***、***等与惠州市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

广东省惠州市惠城区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）粤1302行初101号 原告：***，女，汉族，1957年10月1日出生，住广东省惠州市惠城区。 原告：***，男，汉族。1945年12月16日出生，住广东省惠州市惠城区。 原告：***，男，汉族，1972年8月3日出生，住广东省惠州市惠城区。 原告：***，女，汉族，1999年1月10日出生，住广东省惠州市。 原告：宜兴市绿宙环保有限公司。 住所地：江苏省宜兴市***赛特大道**号。 法定代表人：***。 五原告委托代理人：***，广东达伦律师事务所律师。 五原告委托代理人：***，广东达伦律师事务所实习律师。 被告：惠州市国土资源局。 住所地：惠州市惠城区江北三新南路*号。 负责人：***，党组副书记。 委托代理人：***，**高新区不动产登记局局长。 委托代理人：***，***伦（广州）律师事务所律师。 原告***、***、***、***、宜兴市绿宙环保有限公司（下称绿宙公司）诉被告惠州市国土资源局政府信息公开一案，于2017年8月14日向本院提起诉讼，本院于2017年8月16日受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。五原告委托代理人***律师、***实习律师、被告委托代理人***局长、***律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 五原告起诉称，位于惠州市斜下惠台工业园区63号小区惠台路31号地块为领取有《国有土地使周证》(**国用(1996)字第13020600044号)、总面积为4607㎡的工业用地。其地上建有一栋二层高总建筑面积为3501.38㎡的厂房和附属的一栋二层建筑面积为284.02㎡的建筑(用作配电房)。地上建筑中二层整体和一层靠南部分建筑面积共2433.8平方米的厂房由原告***买受取得，并依法办理了《房地产权证》。一层靠北部分建筑面积为735.86㎡的厂房由原告***买受取得，并依法办理了《房地产权证》及《国有土地使用证》。一层中间部分建筑面积为308.61㎡的厂房由原告***、***买受取得，并依法办理了《房地产权证》及《国有土地使用证》。地上建筑厂房附属的二层建筑（配电房）于2004年由惠城区人民法院裁定抵偿给原告绿宙公司所有。2006年惠城区人民法院向惠州市国土资源局作出了《协助执行通知书》，要求将厂房附属的二层建筑物(配电房)所属的土地办理国土使用权证给原告绿宙公司，但惠州市国土资源局一直末予办理。2017年3月，惠州市城市管理行政执法局因临时铁皮棚违法建筑对原告出具《责令停止违法行为通知书》，并向原告出具了举报人提供的证号为【**国用(2013)第13021450377号】(补发)的《国有土地使用证》复印件。原告方知悉于惠台路31号地块4607㎡内的厂房左、右、后侧共计1768.8㎡的土地由惠州市群星电子有限公司办理了《国有土地使用证》。原告认为。证号为【**国周(2013)第13021450377号】（补发)的《国有土地使用证》所涉及土地与原告所持的厂房所在土地位置重叠。且对厂房的安全生产，消防安全等切身利益产生重大影响。 原告为了解合法拥有使用权之土地的使用权归属现状、相关部门是否存在对整块土地进行分割以及分割办证之详情，特于2017年5月22曰向被告惠州市国土资源局递交了《政府信息公开申请书》。被告惠州市国土资源局**高新技术产业开发区分局于2017年6月5日作出《**高新区国土资源分局关于政府信息不予公开告知书》（下称《不予公开告知书》）(***土资函【2017】425号)。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）第九条、第十三条之规定，不向原告公开。原告作为案涉土地及地上厂房的所有权人，有权获悉案涉土地相关政府信息材料，被告应当予以公开。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。特向贵院提起诉讼，请求判决：l、撤销被告惠州市国土资源局**高新技术产业开发区分局作出的(***土资函[2017]425号)《**高新区国士资源分局关于政府信息不予公开告知书》；2、被告按原告的《政府信息公开申请书》中申请公开的事项公开相关资料；3、被告承担本案的全部诉讼费用(包括但不限于诉讼费、鉴定费、公告费等)。 被告答辩称，答辩人认为五被答辩人所申请公开的不动产登记资料不适用《政府信息公开条例》的规定，五被答辩人所申请的政府信息公开无事实和法律依据，因此答辩人下属派出机构**分局作出的《不予公开告知书》合法、正当。五被答辩人主张撤销该《不予公开告知书》并要求公开相关信息理由不成立，请求人民法院依法驳回其全部诉讼请求。一、五被答辩人所申请公开的资料属于不动产登记资料，不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》。按五被答辩人于2017年5月份所提交的《政府信息公开申请书》，其所申请公开的事项是案外人惠州市群星电子有限公司在办理位于惠州市斜下惠台工业园区63号小区国有建设用地使用权【《国有土地使用权证》证号为:**国用(1996)字第13020600044号及**国用(2013)第13021450377号】登记时所提交的或形成的资料，其中包括土地登记申请书、宗地图、地籍调查表、红线图等，这些材料属于土地登记原始材料。