绍兴市大地广告有限公司与绍兴市越城区斗门镇人民政府行政强制一审行政判决书

浙江省绍兴市越城区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）绍越行初字第15号

原告绍兴市大地广告有限公司，住所地绍兴市越城区塔山街道延安路锦绣花园1幢201室。

法定代表人何小平。

委托代理人（特别授权代理）俞静尧。

委托代理人（特别授权代理）常传领。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府，住所地绍兴市越城区斗门镇。

法定代表人杨嵩巍。

委托代理人（特别授权代理）朱妙。

委托代理人（特别授权代理）罗正华。

第三人绍兴谷歌网络技术有限公司，住所地绍兴市袍江工业区教育路66-9号8楼。

法定代表人宋林虎。

原告绍兴市大地广告有限公司与被告绍兴市越城区斗门镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2014年12月10日向本院提起行政诉讼，因要求原告补正，本院于2014年12月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因绍兴谷歌网络技术有限公司与本案被诉行政行为的处理结果存在法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告绍兴市大地广告有限公司的法定代表人何小平及委托代理人俞静尧、常传领，被告绍兴市越城区斗门镇人民政府的委托代理人朱妙、罗正华，第三人绍兴谷歌网络技术有限公司法定代表人宋林虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉争的行政行为：2014年9月16日，绍兴市越城区斗门镇人民政府作出《责令限期拆除决定书》，嗣后，原告绍兴市大地广告有限公司设置在绍兴市袍江经济技术开发区三江村大江针纺旁的空地上高立柱炮台广告牌被拆除。

原告绍兴市大地广告有限公司起诉称，原告是依法成立并具有广告经营资格的广告公司。2007年其与第三人签订《广告合作开发协议》，由原告制作广告。2010年第三人租赁了绍兴市越城区斗门镇三江村的场地，原告在第三人租赁的绍兴市袍江经济技术开发区三江村大江针纺旁空地上构筑高立柱炮台广告牌，一直合法经营广告业务。2014年9月16日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年9月23日前自行拆除上述广告，否则将实施强制拆除。后原告进行了申辩，但被告未经原告同意擅自拆除了该广告牌，给原告造成了损失。原告认为，被告既不具备作出限期拆除行为的法定职权，也没有事实和法律依据，且未遵循法定程序，其行为违法。请求法院判令被告拆除原告设置在绍兴市袍江经济技术开发区三江村大江针纺旁空地上（杭甬高速公路三江出口东侧530米离高速30米的杂地）高立柱炮台广告牌（系九牧王男装广告）的行政行为违法；判令被告赔偿原告因其违法拆除涉案广告牌造成原告的经济损失23.6850万元（庭审中变更为25.2748万元）。

原告向法院提交并在庭审中出示的证据有：

1、《责令限期拆除决定书》，证明原、被告主体适格，被告作出的决定书违反了法律规定；

2、原告及第三人、绍兴市越城区斗门镇三江村村民委员会给被告的申辩意见书，证明原告等向被告提出其行为违法的书面申辩意见；

3、照片一组，证明原告的广告牌拆除前后的情况，从照片可以看到有执法车在现场，证明广告牌被被告强拆的事实；

4、广告合作开发协议书及补充协议，证明原告与第三人合作开发广告业务的事实；

5、广告场地租赁协议、户外广告登记证（附广告样件），证明原告构筑该广告牌的合法性；

6、广告位设置位置，证明涉案广告位的设置区域；

7、录音资料及文字说明，证明被告对原告的广告牌实施强拆的事实；

8、设计总说明（含图纸）、编制说明（含措施项目费计算表、工程费用计算程序表、建筑工程预算书、主要材料价格表），证明原告广告设置的制作，构建及其成本。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府答辩称，其作为当地政府对管辖范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为具有执法的权利。原告的广告系未经审批的违法建筑，依据法律、法规及上级文件精神，应依法予以拆除。被告发现原告的违法构筑物后，即告知第三人需要拆除，也委托当地村委代为转达。期间还通过电话、上门等形式告知原告需拆除，后该广告牌由第三人自行拆除，并由第三人领取了广告牌拆除工作经费3万元。故被告执法程序合法，涉案广告牌属于第三人自拆，被告无需对原告进行行政赔偿。请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府在举证期限内向法院提供以下证据：

