某某等与自然资源部二审行政判决书

北京市高级人民法院

行政判决书

（2022）京行终1393号

上诉人（一审原告）高凤芝，女，1961年7月3日出生，汉族，户籍所在地北京市昌平区。

委托代理人王西铭，北京市京泰律师事务所律师。

委托代理人王晓伟，北京市京泰律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。

法定代表人陆昊，部长。

委托代理人于林竹，中华人民共和国自然资源部工作人员。

委托代理人贺李帆，中华人民共和国自然资源部工作人员。

一审第三人北京中车重工机械有限公司，住所地北京市昌平区昌平火车站西。

法定代表人黄志文，执行董事。

委托代理人刘勇，北京市威正律师事务所律师。

委托代理人李卫平，北京市威正律师事务所律师。

上诉人高凤芝因土地登记一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2021）京01行初422号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

高凤芝向一审法院提起行政诉讼，请求撤销2018年3月，中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）委托北京市规划和自然资源委员会为北京中车重工机械有限公司（以下简称北京中车公司）颁发的京央（2018）市不动产权第0010266号不动产权证（以下简称被诉不动产权证）。

一审法院经审理查明：北京中车公司于1994年4月13日由铁道部昌平机车车辆机械工厂变更为北京昌平机车车辆机械厂，2003年2月20日变更为中国南车集团北京机车车辆机械厂，2008年1月29日，变更为北京南车时代机车车辆机械有限公司，2016年4月29日变更为北京中车公司。

1993年原铁道部昌平机车车辆机械工厂申请土地登记，1995年获得包括诉争土地在内的昌国用（1995）字第03-（07）-0029号《国有土地使用证》，其中用途载明“工业用地（厂区）教育用地（小学）”，四至载明：“经调查，昌平机车车辆机械工厂厂区及小学四至均以‘昌土’字样水泥界桩中心连线为界址线”，用地面积载明“298 442.008（厂区）22 734.8（小学）”，变更记事中载明：“该宗地270 175.94平方米已经协议出让，土地证号分别是京昌国用（2008出）第040号、第041号 2008.4.2”。2007年11月29日，原中国南车集团北京机车车辆机械厂与原北京市国土资源局签定《北京市国有土地使用权出让合同》，合同宗地状况为：出让方以现状出让给受让方的宗地位于：昌平区马池口镇下念头村西北京机车车辆机械厂工业用地，宗地类型：独立。宗地出让面积为17150.66

平方米，出让宗地总建筑面积为8193.3平方米，其中，地上建筑面积为8193.3平方米。土地用途：工业。2008年10月6日原北京南车时代机车车辆机械有限公司以出让方式获得京昌国用（2008）出变第096号《中华人民共和国国有土地使用证》（以下简称96号土地使用证），座落载明“昌平区昌平火车站西昌土路南”，使用权类型为“国有出让”，使用面积为17150.66㎡。2015年原北京南车时代机车车辆机械有限公司取得X京房权证昌字第675477号《中华人民共和国房屋所有权证》（以下简称675477号房屋所有权证），登记时间为“2015-09-10”，套内建筑面积7543.50㎡，附记中载明：“本证所记载房屋中24幢已灭失；64幢、108幢、138幢已更名为北京中车重工机械有限公司，另发京央（2018）市不动产权第0010266号不动产权证。2018.03.19”。后96号土地使用证中部分土地使用权发生转移，宗地面积减少。2018年3月6日，因原北京南车时代机车车辆机械有限公司名称发生变化、宗地面积及地上房屋发生变化，北京中车公司申请变更登记，提交了不动产登记申请书、申请人身份证明、权利人名称变更证明、96号土地使用证、675477号房屋所有权证以及《不动产权属来源说明函》《权属审核意见书》《北京中车重工机械有限公司关于096号宗地内其他已建房屋状况的说明》、契税凭证等材料，原北京市规划和国土资源管理委员会依法受理登记申请，经审查认为北京中车公司提交的材料齐全，形式合法，符合登记条件，于2018年3月19日形成《不动产登记审批书》核准了变更登记，北京中车公司于同年3月23日领取被诉不动产权证。该证坐落载明：“昌平区昌平火车站西昌土路南64号楼1至3层-01-3等3套”，不动产单元号为：“110114

003001 GB00349 F00010001等3套房”，权利类型为：“国有建设用地使用权/房屋所有权”，权利性质为：“出让”，用途为：“工业/工交”，面积载明：“共有宗地面积9777.6㎡/房屋建筑面积6572.7㎡”。高凤芝不服被诉不动产权证，诉至一审法院。