《国土资源部关于印发《不动产登记操作规范(试行))的通知》(国土资规﹝2016﹞6号)第四条通知规定：“……。各地要全面落实不动产资料依法查询制度，除权利人、利害关系人和有关国家机关可以依法查询登记资料外，不得随意查询。……不动产登记机关不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息。……”，《国土资源部办公厅关于转发国办公开办函﹝2016﹞206号复函的通知》(国土资厅函﹝2016﹞1648号)也有规定：“国务院办公厅政府信息与政务公开办公室征求了国务院法制办公室、最高院人民法院的意见后，以国办公开函﹝2016﹞206号文件正式复函我部，明确表示不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》”。国办公开办函﹝2016﹞206号回复:“不动登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理”。依据上述相关文件，五被答辩人申请公开的政府信息，不适用《政府信息公开条例》予以公开。二、五答辩人如需查询涉案土地登记资料，应按《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律、行政法规办理。《土地登记资料公开查询办法》(国土资源部令第14号)第三条规定：“本办法第二条第一款第（二）项规定的原始登记资料，依照下列规定查询:(一)土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料；（二）土地登记代理机构有权查询其代理业务直接相关的原始登记资料；（三）国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料”。《不动产登记暂行条例实例细则》(国土资源部令63号)第九十七条规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产的登记机构申请。权利人可以查询、复制其不动产登记资料。因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。……。”除公、检、法等国家机关可以依法查询不动产登记资料外，不动产权利人、取得权利人同意的单位和个人或者利害关系人可以依法查询不动产登记资料。如五被答辩人符合利害关系人条件并能提供相关证明文件的，可依照前述规定，依法申请查询本案所涉的不动产登记信息。三、**分局依法作出的《不予公开告知书》程序合法、理由充分，不存在违法或不当情形，因此五被答辩人要求撤销该告知书并要求公开相关不动产登记信息，无事实和法律依据，依法不应支持。**分局在审查被答辩人所提交的申请材料的基础上，结合上述法律、行政法规等规定，认为五被申请人所申请公开的信息不属于行政机关应当主动公开的信息，其所申请的信息因涉及权利人的商业秘密、个人隐私等内容，认定所申请事项属于不予公开的范围，证据充足，理由充分，未违反《中华人民共和国物权法》、《政府信息公开条例》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定。此外，**分局在法定期限内(自收到申请之日起15个工作日内)作出《不予公开告知书》，同时，其也审查了五被答辩人所提交的申请材料，因申请材料并不能证明该五被答辩人符合《不动产登记暂行条例实例细则》第九十七条所规定与涉案土地相关的不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人这一主体要件，故依据《土地登记资料公开查询办法》等相关规定，**分局一并告知五被答辩人“申请人除非取得土地权利人同意或国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询，否则不予查询”。所以，**分局作出的《不予公开告知书》程序合法、理由充分，未违反《中华人民共和国物权法》、《政府信息公开条例》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律、行政法规规定，五被答辩人要求撤销该告知书并且要求公开涉案不动产登记材料无事实和法律依据，依法不予支持。综上所述，五被答辩人所申请公开的不动产登记资料不适用《政府信息公开条例》，因此**分局作出的《不予公开告知书》合法、正当，五被答辩人主张撤销该《不予公开告知书》并要求公开该等信息理由不成立，故请求人民法院依法驳回其全部诉讼请求。 被告向本院提交了如下证据、依据： 1、政府信息公开条例，2、《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发﹝2008﹞36号），3、《土地登记资料公开查询办法》（国土资源部令第14号），4、《不动产登记暂行条例》，5、《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令63号），6、《国土资源部关于印发》（国土资规﹝2016﹞6号），7、《国土资源部关于转发国办公开办函﹝2016﹞206号复函的通知》（国土资厅函﹝2016﹞1648号），证据1-7证明不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》，不属于按该条例应当公开的资料；且涉案行政行为合法、正当，符合相应法律、行政法规规定，不存在可撤销情形。 