1、浙委办（2012）87号《关于印发〈浙江省“四边三化”行动方案〉的通知》；

2、浙政办发（2013）69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》；

3、浙生态办发（2012）2号《关于印发浙江省“四边三化”行动具体实施方案的通知》；

4、绍市生态办（2012）17号《关于印发〈绍兴市公路沿线洁化、绿化、美化行动实施方案〉的通知》；

5、绍政办发明电（2014）59号《关于在全市开展公路沿线广告整治“百日攻坚”行动的通知》；

6、袍委办（2014）96号《关于印发〈开发区杭甬高速公路沿线户外广告整治工作方案〉的通知》；

证据1-6共同证明绍兴市越城区斗门镇人民政府根据上级文件精神作为整治工作的责任主体，有权对辖区内的违法广告牌进行整治、拆除；

7、《浙江省违法建筑处置规定》、《中华人民共和国城乡规划法》、绍兴袍江新区用地布局规划总图，证明诉争的广告牌在袍江用地规划范围内，原告违法设置广告牌行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省违法建筑处置规定》，应当予以拆除；

8、现场勘验笔录、勘验平面图，证明违法构筑物（广告牌）方位、结构、面积等状况；

9、询问（调查）笔录、关于公布各村（居）民委员会组成人员通知、身份证复印件、三江村证明一份，证明违法构筑物（广告牌）没有审批手续，被告已委托村委联系绍兴谷歌网络技术有限公司送达责令限期改正通知书；

10、绍兴市越城区斗门镇三江村村民委员会出具的证明（2015年1月5日），证明第三人与原告之间合作开发广告牌的行为未经过村委同意，而且也不知道他们有合作事宜；

11、会议纪要，证明2014年9月17日被告召开会议，要求各村委对广告牌的拆除进行协助，主要是协助通知、送达相关法律文书配合整治工作，同时要求村委做广告业主的工作，保证广告牌能够自拆；

12、涉嫌违法建设登记表、关于斗门镇人民政府斗门镇三江村内杭甬高速以南一处两面高立柱炮台广告的回复意见，证明绍兴谷歌网络技术有限公司搭建的广告牌未经过国土和规划审批；

13、浙江电信客户话单明细、光盘（附文字），证明被告就广告牌需拆除情况多次联系原告的事实；

14、责令期限拆除决定书、国内挂号信函收据、投递邮件清单，证明被告向原告及第三人发出限期拆除决定书的事实；

15、绍兴市越城区斗门镇三江村村民委员会证明（2015年1月8日），第三人向村委领款证明一份，证明诉争广告牌系绍兴谷歌网络技术有限公司自行拆除，该公司领取自拆工作经费3万元的事实；

16、照片三组，证明违建户外广告牌自拆拆前、拆中、拆后情况。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府同时确认实施行政行为的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条，《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第十五条。

