重庆蜀通岩土工程有限公司与织金县珠藏镇人民政府建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

贵州省织金县人民法院

民 事 判 决 书

（2019）黔0524民初3980号

原告：重庆蜀通岩土工程有限公司，住所地重庆市渝**龙溪街道新牌坊路**，统一社会信用代码91500112768871620A。

法定代表人：龚磊，该公司董事兼总经理。

委托诉讼代理人：徐瑶，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。

被告：织金县珠藏镇人民政府，住，住所地贵州省毕节市织金县珠藏镇龙山村一社会信用代码11522425009664882Q。

法定代表人：陈亚飞，该镇镇长。

委托诉讼代理人（特别授权）：郭斌，该镇法律顾问。

委托诉讼代理人（特别授权）：彭祥帮，该镇副镇长。

原告重庆蜀通岩土工程有限公司（以下简称重庆蜀通公司）与被告织金县珠藏镇人民政府（以下简称珠藏镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2019年7月25日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告重庆蜀通公司的委托诉讼代理人徐瑶、被告珠藏镇政府的委托诉讼代理人郭斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告重庆蜀通公司向本院提出诉讼请求：1.判决被告织金县珠藏镇人民政府向原告重庆蜀通岩土工程有限公司支付贵州省织金县珠藏镇织河煤矿片区矿山地质环境治理示范工程二期项目一标段剩余工程款及利息暂定为1万元（具体金额以鉴定金额为准）；2.诉讼费用由被告织金县珠藏镇人民政府承担。事实和理由：2015年6月1日，被告在贵州省招标投标网上发布招标广告，对织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程施工招标（第一标段）公开招标，第一标段为地表水污染及骂丫河废渣治理工程，招标控制价为565.64万元。2015年6月4日，被告与北京建友工程造价咨询有限公司发布“织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程施工招标”拦标价核定通知，将第一标段拦标控制价变更为285.2万元，要求投标人根据核定价格投标，工程实施过程中再进行调价。原告遂根据被告要求进行投标，2015年7月13日，被告向原告发出BJJY（2015）SG-0047号中标通知书（施工），通知原告以282.185204万元中标价中标。原告中标后，原被告签订《地质环境治理项目施工合同》，因招标单位在招标公告发出后，擅自核定拦标价，导致招标保留价严重低于建设成本，被告承诺双方签订合同时对工程价款、计价方式不做具体约定，根据原告实际施工工程量和贵州省04定额进行计算，因此，原被告签订的《地质环境治理项目施工合同》无合同签订时间和合同价款、计价方式等合同主要内容，仅约定承包范围为按施工图设计本标段所包括的全部内容进行施工。原告按照被告要求进行了施工，且工程已于2018年竣工验收投入使用，原告要求被告按照实际完成工程量和贵州省04定额进行结算，被告只同意按照中标单价结算，双方发生争议。原告认为，原被告签订《地质环境治理项目施工合同》，系双方真实意思表示，不违反法律规定，对双方均具有法律约束力，原告按照被告擅自核定的拦标价投标后，被告向原告发出中标通知书，双方未在合同中约定工程造价，双方变更了中标通知的内容，按《中华人民共和国合同法》规定，由于合同对工程价款、计价方式约定不明确，故原告只能对工程造价申请鉴定，确认工程款。

诉讼中，原告重庆蜀通公司将第一项诉讼请求变为：请求人民法院判决被告织金县珠藏镇人民政府向原告重庆蜀通岩土工程有限公司支付贵州省织金县珠藏镇织河煤矿片区矿山地质环境治理示范工程二期项目一标段剩余工程款3,600,000元及利息（利息自2018年9月17日起至款项付清之日止，以3,600,000元为基数按照年利率15.6%计算）。事实及理由：原告诉至法院后，对工程造价申请鉴定，织金县人民法院委托四川智诚工程造价咨询有限责任公司对争议工程进行鉴定，鉴定机构于2020年8月10日出具了川智价鉴【2020】0006号《工程造价鉴定意见书》，鉴定结果明确织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程第一标段的工程造价为5,364,915.55元。扣除被告珠藏政府已经支付的部分，被告尚未支付工程款为3,600,000元，工程已于2018年9月17日竣工验收交付使用，被告拖延付款，应承担逾期付款的利息。