原告对被告的证据、依据提出如下质证意见： 对证据1的真实性、合法性予以认可，但该证据不能证明被告所要证明的事实，因为政府信息公开条例第九条、第十三条，明确赋予了本案原告作为涉案土地的利害关系人，有权通过申请政府信息公开的方式来获得相关信息的权利；证据2不能证明被告具体行政行为是合法的；对证据3的合法性认可，但对关联性有异议，该查询办法为部门规章，其法律效力不能对抗物权法以及政府信息公开条例，同时该查询办法第三条第一款也规定土地相关权利人有权查询其土地范围内原始资料；对证据4的“三性”予以认可；对证据5-7的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，国办函及通知皆为部门内部文件，其法律效力不能对抗物权法以及政府信息公开条例，该文件中也明确规定了各地人民政府相关部门要全面落实不动产登记资料依法查询制度，明确了除权利人、利害关系人及国家机关可查询外，其他人不能查询。本案原告对土地是利害关系人，并没有排除在查询之外，原告是可以通过信息公开的方式获取该不动产登记资料。因此，原告认为被告提供的证据恰恰证明了被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，其程序不当，也不合法，应当依法予以撤销。 原告向本院提供了如下证据、依据： 1、原告身份资料，证明原告具有适格主体资格；2、《政府信息公开申请书》及相关证据材料，证明原告向被告递交申请书及初步证据请求被告公开相关政府信息；3、《惠州市国土资源局收文回执》，证明被告收到原告递交的《申请书》等材料；4、《**高新区国土资源局关于政府信息不予公开告知书》，证明被告下属的**分局作出不予公开相关信息的决定，侵犯了原告的合法权益。 被告对原告的证据、依据提出如下质证意见： 对证据1、3的“三性”予以认可；对证据2中的公开申请书的“三性”予以认可。对其所附的***、***、***、***的房地产权证的“三性”无异议，但该三本证均是房地产权证，并不是国有土地使用权证，也就是说该四位原告仅取得了涉案土地上房屋及相应其他建筑的所有权及使用权，并未取得该建筑物所占土地的使用权证。对有限公司的营业执照、法人身份证明的“三性”无异议。对其所提交的民事判决书、民事裁定书、协助执行通知书等裁判文书的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，该文书所指向的被告及被执行人均是惠州群星电子工业有限公司，涉案土地的原权属人是惠州群星电子有限公司，原告却未提供相应的证据证明两个主体存在一个延续或变更的信息，不能证明两个主体的一致性，所以我方对其与涉案土地是否存在利害关系表示异议。对国有土地使用权证的“三性”予以认可。对新补发的国有土地使用权证的“三性”予以认可。在补发该17678.8平方米土地的使用权证时是已经扣除了相应的建筑物所占土地的面积后再补发的证件，并未侵害原告方对于使用涉案建筑物的任何权利；对证据4的真实性、合法性予以认可，但对其证明事实不予认可，我方认为该证据的程序合法，依据充足，不存在违法情形。 经审理查明，惠州市群星电子有限公司于1996年5月31日取得位于惠州市斜下惠台工业园区63号小区（土地用途：厂房及配套设施）的土地使用权[《国有土地使用证》：**国用（96）字第13020600044号，面积：4607平方米]。2013年，惠州市人民政府又向惠州市群星电子有限公司补发《国有土地使用权证》[**国用（2013）第13021450377号，座落：惠州市**高新区斜下惠台工业园区63号小区，面积：1768.8平方米]，该证指向的具体位置是第13020600044号证厂房的左、右、后侧。因案外人惠州群星电子工业有限公司欠原告绿宙公司设备及工程款，1999年，原告绿宙公司向本院起诉，本院受理后经审理，于1999年5月12日作出（1999）***经初字第88号民事判决，判决惠州群星电子工业有限公司向原告绿宙公司偿还工程及设备款人民币47万元。2004年6月30日，本院作出（1999）***执字第494-2号民事裁定，裁定将被执行人惠州群星电子工业有限公司位于惠州市**大道惠台工业园区63号小区厂房南面附属的一栋二层建筑面积284.02平方米的房地产（未办产权证）按评估价320700元抵偿给原告绿宙公司等。2006年12月3日，本院向被告惠州市国土资源局发出（1999）***执字第494-2号协助执行通知：“将被执行人惠州市群星电子工业有限公司位于惠州市**大道惠台工业园区63号小区厂房南面附属的一栋二层建筑面积284.02平方米的房地产（未办产权证）所属的土地办理国土使用权证给江苏省绿宙环保有限公司”。2003年，原告***购得座落于惠州市惠台工业园惠台路31号厂房一楼左边。2004年1月9日，原告***依法取得该房屋的《房地产权证》（粤房地证字第C2140828号，建筑面积：735.86平方米）；2004年，原告***购得座落于惠州市惠台工业园惠台路31号（一层右边部分及二层）房屋。2005年1月12日，原告***依法取得该房屋的《房地产权证》（粤房地证字第C3110586号，建筑面积：2433.8平方米）；2008年，原告***、***购得座落于惠州市惠台工业园区惠台路31号1层（中间部分）房屋，2008年12月18日依法取得《房地产权证》[***持有的《房地产权共有（用）证》：粤房地共证字第C1659305号，建筑面积：308.61平方米]。 2017年5月22日，五原告向被告的下属**分局递交政府信息公开申请，同时提交了相关的权利证书、身份证据等材料，要求公开惠州市群星电子有限公司的两本《国有土地使用证》[**国用（96）字第13020600044号、**国用（2013）第13021450377号]在办证时的《土地权籍调查委托申请书》等相关资料。