氨酯保温管材料项目中鑫隆公司派驻辽源的项目负责人，负责该项目的全面事宜，并包括采购合同中涉及的所有项目，以上证据充分证明李勇为鑫隆公司职员。李勇在履行热力集团同鑫隆公司签订的合同中装卸货物义务时，雇佣王东从事吊装作业卸货，李勇代表鑫隆公司行使职权过程中找谁从事吊装作业卸货，都是履行鑫隆公司的卸货义务，无论由谁来卸货造成的事故责任，都不能排除鑫隆公司应当承担的事故责任。综上，原告所述与事实不符，我局作出的行政处罚行为认定事实正确，证据充足，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告在举证期限内向本院提交的作出被诉行政行为的证据有：一、证明事故责任清楚，处理建议明确的证据有：1.沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司”8.29”一般高处坠落事故调查组做出的事故调查报告及调查组成员名单。证明事故调查报告明确了该事故的原因、经过、性质、责任认定及处理建议。2.《辽源市人民政府关于沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司”8.29”一般高处坠落事故调查处理情况的批复》（辽府函〔2017〕94号）。证明我局按照批复文件严格执行。3.事故现场取证照片共18张。证明现场情况及未设置安全防护措施和安全警示标志等；4.王华正、王东、李勇、哈永利、战阳、朴英燕等询问笔录，均证明李勇是该公司职员，为热力集团向鑫隆公司采购聚氨酯保温管材料项目中鑫隆公司派驻辽源的项目负责人，并代表鑫隆公司行使职权，包括安全生产；5.《2016年辽源市区居民小区住宅楼地沟管、楼道立管改造工程聚氨酯保温管材料采购合同书》（合同编号为：JLPHZX2016-011CG）第5.1条明确货物的各部件及相关的一切材料的包装、运输、装卸现场接收等均由卖方负责，其发生的全部运杂费、保险费、装卸费等均由卖方负责。第20.1除买方率先书面同意外，卖方不得部分转让或全部转让其应履行的合同义务。第20.2如投标文件中没有明确分包合同，在本合同签约前，卖方应书面通知买方其在合同中所分包的全部分包合同，无论原投标书或后来的分包通知均不能解除本合同的责任和义务；6.鑫隆公司、沧县瑞祥汽车运输有限公司、热力集团及相关人员资质证书等；7.辽源市中心医院出具的《居民死亡医学证明（推断）书》。载明死者潘华伟的直接死亡原因是外伤后急性硬膜下血肿（医学解释为：是创伤性颅脑损伤中最常见的颅内血肿，发生率最高达70%。多在脑挫伤基础上发生，好发于额颞顶区，可在外力作用点的相应部位或对冲部位。急性硬膜下血肿，尤其是特急性病例，发展快，伤情重，死亡率高达50%-80%。）、急性硬膜外血肿、原发性脑干损伤，排除其自身突发疾病致死的可能性；8.辽源市公安局向阳分局出具的情况说明。证明原告对死者潘华伟的死亡原因无异议，否则公安机关会做出死亡原因鉴定的；9.辽源市质量技术监督管理局颁发的特种设备操作资格证（王东）。证明王东具有该局颁发的特种设备操作资格证（型号为Q8：流动式起重机），具备从事吊装作业资格；10.鑫隆公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条、第三十二条、第三十八条、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，对鑫隆公司处以罚款人民币贰拾万元行政处罚；11.《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，证明李勇是不具备安全生产条件或者相应资质的个人，因此鑫隆公司同李勇签订的《运输与装卸协议书》是违法的。二、证明程序合法。证据有：1.立案审批表。依据辽府函〔2017〕94号，我局于2017年6月12日进行立案；2.集体讨论记录。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条第三款对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、……3万元以上罚款……的行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定的规定，我局于6月14日进行集体讨论，并一致同意对鑫隆公司的行政处罚建议；3.《行政处罚告知书》(辽安监罚告〔2017〕ZF-011号)、《行政处罚听证告知书》(辽安监听告〔2017〕ZF—011号)及送达证。证明我局作出上述文书后，依法向鑫隆公司予以送达，并告知其享有陈述、申辩和有要求举行听证的权利；4.延期作出处罚决定申请表。证明按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条的规定，办理案件需要延长期限，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长。本案执法文书送达过程较长，因此申请延期；5.案件呈批表。证明鑫隆公司在法定期限内未提出听证申请，视为其放弃听证权利后，7月11日，我局履行案件呈批手续；6.《行政处罚决定书》（辽安监罚〔2017〕ZF-011号）及送达证；7.行政处罚案卷中其他材料等。

