绍兴市大地广告有限公司与绍兴市越城区斗门镇人民政府行政强制一审行政判决书

浙江省绍兴市越城区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）绍越行初字第18号

原告绍兴市大地广告有限公司，住所地绍兴市越城区塔山街道延安路锦绣花园1幢201室。

法定代表人何小平。

委托代理人（特别授权代理）俞静尧。

委托代理人（特别授权代理）常传领。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府，住所地绍兴市越城区斗门镇。

法定代表人杨嵩巍。

委托代理人（特别授权代理）朱妙。

委托代理人（特别授权代理）罗正华。

原告绍兴市大地广告有限公司与被告绍兴市越城区斗门镇人民政府城乡规划行政强制一案，原告于2014年11月13日向本院提起行政诉讼，因要求原告补正材料，本院于2014年12月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。原告绍兴市大地广告有限公司的法定代表人何小平及委托代理人俞静尧、常传领，被告绍兴市越城区斗门镇人民政府的委托代理人朱妙、罗正华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉争的行政行为：2014年8月15日，绍兴市越城区斗门镇人民政府作出《责令限期拆除决定书》，后原告绍兴市大地广告有限公司设置在绍兴市袍江经济技术开发区荷湖村玉屏山公墓西南首山上的广告牌被拆除。

原告绍兴市大地广告有限公司起诉称，原告于2004年在位于绍兴市袍江经济技术开发区荷湖村玉屏山公墓西南首山上租下广告场地。后经绍兴高速路政支队许可设置了双面广告牌。2014年8月15日，原告收到被告作出的编号为21号的《责令限期拆除决定书》，称原告在绍兴市袍江经济技术开发区荷湖村玉屏山公墓西南首山上（杭甬高速以北）进行构筑物（广告牌）建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告于2014年8月15日前自行拆除，逾期不拆除的将依照法律规定进行拆除。后原告多次反映问题，并进行了申辩，但在2014年10月17日，原告发现涉案广告牌已被拆除，材料也被被告变卖。原告认为，被告不具备行政强拆的工作职能，其行政行为也没有法律依据，且原告的广告牌在《中华人民共和国城乡规划法》实施前已设置，按法不溯及既往原则，被告不能处置，也没有事实和法律依据，且未遵循法定程序，其行为违法。请求法院：1、判令被告拆除原告设置在绍兴市袍江经济技术开发区荷湖村玉屏山公墓西南首山上（杭甬高速公路北祝家庄山东面山顶——杭甬高速公路北侧驼屏山广告位）（系起重机总厂）一座双面广告牌的行政行为违法；2、判令被告变卖、毁损原告设置在位于绍兴市袍江经济技术开发区荷湖村玉屏山公墓西南首山上（杭甬高速公路北祝家庄山东面山顶——杭甬高速公路北侧驼屏山广告位）一座双面广告牌的行政行为违法。

原告向法院提交并在庭审中出示的证据有：

1、广告场地继续租赁协议及广告场地租赁协议各一份，证明原告的广告设施于2004年经村委会同意设置，租期到2015年3月3日的事实；

2、2004年、2005年《浙江省公路路政管理协议书》各一份，证明原告的广告设施在2004年、2005年均得到路政管理部门许可，后因路政管理部门认为不需要审批，故没有续签协议；

3、编号为21的《责令期限拆除决定书》及申辩意见书，证明原告主体适格，被告属于强制拆除行为，同时证明被告没有作出强制拆除决定的法定职责，其法律依据错误，程序违法；

