浙江民发机电科技有限公司、绍兴市财政局等不履行法定职责及行政赔偿二审行政裁定书

浙江省绍兴市中级人民法院 行政裁定书 （2024）浙06行终156号 上诉人（原审原告）某机电科技公司，住所地杭州市。 法定代表人丁某，总经理。 委托代理人***，男，工作人员。 被上诉人（原审被告）绍兴市财政局，住所地绍兴市越城区凤林西路151号。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，工作人员。 委托代理人***，浙江大公律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）绍兴市人民医院，住所地绍兴市越城区中兴北路568号。 法定代表人***，副书记。 委托代理人***，浙江大公律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）绍兴市嘉华项目管理有限公司，住所地绍兴市越城区中兴南路95号。 法定代表人***，执行董事。 委托代理人***，公司员工。 委托代理人***，公司员工。 上诉人某机电科技公司（以下简称“某机电科技公司”）诉被上诉人绍兴市财政局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服绍兴市越城区人民法院（2024）浙0602行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2024年5月28日公开开庭进行了审理。上诉人某机电科技公司的委托代理人***，被上诉人绍兴市财政局副局长***及其委托代理人***、***，绍兴市人民医院的委托代理人***，绍兴市嘉华项目管理有限公司（以下简称“嘉华公司”）的委托代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人某机电科技公司一审时诉称，2023年6月28日，绍兴市人民医院作为政府采购项目的采购人，委托采购代理机构嘉华公司在浙江政府采购网上发布“嘉华公司关于绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目的公开招标公告”。2023年7月13日，原告某机电科技公司向采购代理机构嘉华公司发出《绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目-质疑函》。质疑函共列出11个质疑事项。2023年7月13日，采购代理机构对质疑作出回复，回复驳回了全部质疑事项。2023年7月24日，原告某机电科技公司针对采购代理机构的质疑回复向被告绍兴市财政局发出《绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目-投诉书》。投诉书中共列出8个投诉事项。2023年9月13日，被告绍兴市财政局作出行政处理决定书（绍市财执法（2023）3号）。决定书认为投诉事项2部分成立，其他投诉事项都不成立。被告在作出行政处理时，没有做到合法、公平、公正地处理，存在忽略原告诉求、绕开投诉理由作出决定、部分决定的理由和结论不成立、偏袒被投诉人等行政行为不当和行政不作为的情形。由于被告没有进行公平公正的处理，使得本案所涉政府采购项目的违法行为得不到纠正，项目不能公平竞争，致使原告无法参与该项目的投标竞争，完全无法中标，从而损失中标带来的利润。本案涉及的项目最高限价为1200万元，原告为代理商，按照代理商一般利润在7％-10％来计算，若中标价格为1000万元，则该项目原告预计损失利润最低70万元人民币。财政部门对政府采购投诉的处理属于具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。原告是本案所涉政府采购项目合格潜在供应商，被告对原告投诉的处理结果直接影响到原告的合法权益，因此被告对原告投诉的处理结果和原告有直接的利害关系，原告依法可提起行政诉讼。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条和第五十九条的规定，绍兴市财政局是负责“绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购”政府采购项目监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。对于原告向被告提出的投诉，被告没有完全公平公正地处理，这一行为违背了政府采购相关法律、法规、规章及其他规范性文件的规定，属于行政行为不当或行政不作为。综上，诉请：1．撤销被告在2023年9月13日作出的《绍兴市财政局行政处理决定书》（绍市财执法（2023）3号）；2．判令被告对原告的投诉重新作出行政处理决定；3．判令被告依法查处原告投诉书中所涉及的采购人及代理机构的违法行为（该项诉请原告在庭审中已撤回）；4．本案诉讼费由被告承担；5．判令被告赔偿原告因无法参与投标竞争而导致的利润损失70万元。 一审法院认为，综合原、被告的诉辩主张，本案首先应当审查的是原告某机电科技公司是否具有行政诉讼主体资格，其对案涉争议是否具有利害关系。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据原告诉称，被告辩称，以及双方提供的材料与庭审，可以确认，2023年6月28日，绍兴市人民医院作为政府采购项目的采购人，委托采购代理机构嘉华公司在浙江政府采购网上发布“嘉华公司关于绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目的公开招标公告”。