一审法院另查明，北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称规自委昌平分局）于2019年11月8日向北京中车公司出具编号为2019-58号《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，主要内容为：“北京中车重工机械有限公司：你们反映：‘马池口镇昌土路南侧的两处违法建设-北京红冶茗山岚茶叶店及东侧山西面馆问题’我分局已收悉，现将有关情况告知如下：经查，北京中车重工机械有限公司举报情况基本属实，该宗地位于北京市昌平区念头社区昌土路南侧，北京红冶茗山岚茶叶店及东侧山西面馆经‘国土一张图’初步判断该建筑建设时间为2013年之前，目前实际使用人为高凤芝，占地面积约0.3亩。该宗地现状地类为公路用地、建制镇；《北京市昌平区土地利用总体规划（2006-2020）》规划为城镇建设用地区，权属为：北京市交通委员会昌平公路分局、北京中车重工机械有限公司。我分局将函告马池口镇政府、昌平区城管执法局根据《中华人民共和国土地管理法》和北京市人民政府228号令《北京市禁止违法建设若干规定》《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，及时查处违法占地违法建设行为。”

2020年6月8日，北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管执法局）对高凤芝作出京昌城管限拆字〔2020〕第130002号《限期拆除决定书》（以下简称130002号限拆决定），于同日向其直接送达并拍摄送达录像、照片。该决定主要内容为：“日前，北京市昌平区城市管理执法局执法人员在检查中发现，位于北京市昌平区马池口镇原红冶钢厂大门对面的房屋涉嫌违法建设，遂予以立案调查。经查：你在北京市昌平区马池口镇原红冶钢厂大门对面加建的砖混结构房屋，经规划自然资源部门认定未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函（京规昌执函[2019]第2321号）、询问笔录，等材料为证。搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。”高凤芝不服该限拆决定，于2020年6月23日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）申请行政复议。昌平区政府经书面审查，于2020年8月19日作出昌政复决字[2020]191号《行政复议决定书》（以下简称191号复议决定），维持了昌平区城管执法局作出的130002号限拆决定。该复议决定于2020年8月20日直接送达至昌平区城管执法局，邮寄送达至高凤芝。高凤芝仍不服，提起行政诉讼，请求撤销130002号限拆决定及191号复议决定。2021年7月5日，北京市昌平区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及第七十九条判决确认130002号限拆决定及191号复议决定违法。高凤芝不服，上诉至一审法院，一审法院于2021年12月6日作出（2021）京01行终921号行政判决书，维持一审判决。在上述案件庭审中，高凤芝陈述称，130002号限拆决定涉及的房屋建设于1994年之前，其于1996年购买后，于当年进行修缮，加高墙体，铁皮顶改水泥顶，于2005年对房顶又进行修缮；其认可涉案房屋未取得建设审批手续，称不清楚涉案房屋的面积，亦不认可昌平区城管执法局认定的房屋面积；认为除昌平区城管执法局认定的三间房屋外，还有一间长9.6米、宽5.4米的砖混结构居住用房；称现在涉案房屋的其中两间其本人用于经营北京红冶茗山岚茶庄，一间搁杂物，另一间由高凤芝本人居住。该案庭审中，高凤芝亦称涉案房屋建设于1994年之前，其于1996年购买后进行加建，现房屋由其经营使用、居住。

一审法院认为，《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第四条规定，国家实行不动产统一登记制度；第七条规定，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。《不动产登记暂行条例实施细则》（原国土资源部令第63号）第二条规定，房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致；第四条规定，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，依照国土资源部《在京中央国家机关用地土地登记办法》等规定办理。《在京中央国家机关用地土地登记办法》（原国土资源部令第6号）第三条规定，原北京市国土资源和房屋管理局受原国土资源部委托直接办理在京中央国家机关用地的土地登记和发证。被诉不动产权证上记载的权利人北京中车公司是在京中央单位，发证行为属于原北京市规划和国土资源管理委员会受部委托办理事项范畴，被诉不动产权证加盖有“中华人民共和国国土资源部不动产登记专用章”，原国土资源部依法负责指导监督并承担相应的法律责任，因此负有登记颁发被诉不动产权证的法定职责。

《不动产登记暂行条例实施细则》（原国土资源部令第63号）第二十六条规定：“下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；……”该细则第三十七条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”《在京中央国家机关用地土地登记办法》（原国土资源部令第6号）第十一条规定，在京中央国家机关用地变更的，申请办理土地变更登记时，应当提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见。《北京市不动产登记工作规范（试行）》7规定了不动产登记时限：办理不动产登记首次登记、转移登记、变更登记、注销登记、地役权登记、抵押权登记、预告登记、更正登记以及换证、补正登记的，登记部门应自受理之日起10个工作日内办结。本案中，2018年3月6日，北京中车公司向登记机关申请名称变更登记，一并提交了名称变更登记证明材料、《不动产权属来源说明函》、国家机关事务管理局出具的《权属审核意见书》、北京市国有土地使用权出让合同及补充协议，96号土地使用证、675477号房屋所有权证、北京中车公司关于096号宗地内其他已建房屋状况的说明、契税凭证等材料，登记机关根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，对申请人提交的变更登记申请材料进行了查验、审核，并向申请人进行询问确认。经核查登记机关认为申请人提交的相关材料权属清楚，产权来源资料齐全，2018年3月19日，登记机关依法核准变更登记。2018年3月23日，北京中车公司领取了被诉不动产权证。登记机关作出被诉行政行为时尽到了合理、必要、审慎的注意义务，登记颁证行为依据充分，程序合法。