被告珠藏镇政府辩称：1.案涉工程系国土资源部下发的资金，也是国土资源部对该工程进行项目的设立，该工程是通过招投标程序进行招投标，在投标前原告已清楚了解该工程的各项价格指标，且被告已经将各项指标随同招投标资料一并发布，涉案标段均有工程总价款和各项明细，原告的投标行为代表其自愿接受该工程的总价款及相应的各项指标，原告不能因在施工过程中产生损失就将损失转移到被告身上，这不符合诚信原则，涉案施工标段仅仅只是初步验收，并未正式验收，在未正式验收前，该工程并未交付被告，原告的施工行为已代表其同意原被告之间的招投标行为，即使双方就合同总价款、工期、质量等事项在投标结束后并未明确的约定，但在招投标的过程中，上述事项也是明确的，根据招投标法的规定，招标人和投标人就投标结束后不得改变合同的实质内容的规定，故认为原被告之间签订的补充协议系违反法律的强制性规定应属于无效合同，同时该涉案工程实际施工人系林勇而非原告，所以原告的诉讼主体资格不适格；2.市场价格是否上浮原告方应自行承担该利益和风险；3.涉案工程并非被告主动进行招投标的工程，而是国土资源部下发的项目资金，织金县人民政府组织成立织金县矿山环境恢复治理项目指挥部，由该指挥部统一协调指挥项目的落定，只不过说该项目由指挥部指定涉案的一标段为被告作为业主代表与原告签订相应的合同；4.涉案工程所有款项均不是被告方支付，而是由财政局和国土局（现国土资源局）支付，结合以上第3、4点，被告认为其并非真实的业主方，被告的诉讼主体资格不适格；5.本案虽表面看是民事法律关系，但实质是行政协议，是政府机构为了实现行政管理，通过招投标的方式组织承建方进行施工，所以该案是行政协议纠纷，不属于民事案件受案范畴；6.针对原告方所述的工程未付价款和利息，被告方已向法庭提交调查取证申请，最终以核实的数据为准，由于涉案工程至今未交付，不存在支付未付工程款和支付资金占用利息。综上，请法庭驳回原告的起诉或诉讼请求。

本案争议焦点为：1.原、被告所签订的补充协议是否有效，双方工程价款结算依据是双方签订的补充合同还是招投标合同；2.本案合同的发包方是否为本案被告，珠藏镇人民政府是否为本案的适格被告；3.原、被告订立的合同是民事合同还是行政合同；4.原告方所收到的工程价款的具体数额是多少；5.支付工程价款的条件是否成就；6.本案的实际施工主体是谁。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的原告提交的原告营业执照、法定代表人身份证及身份证明，本院予以确认，采信作为认定案件事实的依据。

对当事人有争议的事实和证据，本院认定如下：

1.原告提交的织金县珠藏镇织河煤矿片区矿山地质环境治理示范工程二期工程施工（第一至八标段）招标档案室复印招标公告一份，证明（1）被告通过招标代理公司发布招标公告，保留价为第一标段565.64万元；（2）未经法定程序，招标人不得改变招标控制价。经质证，被告对真实性无异议，但认为达不到原告证明目的，理由是公告仅仅只是说涉案标段投资约为565.64万元，并非最终的成交价格，成交价格是通过投标人在不超过投资数额的范围内通过竞价的方式以最低价为准，同时该招标公告清楚记载该工程是由贵州省国土资源厅以黔国土资地环函【2015】1号批准建设，也就是说本案并非被告按照其自己的真实意思作出的招标行为，而是按照上级政府及其相关部门的行政命令进行的，本案系行政协议。本院认为，被告对该证据真实性无异议，本院予以采纳。

2.原告提交的《地质环境治理项目施工合同》复印件，证明原被告双方应当按照招标公告公布保留价予以结算。经质证，被告对该施工合同的真实性无异议，但认为该合同已经清楚表明资金来源为中央财政矿山环境恢复治理专项资金，也就是说本案工程款并非被告自有资金，被告是按照上级部门及其政府的要求与原告签订的合同，对该空白合同处，双方仅仅只是就合同价款、合同订立时间没有约定，但合同金额已经通过招投标的方式确认，合同的订立时间是招投标机构在原告中标后已经发布通知在期限内与被告签订合同，该合同约定了开、竣工日期以及组成本合同的文件，故认为达不到原告的证明目的。本院认为，被告对该证据真实性无异议，本院予以采纳。