4、2008年、2010年、2011年户外广告登记证，证明原告的广告设施依法经过法定的主管部门登记；

5、申请报告二份，证明2004年原告向绍兴高速公路路政管理部门提出申请，村委会也向袍江工业园区管委会提出申请的事实；

6、照片及广告位置设置图，证明本案诉争的广告设施在2014年10月16日、17日被被告强行拆除的事实；

7、编号为22的《责令限期拆除决定书》、租赁协议，证明原告在荷湖村有两块广告牌，即乐祥铝材和绍兴起重机总厂广告，乐祥铝材广告原告基于被告的强迫命令已自行拆除，并领取了2.5万元的工作经费，而本案诉争广告牌由被告强拆。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府答辩称，其作为当地政府对管辖范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为具有执法的权利。原告的广告牌系未经审批的违法构筑物，依据法律、法规及上级文件精神，应依法予以拆除。被告发现原告的违法构筑物后，即通过电话、上门等形式多次告知原告需拆除，也委托村委代为转达。后荷湖村委向被告提出申请，要求由被告组织拆除该村范围内的违建广告牌。故被告依据《浙江省违法建筑处置规定》的规定组织折除涉案广告牌的行为并无不当，其拆除广告牌的行为属于协助自行拆除的行为，不属于行政行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府在举证期限内向法院提供以下证据：

1、浙委办（2012）87号《关于印发〈浙江省“四边三化”行动方案〉的通知》；

2、浙政办发（2013）69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》；

3、浙生态办发（2012）2号《关于印发浙江省“四边三化”行动具体实施方案的通知》；

4、绍市生态办（2012）17号《关于印发〈绍兴市公路沿线洁化、绿化、美化行动实施方案〉的通知》；

5、绍政办发明电（2014）59号《关于在全市开展公路沿线广告整治“百日攻坚”行动的通知》；

6、袍委办（2014）96号《关于印发〈开发区杭甬高速公路沿线户外广告整治工作方案〉的通知》；

证据1-6共同证明绍兴市越城区斗门镇人民政府根据上级文件精神作为整治工作的责任主体，有权对其辖区内的违法广告牌进行整治、拆除；

7、《浙江省违法建筑处置规定》、《中华人民共和国城乡规划法》、绍兴袍江新区用地布局规划总图，证明诉争的广告牌在袍江新区用地规划范围内，原告违法设置广告牌行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省违法建筑处置规定》，应当予以拆除；

8、现场勘验笔录、勘验平面图，证明违法构筑物（广告牌）方位、结构、面积等状况；

9、询问（调查）笔录、关于公布各村（居）民委员会组成人员通知、身份证复印件、荷湖村委证明，证明违法构筑物（广告牌）没有审批手续，被告已委托村委联系原告拆除广告牌；

10、广告场地租赁协议，证明荷湖村委将杂地出租给原告设立广告牌，约定因政府部门规划需拆除的，原告应无条件拆除；

11、涉嫌违法建设登记表、关于斗门镇荷湖村内杭甬高速以北两处二面式广告的回复意见，证明原告搭建的广告牌未经过国土部门和规划部门审批的事实；

12、浙江电信客户话单明细、光盘（附文字），证明被告就广告牌需拆除情况多次联系原告的事实；

13、《责令限期拆除决定书》、国内持号信函收据、投递邮件清单，证明被告向原告作出限期拆除决定的事实；

14、会议纪要，证明被告召开会议，要求两村协助通知、送达相关文书，配合整治工作的事实；

15、申请报告，证明被告向村委下达口头限期拆除决定后，村委愿意拆除违建户外广告，并申请由被告依法组织拆除的事实；

16、绍兴市越城区斗门镇荷湖村村民委员会证明，领款证明一份，证明原告在荷湖村的二块广告牌，其中涉及乐祥铝业的广告牌，原告已在2014年9月29日自行拆除，也领取了工作经费，说明广告牌需拆除的事实原告是知晓的，且其中一块已经自行拆除的事实；

17、照片一组，证明违建户外广告牌自拆的拆前、拆中、拆后情况。

被告绍兴市越城区斗门镇人民政府同时确认其实施行政行为的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条，《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第十五条。