高凤芝主张在1994年就已经在使用现有土地和房屋，被诉不动产权证侵害其合法权益，但根据人民法院生效判决查明的事实，130002号限拆决定中涉及的实际使用人为高凤芝的位于北京市昌平区马池口镇原红冶钢厂大门对面加建的砖混结构房屋属于违法建设，且违法状态一直持续至今。高凤芝称涉案房屋建设于1994年之前，其于1996年购买后进行加建，现房屋由其经营使用、居住。高凤芝作为上述房屋的实际使用人和管理人，未提交证据证明该房屋的建设按照当时有效的法律法规规定取得规划许可手续，此后亦未依法补办规划许可手续；并且，高凤芝对其加建设行为，亦未提交证据证明其取得了规划许可手续。因上述房屋是违法建设，高凤芝没有证据证明其是130002号限拆决定所涉房屋的合法权利人，高凤芝对130002号限拆决定所涉及的房屋所占土地亦不享有合法的使用权利。另外，现有证据亦不能证明高凤芝在涉案地块上，在130002号限拆决定所涉房屋之外的其他房屋或土地享有合法权益。据此，高凤芝并非被诉不动产权证的相对人，其提供的证据均不能证明其为被诉不动产权证中记载宗地的土地使用权人或地上房屋所有人。登记机关以原合法颁发的权属登记等为依据办理变更登记，仅对权利人名称、土地和房屋面积进行了变更，并未改变不动产权属，颁证行为并未侵害高凤芝合法权利。高凤芝主张被诉不动产权证侵害其合法权利，无事实和法律依据，其该项主张不予支持。

综上，高凤芝提出的要求撤销被诉不动产权证等诉讼主张缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高凤芝的诉讼请求。

高凤芝不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决认定事实及适用法律错误，涉案土地权属存在争议，原国土资源部登记发证行为事实不清、证据不足、程序违法，侵犯了其合法权益，请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉不动产权证或发回重审。

自然资源部答辩认为，被诉登记发证行为依据充分，程序合法，并未侵害高凤芝合法权利，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第五条第一款规定，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。《不动产登记暂行条例》第七条规定，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第四条规定，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，依照国土资源部《在京中央国家机关用地土地登记办法》等规定办理。《在京中央国家机关用地土地登记办法》第二条、第三条规定，机关事务属于国务院机关事务管理局归口管理的单位使用的北京市范围内的国有土地属于在京中央国家机关用地；国土资源部委托北京市国土资源和房屋管理局直接办理在京中央国家机关用地的土地登记和发证。本案中，涉案宗地属于在京中央国家机关用地，原国土资源部具有办理涉案宗地登记发证的职权。

参照《在京中央国家机关用地土地登记办法》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条相关规定，在京中央国家机关用地单位申请土地登记时，应当提交《土地登记规则》规定的文件资料，地籍调查由有关机关事务管理局会同北京市局组织进行的，还应提交申请登记宗地的地籍调查资料；申请办理土地变更登记时，应提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见。北京市局收到在京中央国家机关用地登记申请后，对符合规定的，应当受理，除能证明宗地权属不属于申请登记的用地单位而不予登记或者因土地权属争议尚未解决、土地违法行为尚未处理或者正在处理、依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利以及法律、行政法规规定暂缓登记的其他情形而暂缓登记的情形外，应按《土地登记规则》规定的期限，办理中央国家机关用地土地登记，颁发土地证书。本案登记发证行为作出时应适用的《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条规定：“下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；……”该细则第三十七条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”本案中，北京中车公司向登记机关申请名称变更登记，提交了名称变更登记证明材料、《不动产权属来源说明函》、国家机关事务管理局出具的《权属审核意见书》、北京市国有土地使用权出让合同及补充协议，96号土地使用证、675477号房屋所有权证、北京中车公司关于096号宗地内其他已建房屋状况的说明、契税凭证等材料，登记机关根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，对申请人提交的变更登记申请材料进行了查验、审核，并向申请人进行询问确认。经核查登记机关认为申请人提交的相关材料权属清楚，产权来源资料齐全，依法核准变更登记，履行了合理、必要、审慎的注意义务，登记颁证行为并无不当。

高凤芝虽主张其自1994年即为被诉不动产权证所涉土地和房屋的实际使用人，被诉不动产权证侵害其合法权益，但高凤芝提供的证据并不能证明其对于被诉不动产权证中记载的房屋及土地具有合法权益。此外，被诉不动产权证系基于权利人名称、土地和房屋面积变更登记行为所颁发，故颁证行为及被诉不动产权证并未侵害高凤芝合法权益。

综上，一审法院判决驳回高凤芝的诉讼请求正确，本院应予维持。高凤芝的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人高凤芝负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长 霍振宇

审判员 章坚强

审判员 周凯贺

二〇二二 年 五 月 三十 日

法官助理 谭晓晴

书记员 路陶