3.原告提交的《补充协议》复印件、修改变更通知，证明补充协议是对施工招标文件修改变更通知的具体落实，修改变更通知3.2.3条约定材料价格参照《贵州省建设工程造价信息》并结合当地市场价格确定，补充协议是对市场价格波动幅度的一个约定，并不是被告方理解的单纯是涨价协议，所以补充协议是招标公告的重要组成部分。既然被告不同意按照询价结果进行结算，按照招标公告公布的拦标价格进行结算。经质证，被告对该组证据的真实性因代理人不清楚，是否真实暂时不发表意见，但认为该通知并没有明确是否在中标后予以调价，且该通知是在原告投标前就已知晓，风险应当自担。对于补充协议，认为该协议上原告的公章与招投标上的主合同的公章并不一致，该公章并非原告的真实意思表示，而是实际挂靠人林勇使用该公章与被告签订补充协议，故可以推出原告并非实际施工人，同时补充协议与主合同签订的时间间隔不足一月，在该期间材料价格是否上涨，双方并没有明确的行为表示，签订补充协议也没有表示立即同意价格予以上浮，且价格是否上浮要由双方组织询价，至今双方也没有组织询价成功，该补充协议的内容已经违反了招投标法的规定，合同双方不得改变招投标的实质性内容，故该补充协议是无效协议。本院认为，被告对该证据真实性未提出异议，且经核对，原告所加盖《地质环境治理项目施工合同》及《补充协议》上公章一致，本院予以采纳。

4.原告提交的珠藏镇人民政府府呈【2018】28号、【2018】47号文件复印件、织金县珠藏镇织河片区矿山地质环境治理示范工程指挥部办公室【2018】1号会议纪要复印件，证明因为原被告双方存在调差约定，被告才出台工程调差相关文件。该证据系珠藏镇人民政府的工作人员鄢丹丹提供的。经质证，被告对该组证据的三性均不予认可，称有关调价方面的问题，据政府工作人员鄢丹丹说：“曾经开过会讨论过，该文件是镇政府办先草拟的，是准备报给领导审批是否同意，但领导未批示，所以没有盖章”。如法庭采纳该组证据作为证据使用，该组证据足以证实被告并非真实的业主方，其所有的事项都向指挥部予以汇报，指挥部才是真实的业主方，该指挥部是县人民政府成立的。本院认为，因该组证据未加盖被告珠藏镇政府公章，对被告珠藏镇政府不产生效力，本院不予采纳作为认定本案事实的依据。

5.原告提交的施工竣工资料复印件，证明一标段已经竣工验收，被告已经实际使用，具备结算工程款的条件，验收意见表上证明建设单位为珠藏镇人民政府。经质证，被告对真实性无异议，称对有我镇工作人员签字和盖章的部分无异议，但是验收组织部门是毕节市国土资源局，并不是我镇验收的，再次证明我镇并非本案的业主单位，并且竣工意见书第10条有两项整改意见，其中第二项是说污水处理站应作试运行后交地方政府使用，至今双方都没有办理交接手续，故涉案工程至今未交付和使用，即使原告认为涉案工程已经交付，但因该工程我镇无法对其进行管理，阻止他人进入，造成一种已交付使用的假象。本院认为，被告对该证据真实性无异议，本院予以采纳。

6.原告提交的造价咨询报告，证明本案工程应当按照招标文件约定以市场价格信息作为结算价格。经质证，被告对真实性无异议，该组证据我们已经申请询价人员出庭予以接受法庭的询问，相关费用在开庭过程中，珠藏政府已转入代理人名下，代理人现在可以缴纳该笔费用，请询价人员出庭接受询问，根据询问结果由法庭决定是否予以采纳该组证据作为证据。本院认为，被告对该证据真实性无异议，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十七条“当事人对鉴定书的内容有异议的，应当在人民法院指定期间内以书面方式提出。对于当事人的异议，人民法院应当要求鉴定人作出解释、说明或者补充。”及第三十八条“当事人在收到鉴定人的书面答复后仍有异议的，人民法院应当根据《诉讼费用交纳办法》第十一条的规定，通知有异议的当事人预交鉴定人出庭费用，并通知鉴定人出庭。有异议的当事人不预交鉴定人出庭费用的，视为放弃异议。”的规定，人民法院通知鉴定人出庭的前提是当事人对鉴定的内容有异议，且已书面提出，在鉴定人作出解释、说明后，当事人仍有异议。但本案中，询价机构作的询价结论，被告并没有提出异议，且同意以该询价结论作为工程造价鉴定的依据，被告直接在工程造价鉴定意见作出并通知开庭才申请通知鉴定人出庭，与以上规定不符，应视为被告对该报告无异议，该证据本院予以采纳。