第三人绍兴谷歌网络技术有限公司述称，同意原告的起诉意见。

第三人在庭审中提供了（2014）浙民申字第1092号民事裁定书，证明原告与第三人是合作关系。

经庭审质证，本院对当事人提供的证据认证如下：

原告证据1，被告对真实性无异议，予以采信。原告证据2，被告认为原告的申辩意见书收到，对于三江村委与第三人申辩意见书认为系当庭提供，已经超过了举证期限，不应当作为法庭认定事实的依据。本院认为，被告认可原告的申辩意见书的真实性，可以证明原告已向被告提出书面申辩意见的事实。原告证据3，被告对于原告起诉时提供的照片的真实性没有异议，但认为广告牌是自拆的。对于原告当庭提供的照片认为已经超过举证期限，不应当作为认定事实的依据。本院认为，被告对于原告起诉时提供的照片无异议，可以证明涉案广告牌拆除前后的情形。原告证据4，被告认为不知晓该合作协议，也不认可该协议。本院认为，该组证据系原告与第三人签订，第三人未提出异议，结合第三人提供的证据，其真实性本院予以确认。原告证据5，被告对于证据的真实性无异议，但认为不能证明原告广告牌的合法性。本院认为，该组证据只能证明第三人取得广告场地的来源及原告曾办理户外广告登记的事实，但不能证明作为广告媒介的构筑物来源合法。原告证据6，被告无异议，予以采信。原告证据7，被告对录音资料真实性无异议，但认为文字说明断章取义。本院认为，被告对于录音资料的真实性无异议，且来源合法，对其真实性予以确认，至于文字说明部分应以录音资料为准。原告证据8，被告提出异议，认为图纸是原告单方面制作，没有设计单位的盖章，图纸不能证明所设计的广告牌就是本案诉争的广告牌；对于编制表、程序表、预算表、主要材料价格表也认为由原告单方面制作，原告并没有提供广告牌工程的结算表，也没有支付工程款的依据，同时预算书及主要价格表中所列的价格与原告所主张的赔偿请求不一致；同时，被告认为广告牌有使用年限，诉争的广告牌在拆除时已经设置多年，其价值也应打折扣，且广告牌设置也是违法，并由第三人自行拆除，被告不需要对原告提出的行政赔偿承担赔偿责任。本院认为，该组证据由原告单方制作，原告既未提供与第三方的户外广告发布合同，编制说明也没有具体的编制日期，且原告提供的户外广告登记证可以证实该广告已超过广告发布期限，故不能以编制预算确认广告牌拆除时的价值；同时，原告提供的户外广告登记证发证日期在2011年6月27日，而原告提供设计总说明的出图日期在2010年1月，故无法确认设计总说明与本案的关联性。

第三人对原告提供的证据均无异议。

被告证据1-6，原告及第三人对证据的真实性无异议，对关联性提出异议，认为证据系党委政府的政策性文件，不能作为被告行政强制的法律依据。本院认为，被告证据1-6来源合法，对其真实性予以确认。被告证据7，原告及第三人对关联性提出异议，认为《浙江省违法建筑处置规定》是2013年制定，而涉案广告牌在之前已建造，不能作为被告实施强制的法律依据，且依据规划法被告也无行政强制的法定职责；而袍江新区的规划总图，没有单位公章，也未附有相关的材料，不能证明出处，且该图在2012年12月规划，对以前广告牌没有逆及力。本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》、《中华人民共和国城乡规划法》系现行有效的法律、法规，无需认证；绍兴袍江新区用地布局规划总图未经规划部门确认，其真实性存疑。被告证据8，原告认为其没有在现场，也未签字，不能证明真实性，且见证人无身份证明，没有签名落款时间，也没有勘验单位的公章，故对其真实性不予确认。本院认为，该证据可以证明涉案广告位的方位、结构、面积。被告证据9，原告对证据的合法性、真实性、关联性提出异议，认为村委会与被告有密切的利害关系，不具有证明效力。本院认为，该组证据与被告待证事实之间有关联性，且证据真实，来源合法，予以采信。被告证据10，原告对证据的真实性没有异议，但认为村委是认可原告与第三人的广告合作关系，也从未提出过异议。本院认为，村委的证明与原告提供的广告场地租赁协议内容吻合，予以采信。被告证据11，原告对证据真实性没有异议，同时认为证据可以证明村委会与被告存在利害关系。本院认为，该证据来源合法，真实性予以确认。被告证据12，原告认为与本案无关联性，原告广告牌已设置多年，且经过工商行政管理部门的审批，不属于违法建筑。本院认为，该组证据与本案待证事实具有关联性，且证据真实，来源合法，予以采信。被告证据13，原告对视频的真实性无异议，本院予以确认。对于话单明细，原告认为没有浙江电信加盖公章，真实性提出异议。本院认为原告质证意见成立，话单明细不予采信。被告证据14、16，原告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。被告证据15，原告对真实性提出异议，认为村委会与被告有利害关系，事实上不是第三人自行拆除，而是被告强行拆除，3万元工作经费原告也不知道的。本院认为，该组证据可以证明，第三人领取30000元工作经费的事实。