**分局于2017年6月5日向五原告发出***土资函[2017]425号《**高新区国土资源局关于政府信息不予公开告知书》，主要内容：“一、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、《广东省政务公开条例》第七条的规定，案涉信息并非是申请人所称的属于‘行政机关应当主动公开’的事项。申请并无提及到案涉政府信息与申请人的生活、生产、科研等特殊需求有关，从申请人提供的申请材料亦无法判断这一点，根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第十四条‘行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供’；二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。三、依据中华人民共和国国土资源部令第14号《土地登记资料公开查询办法》第二条第一款第（二）项及第三条的规定，申请人除非取得土地权利人同意或国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询，否则不予以查询。”原告不服，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 本院认为，本案当事人争议的焦点问题是被告涉案土地登记相关资料（信息）是受《政府信息公开条例》及相关的规范性文件调整，还是受《不动产登记暂行条例》及相关的规章、规范性文件调整。 《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第五条第（十四）项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；……。”《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第九十七条第一款、第二款、第四款规定：“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。”国务院办公厅政府信息与政务公开办公室经征求国务院法制办公室、最高人民法院的意见后，给国土资源部办公厅（国办公开办函[2016]206号）的答复：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”《国土资源部关于印发的通知》（国土资规[2016]6号）第四条规定“不动产登记机构不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息”；政府信息公开有两种方式，即行政机关主动公开和依申请公开。本案原告申请被告公开的政府信息（土地使用权登记信息）关系他人私人财产权利，依照《政府信息公开条例》及国办发[2008]36号文的上述规定，显然不是行政机关应当主动公开的政府信息；本案中，五原告向本院提供了相关的权利证书，从这些证书所记载的内容分析，五原告申请被告公开的政府信息与五原告的权利存在切实利害关系，他们是被申请公开的政府信息利害关系人。《政府信息公开条例》所调整的政府信息应当是广义的政府信息，而《不动产登记暂行条例》涉及的是不动产类登记信息，相对而言应为狭义性的政府信息。《政府信息公开条例》规定的“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，向相关行政机关申请获取相关的政府信息，《不动产登记暂行条例》规定利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。在上述两个《条例》都有规定的情况下，应当优先适用《不动产登记暂行条例》特别规定。所以，对五原告的政府信息公开申请，被告作出《不予公开告知书》，处理结果不能说错误。但是，被告在《不予公开告知书》中适用《政府信息公开条例》，应系适用法律错误；不管五原告是依据《政府信息公开条例》的规定提出政府信息公开申请，还是依据《不动产登记暂行条例》的规定要求对涉案土地使用权登记信息进行查询、复制，五原告的目的都是希望获取与自己权利切实关联的相关政府信息，差别是所走路径不同而已。涉案相关政府信息（登记信息）是由被告制作、保存，被告明知五原告不应当依照《政府信息公开条例》的规定以获取相关土地使用权登记信息，却不告知五原告可依据《不动产登记暂行条例》及相关规章、规范性文件的规定获取相关土地使用权登记信息，应是构成另类的行政不作为。 综上所述，被告被诉行政行为适用法律错误，应予以撤销；五原告请求判令被告按其《政府信息公开申请书》的申请公开事项公开相关资料，于法不符，本院不予支持。但是，五原告有权依照《不动产登记暂行条例》及相关规章、规范性文件的规定向被告获取涉案土地使用权登记相关信息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条及上述所引用的法规、规章、规范性文件的规定，判决如下： 一、撤销被告惠州市国土资源局于2017年6月5日对原告***、***、***、***、宜兴市绿宙环保有限公司作出的《**高新区国土资源分局关于政府信息不予公开告知书》（***土资函[2017]425号）。 二、驳回原告***、***、***、***、宜兴市绿宙环保有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告惠州市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。 审　判　长　　*** 审　判　员　　*** 人民陪审员　　*** 二〇一八年五月三十一日 书　记　员　　*** 法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的。