7.原告提交的鉴定意见书，证明通过鉴定，案涉工程造价为5,364,915.55元，并未超过招标公告公布的565.64万元，证明被告应当按照造价鉴定支付原告工程款。经质证，被告对意见书系该造价公司制作的行为无异议，但制作的前提是有本案的原告方另一代理人林勇的签字作为造价鉴定的前提基础，因其不符合代理人的代理资格，故被告方认为该鉴定意见书无法体现真实的工程价款，且对于鉴定意见书上的二次人工搬运费并非双方合同的约定，不应当予以支持。本院认为，被告对该证据真实性无异议，鉴定过程中被告未对原告代理人提出异议，且原告并未对林勇的签字提出异议，故该鉴定意见本院予以采纳作为认定本案事实的依据。

8.原告提交的鉴定费发票、询价费发票，证明原告方为主张工程款，通过申请法院委托鉴定机构对工程造价进行鉴定支付鉴定费53,649.16元，询价费10,000元。经质证，被告对该组证据的真实性无异议，但认为并不能代表原告方已实际缴纳相应的评估鉴定费用，且开票单位和鉴定的实际单位不一致。本院认为，该组证据与鉴定报告及造价咨询报告相印证，四川智诚工程造价咨询有限责任公司为四川智诚工程造价咨询有限责任公司贵州分公司的总公司，故该组证据本院予以采纳。

9.被告申请本院向织金县自然资源局调取的案涉工程支付凭证，证明珠藏政府通过织金县自然资源局支付原告案涉一标段工程款1,247,000元。经质证，原告无异议，本院予以采纳。

经审理查明：2015年6月1日，被告珠藏镇政府作为招标人在贵州省招标投标网上发布招标广告，对织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程施工招标（第一标段）公开招标，第一标段为地表水污染及骂丫河废渣治理工程，招标约为565.64万元。

2015年6月4日，被告珠藏镇政府与北京建友工程造价咨询有限公司发布“织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程施工招标”拦标价核定通知，将第一标段拦标价核定为285.2万元，原告根据被告要求进行投标。被告珠藏镇政府在开标前发布织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程施工招标文件修改变更通知，通知各投标人投标报价中材料价格参照2015年第六期《贵州省建设工程造价信息》，并结合当地市场价格。

2015年7月13日，被告珠藏镇政府向原告发出BJJY（2015）SG-0047号中标通知书（施工），通知原告重庆蜀通公司以282.185204万元中标价中标案涉工程，并要求原告于接到通知后30日内与招标人签订合同。原告重庆蜀通公司中标后，与被告珠藏镇政府签订《地质环境治理项目施工合同》，合同约定工程名称为贵州省织金县珠藏镇织河煤矿片区矿山地质环境治理示范工程二期项目一标段，承包范围为按施工图设计本标段所包括的全部内容进行施工，开工日期为2015年7月18日，竣工日期为2015年12月20日，工期180天。未签署合同订立时间。合同专用条款部分约定：合同价款及调整，工程材料价不超过招投标时材料单价的+(-）5%不予调整，贵州省造价站出具的造价信息价没有的，由双方组织询价共同确定。

2015年9月17日，原被告签订《补充协议书》，约定：1、调整合同约定条款。将原合同专用条款第六条合同价款及调整事项调整为：本工程材料价格超过投标当期材料单价的+(-）5%予以调价，由双方组织市场询价确定材料价格，进行工程结算。2、本协议作为原合同条款的补充。合同签订后，原告重庆蜀通公司按照被告要求进行施工，2018年8月15日，案涉工程经施工单位、监理单位、设计单位、建设单位及审计单位组织验收，2018年8月20日出具竣工验收意见书，同意验收通过。

因原被告双方对工程款造价发生争议，原告重庆蜀通公司诉至本院后，申请对案涉一标段的当期（2015年7月至2015年12月）工程砂石料（包含块石、碎石、中砂、细砂）价格进行询价，经本院委托北京安诚建工程造价咨询有限公司进行询价，该公司于2020年4月30日出具了京安鉴字[2020]第011号工程材料询价意见书，原告支付询价费10,000元。根据询价结果，原告重庆蜀通公司申请对织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程第一标段--地表水污染及骂丫河废渣治理工程的工程造价进行鉴定，本院委托四川智诚工程造价咨询有限责任公司对争议工程进行鉴定，该鉴定机构于2020年8月10日出具了川智价鉴【2020】0006号《工程造价鉴定意见书》，鉴定结果明确织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程第一标段的工程造价为5,364,915.55元，原告重庆蜀通公司支付鉴定费53,649.16元。

