湖南山河景观建设有限公司、长沙市自然资源和规划局开福区分局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

湖南省长沙市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)湘01行终197号

上诉人（原审原告）湖南山河景观建设有限公司，住所地湖南省长沙市开福区捞刀河镇高源村东如塘组168号。

法定代表人舒靖，该公司董事长。

委托代理人潘炳坤，湖南湘军麓和律师事务所律师。

委托代理人熊庆云，湖南湘军麓和律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路新领地公寓3栋。

法定代表人刘军，该局局长。

委托代理人刘晓，男，该局工作人员。

委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。

湖南山河景观建设有限公司（以下简称山河景观公司）与长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称开福区自规局）征地补偿安置方案实施公告一案，山河景观公司不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初625号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。

原审查明：2006年12月30日，湖南省人民政府作出（2006）政国土字第1698号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市开福区捞刀河镇高源村7.1508公顷土地，用于长沙市统征地山河景园开发用地。2018年6月27日，长沙市开福区人民政府发布[2018]第017号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准以及登记期限等事项。2018年8月7日，原长沙市国土资源局开福区分局发布[2018]第017号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地面积、征收房屋面积、涉及人数、征地补偿标准、征地补偿总费用、农业人员安置办法、征求意见、申请听证权利等事项。2019年8月1日，经长沙市开福区人民政府批准，被告发布031号实施公告，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿总费用、集体经济组织成员安置办法、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向长沙市开福区人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的长沙市开福区捞刀河街道高岭社区（原高源村）签收，并在相关征地现场进行张贴。

原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第十三条规定，征地补偿安置方案批准后，县（市）、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地补偿安置方案实施公告，并组织实施。《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府第103号令)亦规定，区、县(市)土地行政主管部门负责发布征地补偿安置方案实施公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，被告开福区自规局虽然是长沙市自然资源和规划局的派出机构，但其因有地方性法规和地方政府规章授权，具有“发布征地补偿安置方案实施公告”的职责，故被告是发布本案031号实施公告的适格行政主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据上述法律法规规定的程序，被告作为法定的征收土地实施机关，在案涉土地已经湖南省人民政府（2006）政国土字第1698号《农用地转用、土地征收审批单》批准，长沙市开福区人民政府发布《征收土地方案公告》和被告发布《征地补偿安置方案征求意见公告》后，经长沙市开福区人民政府批准，发布031号实施公告并在被征收土地所在地的高岭社区（原高源村）进行送达、张贴，对征收土地面积、房屋数量、征地补偿安置费用、补偿明细的查询机构、农业人口安置办法等内容予以公示，明确被征地单位和个人拆迁腾地时间，并告知被征地单位和个人对补偿安置有争议的，可以向长沙市开福区人民政府申请协调等事项。本案031号实施公告，内容完备、程序合法。关于原告提出的几个问题。1.案涉土地征收审批单过期失效问题。案涉土地征收审批单系行政主体依法作出的已具有法律效力的审批文件，在未经确认违法或失效之前，其具有法律效力。2.被告征用本案农用地前未进行公示，未组织听证的问题。被告已依法发布征地补偿安置方案征求意见公告和031号实施公告。征求意见公告明确载明对征地补偿安置方案要求听证的，于2018年8月22日前以书面形式向被告提出，原告并未举证证明其在征求意见公告载明的期限之前向被告书面要求过听证。3.被告未经法定程序变更土地规划用途问题。031号实施公告载明：“现将长沙市统征地山河景园开发用地项目在捞刀河街道高源村（现高岭社区）范围内的有关内容和实施事项公告如下”，该公告上并无原告所述变更土地规划用途的情况。综上所述，被告开福区自规局发布的031号实施公告主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确；原告山河景观公司诉称的事实和理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖南山河景观建设有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告湖南山河景观建设有限公司负担。

山河景观公司上诉请求：一、请求判令撤销一审判决并依法改判；二、请求判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：一、一审法院作出的“涉案土地征收审批单未经确认违法或失效之前，其具有法律效力”的认定错误。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定及《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定，征地审批文件有效期为两年，满两年未实施征地的，批准文件自动失效，故一审法院认为批准文件需要经依法确认方可决定是否失效是不适当的理解；二、上诉人有新证据证明被上诉人未经法定程序变更土地规划用途。本案三公告的送达照片中项目名称为长沙市统征地山河景园（疾控中心）开发用地，与征地审批单所载项目名称不同，应认为被上诉人私下已经作出了变更土地规划用途的决定。

开福区自规局答辩称：一、被上诉人认为被上诉人征地的程序符合法律规定，特别是依照省人民政府的审批单征地，省人民政府的审批单是依法作出的，在未被撤销之前是被上诉人征地的依据；二、被上诉人是进行集体土地征收，不涉及到土地规划用途的改变；三、被上诉人认为该实施公告是一个程序性的行为不对上诉人的实体权利义务产生影响，该行政行为不可诉。

双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。

本院认为,一审法院于2019年10月23日立案后，于同年12月13日作出一审判决，一审审理时《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三次修正内容尚未实施，一审法院适用2004年修改的《土地管理法》对《征收补偿安置方案实施公告》的主体资格、作出程序和法律依据的合法性进行了认定，本院予以认可。本案二审双方争议的焦点在于：一、案涉征地审批单的效力问题；二、案涉征地项目是否经过变更。

关于争议焦点一，关于省政府征地批准文件是否失效的问题,征收行为实施时有效的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对农用地转用和土地征收批准文件的有效期限未作规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条以及湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省征地程序暂行规定》等规范性文件中有“农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效”的规定,但是否实施具体征地或用地行为需经法定程序予以确认。本案中，被上诉人是否实施了具体征地或用地行为未经法定程序认定，省政府作出的(2007)政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》亦未通过法定机关按照法定程序变更或撤销,上诉人认为案涉征地审批单已经失效的主张，没有法律依据，本院不予支持。

关于争议焦点二，无论是《农用地转用、土地征收审批单》，还是《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》均载明建设用地项目系长沙市统征山河景园开发用地，仅在将张贴公告的照片作为证据提交时，将项目名称备注注明为长沙市统征山河景园（疾控中心）开发用地。被上诉人表示系基于工作便利，以“疾控中心”作为征收项目的简称，本院对被上诉人的解释予以采信。上诉人主张被上诉人未经法定程序变更土地规划用途，缺乏事实依据，本院不予支持。

综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。湖南山河景观建设有限公司提出的各项上诉理由均不能成立,本院不予采信。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉，维持原判。

本案二审诉讼费50元，由湖南山河景观建设有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　吴雪辉

审判员　　廖智英

审判员　　彭　杨

二〇二〇年五月十三日

法官助理高思聪

书记员徐蕾

附：法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。