第三人对于被告提供的证据的质证意见与原告一致。

第三人提供的证据，原、被告均无异议，予以采信。

根据以上采信的证据及双方当事人在庭审中的一致陈述，本院确认以下事实：

2007年，原告绍兴市大地广告有限公司与第三人绍兴谷歌网络技术有限公司签订《广告合作开发协议书》及《关于广告合作开发的补充协议》，双方共同合作开发高速公路绍兴入口附近广告。2010年1月11日，第三人绍兴谷歌网络技术有限公司与绍兴市越城区斗门镇三江村民委员会签订了《广告场地租赁协议》一份，租赁了杭甬高速公路三江出口东侧530M离高速30米的杂地一处，用以设立高立柱。后原告依据与第三人的合作开发协议，在第三人从三江村租赁的场地上设立广告牌并发布九牧王男装广告。2014年7月，绍兴袍江经济技术开发区管理委员会对开发区杭甬高速公路沿线户外广告实施整治。8月1日，绍兴市国土资源局袍江开发区分局出具《涉嫌违法建设登记表》确认涉案广告牌为违法建设，应予拆除。8月6日，绍兴市规划局袍江经济开发区规划分局也出具回复意见，确认涉案广告牌未办理规划许可手续。9月16日，被告作出编号为24的《责令限期拆除决定书》并送达原告，要求原告在2014年9月23日前自行拆除广告牌。2014年10月11日，被告组织人员对涉案广告牌实施拆除，2014年10月31日，第三人从绍兴市越城区斗门镇三江村股份经济合作社领取了与广告牌有关的费用30000元。

同时查明，原告向法院提供的户外广告登记证，广告名称为绍兴银行金融广告，其广告发布期限为2011年6月27日至2012年1月10日，未提供九牧王男装户外广告登记证。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故被告具有对其所辖的规划区内涉嫌违法建设的行为履行相应职责的行政职权。本案的争议焦点为：

一、被告是否实施了拆除原告涉案广告牌的行政行为。庭审中被告辩称原告的广告牌由第三人自行拆除，并领取了广告牌拆除工作经费3万元，但其提供的证据不充分。本院认为，从被告向原告送达的责令限期拆除决定书及其制作的现场勘验笔录、勘验平面图，可以证明涉案广告牌均已列入被告要求拆除的范围，行政相对人是原告绍兴市大地广告有限公司，勘验对象为第三人绍兴谷歌网络技术有限公司的广告牌，该广告牌在限期拆除决定书指定的期限界满后已被拆除，且证实非原告或第三人自拆，从原告提供的现场照片也可证实广告牌系被告组织人员拆除，故对于该节事实原告已完成初步证明义务，如果被告认为该行为不是被告直接实施，而是协助第三人折除，作为行政机关应当提供更充分的证据，故对于涉案广告牌被告主张系第三人自拆，理由不充分。

二、涉案广告牌架设的合法性。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定：“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。”第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”本案中的涉案广告牌系构筑物，架设在第三人向斗门镇三江村租赁的集体土地上，但未提供相应用地审批手续，不能视为其架设广告牌的行为合法。虽然原告的广告牌架设已超过二年，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告架设广告牌未经审批的行为一直处于继续状态，故原告的涉案违法行为仍在法律规定的追溯期限内。

三、原告申请行政赔偿依据是否充分。原告主张赔偿的依据系其单方自行制作的预算编制表，但未提供费用来源依据，也未提供构件材料等其他成本计算依据，本院无法确认其证明力，故原告依据该证据要求赔偿，证据不充分。

综上，涉案广告牌属于违法构筑物事实清楚，但即使对违法构筑物实施强制拆除，也必须遵循正当程序原则。案件中所涉广告牌已涉及原告方重大权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，当违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除，并张贴公告。本案被告实施行政强制拆除时均未履行上述义务，原告要求确认被告拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。鉴于原告提供的赔偿依据不充分，对其要求被告赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

一、确认被告绍兴市越城区斗门人民政府强制拆除原告在绍兴市越城区斗门镇三江村高立柱炮台广告牌（九牧王男装广告）的行政行为违法；

二、驳回原告绍兴市大地广告有限公司其他诉讼请求。

本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区斗门镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。［在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。

审　判　长　　王建国

审　判　员　　谢荣兴

人民陪审员　　高维英

二〇一五年八月八日

书　记　员　　胡　萍

附录：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。