另查明，施工过程中被告通过织金县自然资源局支付原告一标段工程款1,247,000元，原告自认收到被告一标段工程款1,764,915.55元。

本院认为,对原、被告所签订《补充协议书》效力问题，被告作为招标人以要约邀请的方式发布招标广告，原告参与竞标，被告在开标前发布招标文件修改变更通知，通知各投标人投标报价中材料价格参照2015年第六期《贵州省建设工程造价信息》，并结合当地市场价格。原告中标后与被告签订的《地质环境治理项目施工合同》，约定：工程材料价不超过招投标时材料单价的+(-）5%不予调整，贵州省造价站出具的造价信息价没有的，由双方组织询价共同确定。后双方签订《补充协议书》，约定：本工程材料价格超过投标当期材料单价的+(-）5%予以调价，由双方组织市场询价确定材料价格，进行工程结算。并约定本协议作为原合同条款的补充。以上合同及协议系双方真实意思表示，合同及协议对工程材料价格的约定均是对招标文件修改变更通知的补充，未对招标文件和投标文件进行实质性变更，也未违反法律规定，应属有效合同及协议，该合同及协议对原告重庆蜀通公司与被告珠藏镇政府均具有法律约束力，双方均应按约定履行各自义务。

对被告织金县珠藏镇人民政府主体问题，虽案涉工程资金来源于中央财政矿山恢复治理专项资金，由织金县人民政府组织成立织金县矿上环境恢复治理项目指挥部统一协调指挥，但是招标广告是以被告的名义进行发布，并作为案涉工程的发包人与原告签订案涉合同及补充协议，故本案被告是案涉合同的当事人，应受合同的约束并履行合同义务。

对本案的实际施工主体问题，本案中涉及合同及补充协议均是原告与被告签订，被告未举证证明案涉工程实际施工人为案外人，本院依法认定原告为本案实际施工人。

对原、被告签订的《地质环境治理项目施工合同》性质问题，依照该合同约定，原告应完成被告交给的施工义务，被告应按约定向原告支付工程价款，发包方和承包方是平等的民事主体，双方不是管理与被管理的关系，是平等的民事合同关系，双方签订的合同属于合同法中典型的建设工程施工合同，属民事合同的范畴。

对原告方所收到工程价款的具体数额问题，虽然被告申请本院调取的证据证明原告收到的工程款为1,247,000元，但原告仅主张3,600,000元，视为其自认已收到案涉工程款1,764,915.55元。

对支付工程价款的条件是否成就的问题，原告在与被告签订合同后组织施工，案涉一标段工程已于2018年8月20日经施工、监理、设计等单位进行初步验收并通过，现工程已投入使用，故支付工程款的条件已成就，被告珠藏镇政府应按合同约定履行支付义务，因双方在合同中未约定工程价款数额，原告向本院申请对案涉工程使用材料进行询价后，申请对工程造价进行鉴定，鉴定结果明确织金县织河煤矿片区矿山地质环境恢复治理示范二期工程第一标段的工程造价为5,364,915.55元，扣除被告已支付1,764,915.55元，尚有3,600,000元工程款未支付，故原告要求被告珠藏镇政府支付欠付工程款3,600,000元的主张，本院予以支持。被告珠藏镇政府未剩余工程款的原因是工程价款的数额一直处于未确定状态，无从支付，是经原告申请询价、鉴定后才予确定，故原告要求被告支付逾期付款利息无事实依据，本院不予支持。因原被告双方当事人在合同中并未对工程价款的计算方式、计算标准或者工程总价款作出明确约定，导致该案中委托询价和鉴定，双方当事人均应承担相应的责任，故询价费和鉴定费应由双方负担。

综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条、第二百六十九条之规定，判决如下：

一、由被告织金县珠藏镇人民政府于本判决生效后十日内一次性支付原告重庆蜀通岩土工程有限公司工程款3,600,000元；

二、询价费10,000元、鉴定费53,649.16元，共计63,649.16元，由原告重庆蜀通岩土工程有限公司承担30,000元，被告织金县珠藏镇人民政府承担33,649.16元。

三、驳回原告重庆蜀通岩土工程有限公司的其余诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费35,600元，由被告织金县珠藏镇人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。

审　判　长　　吴兆明

人民陪审员　　赵先琴

人民陪审员　　杨紫缨

二〇二〇年十二月八日

书　记　员　　朱宇杰