经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：

原告证据1，被告对真实性无异议，但认为租赁协议的广告位置是高速公路北祝家庄公路山顶，而原告提供的继续租赁协议的广告位置是高速公路北侧驼屏山广告位，两个位置不是同一个位置，故与本案无关。本院认为，该组证据可以证明原告从荷湖村村民委员会租赁广告位的事实。原告证据2，被告对证据的真实性没有异议，对关联性提出异议。认为协议书中41K+100O米位置是否是本案诉争的广告位置在协议中不明确，且协议约定是设置单面体临时性广告，而本案诉争的是双面广告；同时两份协议有效期均到2006年6月21日止，可以证明原告设置的广告牌是违法的。本院认为，该组证据可以证明原告的广告设置已超过了公路管理部门协议许可的有效期限，故证据本身尚不能直接证明涉案广告牌设置的合法性。原告证据3，被告对真实性没有异议，对证明目的提出异议，认为证据只能证明被告向原告作出决定的事实，不能证明广告牌是被告强制拆除。本院认为，证据可以证明被告作出责令限期拆除决定书的事实。原告证据4，被告对证据的真实性没有异议，但认为工商管理部门只是对广告内容进行审查，且有效期是到2011年7月31日，原告的广告牌属于违法搭建。本院认为，该组证据只能证明2008年至2011年，原告办理户外广告登记的事实。原告证据5，被告对真实性没有异议，但认为不能证明上级部门是同意原告搭建广告牌。本院认为，该组证据只能证明原告对广告牌提出申请重建的请求，不能证明相关职能部门已同意原告的申请。原告证据6，被告对真实性没有异议，对证明的内容提出异议，认为被告是帮助拆除行为。本院认为，被告对证据真实性无异议，本院予以确认。原告证据7，被告对真实性没有异议，但认为该组证据可以反证原告是知晓广告牌是需要拆除的事实，且已经领到广告拆除工作经费，说明原告同意自拆。本院认为，该组证据与本案无关，不予认证。

被告证据1-6，原告对证据的真实性无异议，对关联性提出异议，认为证据系党委政府的政策性文件，不能作为被告行政强制的法律依据。本院认为，被告证据1-6来源合法，对其真实性予以确认。被告证据7，原告对关联性提出异议，认为《浙江省违法建筑处置规定》是2013年制定，而涉案广告牌在之前已建造，不能作为被告实施行政强制的法律依据，且依据规划法被告也无行政强制的法定职权；而袍江新区的规划总图，没有单位公章，也未附有相关的材料，不能证明出处，且该图在2012年12月规划，对以前广告牌没有溯及力。本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》、《中华人民共和国城乡规划法》系现行有效的法律、法规，无需认证；绍兴袍江新区用地布局规划总图未经规划部门确认，其真实性存疑。被告证据8，原告认为其没有在现场，也没有签字，不能证明真实性，且见证人无身份证明，没有签字时间，也没有勘验单位的公章，故对其真实性不予确认。本院认为，证据8，可以证明涉案广告牌的方位、结构、面积。被告证据9，原告对证据的合法性、真实性、关联性提出异议，认为村委会与被告有密切的利害关系，不具有证明效力。原告也没有收到村委会的书面通知，其既不在现场，也没有签字，剥夺了原告的陈述、申辩权。本院认为，该组证据与被告待证事实之间有关联性，且来源合法，予以采信。被告证据10，原告对证据本身无异议。本院对该证据的真实性予以确认。被告证据11，原告认为与本案无关，不能证明被告行政行为的实体程序合法，且原告的广告设施2004年已经设立，经过公路管理部门及工商行政管理部门审批，该广告设施不在现在的规划范围内，无须规划、国土部门审批。本院认为，该组证据来源合法，对其真实性予以采信。被告证据12，原告对视频的真实性无异议，但认为与本案无关。对于话单明细，原告认为没有浙江电信加盖公章，真实性提出异议。本院认为视频的真实性本院予以确认，对于话单明细原告质证意见成立，不予采信。被告证据13，原告对证据的真实性、关联性没有异议，但对合法性提出异议，认为决定书没有依据行政强制法作出，被告不是帮助原告拆除广告设施，是强制拆除。本院认为，该组证据可以证明被告作出责令限期拆除决定并送达原告的事实。被告证据14，原告对真实性无异议，但认为不能依据会议纪要实施行政执法。本院认为，会议纪要来源合法，对其真实性予以确认。被告证据15，原告认为自行拆除的广告牌不包括涉案广告牌，故不能证明被告履行了法定程序，证据与本案无关。本院认为，证据可以证明荷湖村委向被告提出申请的事实。被告证据16，原告对证据的真实性合法性没有异议，但认为本案诉争的起重机总厂的广告牌是由被告强制拆除，故不能证明被告待证事实。本院认为，该组证据与本案无关，不予认证。被告证据17，原告对证据真实性无异议，予以采信。