2023年7月13日，原告某机电科技公司向采购代理机构嘉华公司发出《绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目-质疑函》，质疑函共列出11个质疑事项。2023年7月13日，采购代理机构对质疑作出回复，驳回了全部质疑事项。7月19日9：00开标，共有三家供应商投标，但原告没有投标。7月20日发布结果公告，中标供应商为浙江英特医疗科技有限公司。2023年7月24日，原告某机电科技公司针对采购代理机构的质疑回复向被告绍兴市财政局发出《绍兴市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目-投诉书》，投诉书中共列出8个投诉事项。2023年9月13日，被告绍兴市财政局对原告的投诉作出行政处理决定书（绍市财执法（2023）3号），决定书认为投诉事项2部分成立，其他投诉事项都不成立。根据《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号）第十一条第一款规定，质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。本案中，原告某机电科技公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉招投标活动，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商。退一步说，即使因原告某机电科技公司向被告绍兴市财政局所提投诉导致后续改变招标条件，其获得的是和其他所有符合条件的投标人共同参与投标的利益，而该利益并不独属于原告某机电科技公司，其并非“为维护自身合法权益向行政机关投诉”，不符合行政诉讼法中利害关系人的定义。综上，原告某机电科技公司未实际参与案涉项目招采活动，且被告绍兴市财政局的处理意见对原告某机电科技公司的权利义务不产生实际影响。原告某机电科技公司针对被诉行政处理决定提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告某机电科技公司的起诉。 上诉人某机电科技公司上诉称，1．上诉人与被诉具体行政行为具有利害关系，有权提起诉讼。（1）上诉人就案涉项目的采购文件提出质疑和投诉，核心诉求是修改采购文件，重新开展采购活动，主要的事实与理由是采购文件限制或剥夺了潜在供应商公平参与竞争的权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第一项的规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”，被诉的行政行为涉及公平竞争权，应当认定为上诉人与被诉行政行为具有利害关系。（2）一审法院将利害关系限缩为“独属于原告”的利益明显错误，且有违正确的司法价值导向。上诉人质疑或投诉事项若成立，则采购文件将更公正、公平，上诉人公平参与竞争的权利将得以实现，不能因惠及共同参与投标的供应商而否定上诉人自身的合法权益。（3）被诉行政行为对上诉人的权利义务已产生实际影响。根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立……。”第三十一条“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动。（三）政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同，责令重新开展采购活动。（四）政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。”的规定，对政府采购文件提起的投诉事项，无论成立或不成立均会对上诉人的权利义务产生实际影响。绍兴市财政局作出的被诉行政行为，事实上剥夺了上诉人参与竞争的权利，一审法院认定被诉行政行为对上诉人的权利义务无实际影响明显错误。2．上诉人具有原告主体资格，原审法院剥夺上诉人诉讼救济权利。（1）绍兴市财政局作出的行政处理决定中告知“如对本决定不服，可在本决定书送达之日起60日内向绍兴市人民政府申请行政复议，也可以在本决定书送达之日起6个月内向绍兴市越城区人民法院提起诉讼”，由此，上诉人具有提起诉讼的救济权利。（2）绍兴市财政局依据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条作出“投诉事项部分成立，但不影响采购结果，继续开展采购活动”的行政处理决定。上诉人系对此决定不服提起的诉讼，其在原审中主张上诉人不具有主体资格不成立。3．一审法院认定上诉人不是质疑供应商不仅不符合法律规定，在事实和逻辑上也不成立。其一，上诉人根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第二款规定“潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。”提出质疑，且采购人依法受理质疑并作出答复。其二，案涉质疑答复告知上诉人依法投诉的权利，其逻辑前提是上诉人是合法的质疑供应商。