山东泰山新世纪环境艺术有限公司与广州市财政局、广州市人民政府、、、、财政行政管理（财政）一案行政二审判决书

广州铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

(2019)粤71行终2262号

上诉人（原审原告）：山东泰山新世纪环境艺术有限公司。住住所地：山东省泰安市红门路79号（泰山文化广场院内）。

法定代表人：亓乐生，执行董事兼总经理。

委托代理人：于志刚，该公司工作人员。

被上诉人（原审被告）：广州市财政局。住所地：广东省广州市天河区珠江新城华利路61号。

法定代表人：陈雄桥，局长。

被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广

州市越秀区府前路1号。

法定代表人：温国辉，市长。

委托代理人：郑莉莉，该府工作人员。

上诉人山东泰山新世纪环境艺术有限公司（以下简称泰山公司）因诉被上诉人广州市财政局（以下简称市财局）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初5253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明：2017年5月25日，泰山公司参加了广州市文化（街心）100个广场雕塑作品创作项目（项目编号：GZDD－ZFCG2017HW025）的政府采购项目的投标，该项目的采购人为广州市文化局，招标代理机构为典达公司，共有广州雕塑院以及泰山公司等5家供应商参与了投标。经评分，广州雕塑院、泰山公司分别位列第一名、第二名，被评标委员会推荐为第一、第二中标候选人，采购人广州市文化局确定广州雕塑院为中标供应商。2017年6月23日，广州市文化局向广州市财政局发出穗文广新函〔2017〕593号《广州市文化广电新闻出版局关于100个文化广场雕塑创作迁移项目招标情况函》，举报泰山公司在此招标活动中涉嫌提交虚假文件并提出相关线索。2017年6月23日，典达公司向广州市财政局提交了《关于〈政府采购供应商投诉书〉的情况说明》，检举泰山公司提交的投标文件中社保缴费资料和工商部门证明涉嫌造假，要求查处。2017年7月5日，广州市财政局向泰安市工商行政管理局作出穗财采投函﹝2017﹞16号《关于协助核实有关情况的函》、向山东省泰安市社会劳动保险事业处作出穗财采投函〔2017〕17号《关于协助核实有关情况的函》，调查泰山公司提交的投标文件中社保缴费资料和工商部门证明涉嫌造假事宜，要求核实泰山公司在涉案招投标文件提供的显示为山东省泰安市社会劳动保险事业处2017年5月19日出具的包含杜亮、李源、张岩、王翠翠4人在内的《社会保险缴费人员明细表》（其中张岩、王翠翠2人在投标文件中明确为本项目主要设计人员），以及显示泰安市工商行政管理局2017年5月19日出具的关于泰山公司符合“雕塑工艺品制造”要求的《证明》的真实性问题。2017年7月12日，泰安市社会劳动保险事业处作出《关于协助核实有关情况的复函》，函称泰山公司投标文件中所提供的《社会保险缴费明细表》并非该单位出具，明细表上的社会保险经办机构章也非该单位盖章，需核实的4人（杜亮、李源、张岩、王翠翠）2016年12月至2017年5月均未在该单位参保缴费。2017年7月13日，泰安市工商行政管理局作出《关于核实有关情况的回复》，回复称其局未出具过原告在投标文件中所提供的关于符合“雕塑工艺品制造”要求的《证明》。

2018年3月30日，广州市财政局对泰山公司作出并邮寄穗财采〔2018〕77《行政处罚告知书》，告知泰山公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其有陈述、申辩及听证权利。2018年4月24日，广州市财政局应泰山公司2018年4月2日听证申请，举行听证，听取泰山公司的申辩意见。2018年4月28日，广州市财政局向山东省泰安市社会劳动保险事业处作出穗财采投函〔2018〕33号《关于协助核实有关情况的函》，调查杜亮、李源、张岩、王翠翠分别在哪个单位购买的社会保险。2018年5月4日，泰安市社会劳动保险事业处作出《情况说明》，说明杜亮、李源2人无参保缴费记录，张岩参保单位是泰安润港市政景观工程有限公司，王翠翠参保单位是泰安市徂徕山林场。2018年5月17日，广州市财政局对泰山艺术公司作出穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》并通过邮寄方式送达泰山公司。

2018年6月11日，泰山公司因不服广州市财政局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》，向广州市人民政府申请行政复议。同日，广州市人民政府收到并决定受理其行政复议申请，并向广州市财政局发出穗府行复﹝2018﹞1748号《提出行政复议答复通知书》。2018年8月8日，广州市人民政府因案情复杂，作出穗府行复〔2018〕1748号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天，并于同日送达给广州市财政局，8月11日以邮寄方式送达给泰山公司。2018年8月28日，广州市人民政府作出穗府行复〔2018〕1748号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并于2018年8月29日送达给广州市财政局，于2018年8月31日送达泰山公司。