针对被告提交证明案件事实的证据，鑫隆公司质证意见为：对证据1意见是：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，事故调查组成立程序，应由市政府组织成立。被告向市政府请示中描述”事故发生后，市政府迅速组织成立事故调查组并展开调查，经现场勘查多方调查取证，查清了事故发生的经过、原因、性质和责任”，事实是与被告讲述的事故调查组成立的时间矛盾；李勇并非原告职员，车辆也不是原告雇佣的，王东是李勇雇佣的；直接损失数目无依据；运输车辆人员及吊装人员王东均不属于原告安全培训范围；对周红云的年收入没有依据；李勇之所以讲是原告职员无非是推卸责任；我单位认可报告中事故发生的直接原因的认定，即死者潘华伟违章作业；对证据2意见是：该证据与事故的发生、处理程序不相符。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条规定，事故发生在2016年8月29日，而在立案在2017年6月12日，显然与上述规定是违背的，即被告行为违法；对证据3意见是：照片的真实性无异议，因照片未标识形成时间，不能证明是事故现场当时的情况；对证据4意见是：对其真实性均有异议。但李勇并非是原告的职员，原告不否认李勇和用户有联系，因为原告与李勇有运输吊装协议，货物运到后，李勇与用户联系是业务需要；对证据5意见是：对真实性无异议。但原告与热力集团签订的合同约定及是否按照合同履行与本案无关。不能因合同的约定就推断合同中装卸货物实际履行人就是原告，恰恰相反，原告将货物的运输及装卸承包给了李勇。《中华人民共和国安全生产法》46条的规定，本案不适用原告与李勇的行为。对证据6没有异议；对证据7意见是：《居民死亡医学证明（推断）书》不仅仅为证明书，也是推断书，无法证明死者潘华伟真正的死亡原因，潘华伟从车上坠落是事实，但他与吊车、吊装带、管材均没有直接接触，所以潘华伟的坠落不排除其突发疾病造成个人死亡；对证据8意见是：对真实性有异议。作为公安机关对没有做尸检的情况应当制作笔录；该证据出具时间为2017年4月6日，事故调查组成立时间与其不符，证据来源及搜集不合法；潘华伟真正死亡原因应当由有资质的部门出具尸检报告，来证明其死亡真正原因。对证据9意见是：无法确认证据的真实性。

针对被告提交证明案件程序性的证据，鑫隆公司质证意见为：对证据1意见是：真实性有异议，被告在2016年12月19日就已对原告作出过（辽）安监管罚告[2016]ZF-001号行政处罚告知书及听证告知书，说明被告早已立案。2017年6月12日，被告再次立案，属于对原告进行了两次处罚，违反法律规定；对证据2意见是：集体讨论记录违反法定程序；对证据3意见是：原告没有收到上述书，被告提供送达手续签字人员并非原告公司职员；对证据4、5、6、7无异议。

针对原告提交的证据，市安监局的质证意见为：对证据1意见是：我局只下过一次行政处罚决定书，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，不存在重复处罚；对证据2意见是：对其真实性有异议。该协议书并不能证明李勇属于承包商，询问笔录已能证明李勇属于原告公司职工，在现场行使职权，履行公司卸货义务。根据《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，该合同属于违法合同。

本院对上述证据综合审查后认为，对原告提交证据1的真实性，本院予以确认，对其欲证明的事项，不予采信；对证据2原告欲证明的目的，不予采信。被告提交的证据，具有真实性，能够证明案件事实，证据来源合法，且与本案具有关联性，予以采信，可以作为本案定案的依据。