而绍兴市财政局受理上诉人的投诉，也是对上诉人为质疑供应商的确认。其三，从《政府采购质疑和投诉办法》的立法目的和体系来看，第十一条的第一款与第二款并非排斥关系，而是补充关系，尤其从该办法第十五条第（四）项“质疑答复应当包括下列内容：（四）告知质疑供应商依法投诉的权利”、第十七条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉”的规定以及实施来看，上诉人系质疑供应商无可争议。综上，上诉人认为，一审法院认定事实不清，法律适用错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，维护上诉人的合法权益。 被上诉人绍兴市财政局答辩称，2023年6月28日，采购人绍兴市人民医院委托招标代理机构绍兴市嘉华项目管理有限公司发布招标公告。2023年7月13日，投诉人即上诉人某机电科技公司就本项目采购文件向嘉华公司提出质疑，2023年7月17日，被投诉人针对质疑事项作出书面答复。7月19日9：00开标，共有三家供应商投标，7月20日发布结果公告，中标供应商为浙江英特医疗科技有限公司。本项目预算1350万元，中标价1000万元，并已签订采购合同。2023年8月3日上诉人对采购质疑答复不满，投诉材料经补正后于2023年8月3日向被上诉人绍兴市财政局提起8个投诉事项。2023年9月13日，被上诉人绍兴市财政局作出绍市财执法（2023）3号《行政处理决定书》决定：投诉事项部分成立，但不影响采购结果，继续开展采购活动。根据上列事实和《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款的规定，质疑供应商应当是参加与所质疑项目采购活动的供应商。本案中，上诉人虽已获取招标文件并提出质疑，但并未实际参与案涉招投标活动，并非参与所质疑项目采购活动的供应商。即使因上诉人向被上诉人绍兴市财政局所提投诉导致后续改变招标条件，其获得的是和其他所有符合条件的投标人共同参与招标的利益，而该利益并不独属于上诉人，其并非“为了维持自身合法权益向行政机关投诉”，不符合行政诉讼法中利害关系人的认定。故，上诉人未实际参与案涉项目招采活动，且被上诉人绍兴市财政局作出的处理意见对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人针对被诉行政处理决定提起诉讼，不符合法定起诉条件。据此，原审法院作出驳回起诉的行政裁定，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。上诉人提出的上诉理由，依法均不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人绍兴市人民医院答辩称，1．上诉人虽已获取招标文件并提出质疑，但其最终并未实际参与案涉招投标活动，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款“质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商”的规定，其质疑、投诉事项并不影响其合法权益，一审法院裁定上诉人不具有行政诉讼主体资格完全正确。2．被上诉人绍兴市财政局系针对上诉人的投诉作出决定，并不审查上诉人是否具有行政诉讼主体资格，也非审查诉讼主体资格的法定机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项“行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定，只有人民法院才是审查诉讼主体资格的法定机构，且主体资格审查是法定程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人嘉华公司答辩称，答辩意见与被上诉人绍兴市财政局和绍兴市人民医院的答辩意见基本一致，同时我方作为采购代理机构是严格按照政府采购相关法律法规进行采购工作的，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号）第十一条规定：“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”第十七条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。”即向财政部门提起投诉的应为参与采购活动的供应商，潜在供应商仅可就采购文件提出质疑。本案中，上诉人某机电科技公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉招标活动，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商，故被上诉人绍兴市财政局的处理意见对上诉人某机电科技公司的权利义务不产生实际影响，上诉人某机电科技公司针对被诉行政处理决定提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。案涉绍市财执法（2023）3号《行政处理决定书》告知了复议诉讼权利，存在不当，本院予以指正。 综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二四年五月三十一日 法官助理*** 书记员***