另查明：2017年5月27日，泰山公司以中标单位广州雕塑院与采购人广州市文化局存在直接管理关系为由，向广州市文化局、典达公司提出质疑。2017年6月2日，广州市文化局、典达公司以采购人与投标人并不存在《中华人民共和国政府采购法实施条例》中所列的属于利害关系任何一项内容；此招标项目为政府采购项目，应以《中华人民共和国政府采购法》为依据，对泰山公司的质疑予以回复。2017年6月21日，泰山公司员工于志刚向广州市财政局递送举报信。2017年8月4日，广州市财政局作出穗财采〔2017〕66《政府采购投诉处理决定书》，对泰山公司的投诉事项作出处理决定。泰山公司对此未申请行政复议或提起行政诉讼。2017年8月16日，广州市信访局以《信访事项转送函》（穗来信〔2017〕2420号）将于志刚《关于“广州市财政局在政府采购公开招标过程中未依法履行监督管理职责及其工作人员工作失职、玩忽职守等问题”的检举举报》转到广州市财政局。因涉及同一政府采购项目，广州市财政局对此一并进行了调查，并以《广州市财政局关于于志刚信访事项的复函》（穗财信访〔2017〕7号）函复。

原审法院认为：本案的争议焦点是被告广州市财政局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》和被告广州市人民政府穗府行复〔2018〕1748号《行政复议决定书》是否合法。

关于被告广州市财政局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；……。”本案中，原告泰山公司作为涉案投招标活动的供应商之一，其向采购人广州市文化局，招标代理机构典达公司提供的招标文件中，其中由山东省泰安市社会劳动保险事业处2017年5月19日出具的《社会保险缴费人员明细表》，以及泰安市工商行政管理局2017年5月19日出具的《证明》，此两份文件经被告广州市财政局向山东省泰安市社会劳动保险事业处、泰安市工商行政管理局调查核实，为虚假文件。泰山公司在行政复议申请书、《申辩书》、听证和起诉状中，也承认上述两份材料为“假的”。所以，被告广州市财政局认定泰山公司的行为属于提供虚假材料谋取中标的行为，依法应当予以处罚，并经调查核实，依法作出行政处罚。至于罚款金额的问题。因涉案项目的招标文件内容中，对供应商资格、经营范围等进行了限定，也对项目团队主创作人的身份进行了规定，并作为评审标准的计分项目。而泰山公司作为供应商，就以上内容向采购人、招标代理机构提供了虚假材料，足以认定为“提供虚假材料谋取中标、成交的”的行为。广州市财政局依法对泰山公司提供虚假材料的行为进行处罚，并无不妥。因此，广州市财政局作出涉案行政处罚决定，事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，法院予以支持。因此，泰山公司关于应当撤销广州市财政局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》的主张，缺乏事实及法律依据，法院不予支持。

关于被告广州市人民政府穗府行复〔2018〕1748号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查……按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”被告广州市人民政府受理原告泰山公司的行政复议申请后，经审查，依法作出《行政复议决定书》，决定维持被告广州市财政局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，并无不当。因此，泰山公司关于撤销广州市人民政府作出的行政复议决定的主张，理由不成立，法院不予支持。

关于原告泰山公司诉称因其对本案的政府采购活动依法进行质疑和投诉，才受到采购人、招标代理机构的打压，并遭受打击报复，因此被行政机关予以行政处罚的问题，可另循途径解决。