经审理查明，2016年5月13日，鑫隆公司与热力集团签订了辽源市区居民小区住宅楼地沟管、楼道立管改造工程聚氨酯保温管材料采购合同协议书，同年8月29日13时左右，鑫隆公司雇佣的沧州瑞祥运输有限公司车辆（欧曼牌×××半挂车，厢栏净高1.7米）运载防腐管，驶到热力集团指定卸货地点（龙山区福镇大路老面粉厂旧址）。鑫隆公司派驻辽源地区负责人李勇租用汽车吊（车主王东，车牌号：×××）进行吊运卸货，欧曼牌×××半挂运输车辆司机潘华伟和王华正在吊车上做司索工作，在将防腐管的一端吊刚起1米左右时，吊运带出现突然断裂，多根防腐管落回车厢，造成车厢剧烈震动，运输车司机潘华伟受影响从车厢坠落地面，造成头部受伤。事情发生后，运输车司机王华正立即拨打120急救电话，李勇、王华正、王东陪同潘华伟乘120救护车到医院进行抢救，同年8月30日凌晨3时多，潘华伟救治无效死亡。辽源市中心医院出具了《居民死亡医学证明（推断）书》，载明死者潘华伟的直接死亡原因是外伤后急性硬膜下血肿、急性硬膜外血肿、原发性脑干损伤。辽源市公安局向阳分局出具了情况说明，写明经询问各方，对死者潘华伟的死亡原因无异议，不需要公安机关做出死亡原因鉴定。市安监局接到报案后，进行了调查，成立了由市安监局牵头，市公安局、市监察局、市总工会、市公用局、龙山区安监局等单位派员参加的事故调查组，并邀请市检察院派员参加，通过对事故现场勘查，调查询问有关当事人，查阅有关资料，查明事故发生经过和原因，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任单位、责任人员的处理意见和建议，形成了《沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司”8.29”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称事故报告）。2017年5月12日，市安监局代事故调查组向辽源市人民政府（以下简称市政府）呈报了事故报告，5月22日，市政府对事故调处理情况作出批复。6月12日，市安监局对该起事故立案，经局领导班子及相关人员集体讨论，一致同意拟对鑫隆公司处罚人民币贰拾万元罚款的行政处罚，并向其送达了行政处罚告知书和听证告知书，鑫隆公司在法定期限内未要求举行听证，也未提出陈述和申辩。7月11日，市安监局作出（辽）安监罚[2017]ZF-011号行政处罚决定书，认定鑫隆公司安全生产管理混乱，安全生产教育培训不到位，未对吊装作业人员开展专项教育和培训，没有按照制度和操作规程落实安全生产监管责任，安全生产检查，规章制度和操作规程的贯彻执行流于形式，在有较大危险因素的作业场所未设置安全警示标志，对作业现场存在的安全隐患没有及时发现和排除并制止违章行为等现象，造成工作人员违章起重卸货作业等违法违规行为，造成1人死亡的一般生产安全责任事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十九条、第二十五条、第三十二条、第三十八条、第四十条、第四十一条、第四十二条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条（一）项的规定，决定对鑫隆公司罚款人民币贰拾万元。鑫隆公司不服该决定，于9月10日诉讼来院，请求：1、撤销被告作出的（辽）安监罚[2017]ZF-011号行政处罚决定；2、诉讼费用由被告承担。

本院认为，市安监局是对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，具有对生产安全事故负有责任的生产及相关责任人经营单位处以行政处罚的职权。本案争议焦点为鑫隆公司对潘华伟死亡的生产安全事故是否负有责任，对鑫隆公司处罚是否得当。《中华人民共和国安全生产法》第第二十五条规定，”生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第三十八条规定，”生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第四十条规定，”生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。”第四十二条规定，”生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”本案中，鑫隆公司将其在辽源市区居民小区住宅楼地沟管、楼道立管改造工程聚氨酯保温管材料采购合同中约定的由其履行的运输、装卸作业派发给李勇完成，而在实际的运输、装卸工作中，鑫隆公司未进行安全隐患检查、安全意识淡薄，显然违反了上述法律规定，对潘华伟死亡的生产安全事故负有责任。

鑫隆公司称，无论原告卖于热力集团的管道及管件的运输以及装卸工程的承包人李勇、还是承运人的驾驶人员、吊装人员王东均不是原告公司的职员，安全生产教育及培训等均不应由其单位负责，此种说法，于法无据。本院认为，鑫隆公司与李勇之间是否存在民事法律关系并不影响本案中对鑫隆公司责任的认定。鑫隆公司将运输、装卸作业交由李勇来完成，就有义务对李勇是否有安全生产条件、如何作业进行安全检查，发现安全隐患及时督促整改。然而，鑫隆公司存在安全生产教育培训不到位，未对吊装作业人员开展专项教育和培训，对作业现场存在的安全隐患没有及时发现和排除并制止违章行为等现象，造成1人死亡的一般生产安全责任事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，”一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款规定，”发生生产安全一般事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以20万元以上50万元以下罚款。”故本案中市安监局对鑫隆公司作出贰拾万罚款的行政处罚并无不当。

市安监局对案涉事故依法立案后，向鑫隆公司出具行政处罚告知书及听证告知书，在鑫隆公司法定期限内未提出听证的申请后，依法作出行政处罚决定，并将《行政处罚决定书》送达各方，其程序合法。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告沧州鑫隆管道防腐保温工程有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于辽源市中级人民法院。

审　判　长　　樊志杰

人民陪审员　　苏奎华

人民陪审员　　孙永军

二〇一七年十二月二十一日

代理书记员　　尚滋惠