根据以上采信的证据及双方当事人在庭审中的一致陈述，本院确认以下事实：

2004年5月21日，原告与绍兴市越城区斗门镇荷湖村村民委员会签订了《广告场地继续租赁协议》一份，租赁了杭甬高速公路北侧骆屏山广告位作为广告发布使用。后原告在租赁的场地上设立广告牌并发布绍兴起重机总厂广告。2014年7月1日，绍兴袍江经济技术开发区管理委员会根据上级要求对开发区杭甬高速公路沿线户外广告实施整治。8月1日，绍兴市国土资源局袍江开发区分局出具《涉嫌违法建设登记表》确认涉案广告牌为违法建设，应予拆除。8月6日，绍兴市规划局袍江经济开发区规划分局也出具回复意见，确认涉案广告牌未办理规划许可手续。2014年8月13日，被告作出编号为21的《责令限期拆除决定书》并送达原告，要求原告在2014年8月15日前自行拆除广告牌。2014年9月30日，因涉案广告牌原告未自拆，荷湖村村民委员会向被告提出申请，要求被告组织拆除。2014年10月16日，被告对涉案广告牌实施拆除。

同时查明，原告向法院提供户外广告登记证三份，广告名称为绍兴起重机总厂企业形象广告，广告发布期限分别为2008年11月25日至2009年7月31日、2010年5月18日至2010年7月31日、2011年3月7日至2011年7月31日。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故被告具有对其所辖的规划区内涉嫌违法建设的行为履行相应职责的行政职权。本案的争议焦点为：

一、被告是否实施了拆除原告涉案广告牌的行政行为。庭审中被告辩称原告的广告牌系村委要求协助拆除，不属于行政行为。本院认为，从被告向原告送达的责令限期拆除决定书及其制作的现场勘验笔录、勘验平面图，可以证明涉案广告牌均已列入被告要求拆除的范围，行政相对人是原告绍兴市大地广告有限公司，荷湖村村民委员会只是场地出租方，不是广告牌的所有权或使用权人，被告仅凭村民委员会的申请，在未征求原告同意的情况下实施拆除行为，应视为被告实施了行政强制，而非协助行为。

二、涉案广告牌架设的合法性。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定：“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。”第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”本案中的涉案广告牌系构筑物，架设在原告向斗门镇荷湖村租赁的集体土地上，但未提供相应用地审批手续，不能视为其架设广告牌的行为合法。虽然原告的广告牌架设已超过二年，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告架设广告牌未经审批的行为一直处于继续状态，故原告的涉案违法行为仍在法律规定的追溯期限内。

三、对于原告请求确认被告变卖、毁损原告双面广告牌的行政行为违法一节。本院认为，原告无证据证明被告实施了变卖原告广告牌的行政行为，故行政行为不存在。至于原告双面广告牌因强制拆除而毁损只是行政强制造成的后果，不属于独立的行政行为。故对该项诉讼请求本院不予支持。

综上，本院认为，涉案广告牌属于违法构筑物事实清楚，但即使对违法构筑物实施强制拆除，也必须遵循正当程序原则。案件中所涉广告牌已涉及原告方重大权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，当违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除，并张贴公告。本案被告实施行政强制拆除时均未履行上述义务，原告要求确认被告拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认被告绍兴市越城区斗门人民政府强制拆除原告在绍兴市越城区斗门镇荷湖村双面广告牌（绍兴起重机总厂广告）的行政行为违法。

本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区斗门镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。

审　判　长　　王建国

审　判　员　　谢荣兴

人民陪审员　　鲁关营

二〇一五年八月八日

书　记　员　　胡　萍

附录：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。