综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告山东泰山新世纪环境艺术有限公司的诉讼请求。

上诉人泰山公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。具体如下：原审法院认定上诉人所谓承认的“假材料”内容是并不虚假，并不符合《政府采购法》第七十七条第一款“提供虚假材料谋取中标、成交的；……。”中“虚假材料”的实质性要求。被上诉人市财局《行政处罚决定》中提到山东省泰安市社会劳动保险事业处2017年5月19日出具的包括杜亮等四人在内的《社会保险缴费明细表》系虚假材料，上诉人不予认可。招标文件并未要求投标人提供单位技术人员的社会保险证明，因人员管理、挂靠以及其他原因，上诉人虽在2016-2017年度对上述人员未集中缴纳社会保险，但确实上述人员当时均是上诉人的工作人员，与上诉人存在事实上的劳动关系。上诉人认为单位工作人员提交假的社保机构出具的《社会保险缴费明细表》做法是错误，上诉人提交这些材料是想证明其有完成本项目的涉及技术人员储备。涉案处罚决定中提到泰安市工商行政管理局2017年5月19日出具的上诉人公司经营范围符合“雕塑工艺品制造”的《证明》是虚假文件。上诉人认为，公司营业执照中列明的经营范围包括城市环境雕塑、……、工艺美术品、铜制艺术品、钛金、不锈钢、铁艺、木器、石材、建材、玻璃制品设计、加工、制造、销售。显然，上述经营范围包括招标文件所要求的“雕塑工艺品制造”这个范围，只是因工商行政管理部门列明具体经营范围的文字表述不同，没有与招标文件中要求的“雕塑工艺品制造”的文字表述完全相同而已。而且，经被上诉人市财局向泰安市工商行政管理局调查核实，工商行政管理机关也认同回函确认，上诉人的经营范围确包括招标文件中要求的“雕塑工艺品制造”内容，是符合招标文件要求的，上诉人并不存在虚构营业范围的事实。上诉人在投标报名时提交了营业执照，但仍被招标代理人要求提供工商部门的证明材料，否则就不让报名，从招标一开始就存在程序违法的情形。而本案政府采购项目的中标人，根本没有招标文件中要求的社会保险机构出具的缴费明细表，更没有工商行政管理机关出具的营业范围符合“雕塑工艺品制造”的证明，中标人能够中标和上诉人因投诉受到投标资格的追究所适用的标准完全不同。原审法院查明的所谓被上诉人市政府调查核实的事实是错误的，被上诉人市政府并未调查核实上诉人提出的本案政府采购中存在的弄虚作假等相关问题。上诉人在一审向法庭提交了采购人的违法证据，但法院并未查明该事实。二、原审法院适用法律依据错误。上诉人在本次政府采购中最终并未中标，也不会必然通过投诉重新获得中标，事实上上诉人亦未获取任何经济利益，以中标金额对上诉人进行处罚没有法律依据。上诉人认为，《政府采购法》第七十一条是指中标人提交虚假材料的情形，对于中标人提供虚假材料中标，严重破坏政府采购秩序，甚至会导致采购项目本身产生损失，对中标人按中标金额百分比进行处罚才是该条法律的应有之意。而上诉人没有中标，没有虚构事实欺骗采购人而获得投标资格，其提交瑕疵资料的行为也未对政府采购及招投标造成严重危害结果，对上诉人以中标金额的百分比进行处罚，同时将上诉人列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政行为对上诉人来说损失巨大，不能体现行政行为、法律责任与处罚相当的法律原则。原审错误适用政府采购法第七十一条的规定，损害了上诉人的合法权益。综上所述，请求法院撤销原判，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被上诉人市财局作出的穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》和市政府穗府行复〔2018〕1748号《行政复议决定书》。

被上诉人市财局答辩称：首先，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第五十九条及第七十条的规定，被上诉人市财局作为政府采购监督管理部门具有对本行政区域内政府采购活动监督检查的行政职权，对供应商的违法违规行为有权进行调查和作出处罚。其次，上诉人作为参加广场雕塑创作项目政府采购活动的供应商，存在《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（一）项中的规定的提供虚假材料谋取中标情形，据此被上诉人市财局根据政府采购法第十三条、第七十七条第（一）项的规定，作出的被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，处罚适当。再者，被上诉人市财局不存在对中标供应商、上诉人适用不同标准的情形。被上诉人市财局依法对上诉人检举采购人存在的违法行为进行了查处。最后，被上诉人市财局处理政府采购投诉和举报处罚分属两个不同法律关系，两者之间没有因果关系，不存在打压投诉、阻止信访和打击报复。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉，维持原判。

被上诉人市政府答辩称：根据行政复议法第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，被上诉人市政府作出维持被上诉人市财局处罚决定的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人，维持原判。

经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。

另查明，被诉穗财采〔2018〕143号《行政处罚决定书》主要内容为：“……根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第七十七条（一）规定，决定对你公司处以该项目采购金额（2509.56万元）千分之五的罚款共计125478元，并将你公司列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动。……。”

本院认为：关于被诉行政处罚决定的合法性，一审法院已从证据审核和事实认定、法律法规依据、行政程序规范等方面进行了详细的分析论述，认为被诉行政处罚决定和行政复议决定符合法律规定，本院认同一审法院的上述意见，理由不再赘述。关于上诉人提起的政府采购投诉，被上诉人市财局已另行作出投诉处理决定，与本案被诉处罚决定分别属于不同的行政行为，故不属于本案审查范围。关于上诉人所提因其对本案的政府采购活动依法进行质疑和投诉，才受到采购人、招标代理机构的打压，并遭受打击报复，因此被行政机关予以行政处罚，故应撤销该处罚决定的问题。因各投标人均有权对政府采购活动质疑和投诉，同时也应对自己违法行为承担相应法律责任。上诉人的上述主张不成立，本院不予采纳。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人山东泰山新世纪环境艺术有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　丁　玮

审 判 员　　余树林

审 判 员　　闵天挺

二〇一九年九月十一日

此件与原本核对无异

法官助理　　马　淼

书 记 员　　马可茗