***与诸暨市自然资源和规划局、诸暨市人民政府农业行政管理(农业):其他(农业)一审行政判决书

浙江省嵊州市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0683行初68号 原告***，男，1966年8月11日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人（特别授权代理）***，浙江月***事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）**土，诸暨市镇远法律服务所法律工作者。 被告诸暨市自然资源和规划局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。 法定代表人***，局长。 委托代理人（特别授权代理）***，浙江新兴律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）***，诸暨市自然资源和规划局工作人员。 被告诸暨市人民政府，住所地诸暨市东一路19号。 法定代表人***，市长。 委托代理人（特别授权代理）***，诸暨市司法局行政复议科科长。 第三人绍兴市百杰建设工程有限责任公司，住所地绍兴市越城区斗门街道赵墅村中兴大道东侧9幢2楼。 委托代理人***，男，1974年12月15日出生，汉族，住诸暨市。 原告***不服诸暨市自然资源和规划局（**暨市农林局，以下简称第一被告）治安行政处罚及诸暨市人民政府（以下简称第二被告）行政复议决定一案，于2019年6月21日向诸暨市人民法院提起诉讼，该院于当日受理后，因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院于2019年7月2日裁定本案由本院管辖。本院于2019年7月10日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料，同时通知与本案有利害关系的绍兴市百杰建设工程有限责任公司（以下简称百杰公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告***及委托代理人***、被告诸暨市自然资源和规划局的行政负责人***及委托代理人***、***以及被告诸暨市人民政府的委托代理人***、第三人百杰公司的委托代理人***到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 **暨市农林局认定第三人百杰公司在诸暨市岭北镇北周村等村土地开发项目（2018）－岭顶村工程项目的施工中，擅自开垦林地、擅自改变林地用途，于2018年11月9日作出***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定。原告***不服该处罚决定，遂于2019年1月29日向诸暨市人民政府申请复议，诸暨市人民政府于2019年4月27日作出***〔2019〕13号行政复议决定，维持**暨市农林局前述处罚决定。 原告***诉称：其父***系诸暨市岭北镇岭顶村村民和村经济合作社成员，岭顶村坞坑9亩2分林地使用权由***承包经营，***于农历2018年12月去世后，原告由此继承了前述林地的合法使用权和承包经营权。2018年8月，第三人根据与诸暨市岭北镇人民政府签订的建设工程施工合同，未经合法审批，就在岭北村地块进行采石、筑坎等施工活动，该行为客观上已毁林59亩有余，**暨市农业局根据群众举报，于2018年9月5日对第三人予以立案调查。调查期间，委托绍兴市华洲林业工程勘察设计有限公司进行鉴定，但鉴定结果发生严重偏差，仅认定毁林面积24亩，未将原告的部分被毁坏林地以及被埋受毁的**计入其中。**暨市农业局依据该错误的鉴定结论作出了行政处罚决定，势必导致处罚过轻，且严重影响原告的今后索赔，据此，原告和另一利害关系人于2019年1月29日向诸暨市人民政府申请复议，2019年5月9日，原告收到维持的复议决定。现请求法院：一、撤销**暨市农林局作出的***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定书；二、撤销被告诸暨市人民政府***〔2019〕13号行政复议决定；三、责令被告诸暨市自然资源和规划局在查明事实的基础上重作行政处罚。 原告提供的证据如下： 证据1、户口本、山**包协议、承包林地状况表，原告以此证明其系本案行政行为的利害关系人。 证据2、重新鉴定申请书，证明原告对鉴定意见不服，曾提出重新鉴定的要求，但未被采纳。 证据3、行政处罚决定书及行政复议决定书，证明本案两被告所作出的行政行为。 证据4、自绘的图纸一张及现场照片15张，证明鉴定结论与事实有误。 被告诸暨市自然资源和规划局辩称：2018年6月1日，经诸暨市岭北镇人民政府公开招标，第三人中标承建诸暨市岭北镇北周村等村土地开发项目（2018）－岭顶村工程项目。同年8月2日，第三人组织人员未经县级以上林业主管部门批准，擅自清表开垦、围筑耕地平台、修筑挡土墙和排水沟，造成部分林地、**被毁坏。经鉴定第三人因采石、筑坎围护擅自改变林地用途面积为0.9905公顷，擅自开垦林地1.536公顷（其中无林地0.9905公顷，有林地0.5455公顷），毁坏**1112株，计立木材积25.25立方米，价值3762元，所属林种为一般用材林。以上事实有第三人方面的**、证人证言、现场勘验笔录和现场照片、鉴定结论意见书、其他书证和身份证信息等证据可以印证。被告认为第三人的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款和第三十二条的规定。同时，第三人的行为也违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款以及《浙江省林地管理办法》第十五条第一款第二项的规定。鉴于第三人所实施的项目为政府批准并发包，项目实施的目的为平整、修复、提升土地耕作条件，开垦作业对土层影响不明显，仍适宜**恢复与生长，且第三人发现问题后能主动不再扩大作业范围，在被立案调查后，第三人能主动配合协助执法人员调查，提供相关书证材料。经岭北镇人民政府申请，**暨市农林局集体讨论，决定对第三人擅自开垦有林地、擅自改变林地用途的违法行为予以从轻处罚，对第三人擅自开垦无林地的违法行为予以减轻处罚。**暨市农林局于2018年11月5日向第三人送达了《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据和拟作出处罚的种类、数额，并告知其有**、申辩的权利，而第三人未在法定期限内进行**和申辩。由此**暨市农林局依法作出了***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定。另外，由于涉案林地的原林权证承包户是原告父亲***于2006年与村委签订的，现在***已经去世，他的第一顺序的继承人不只有***一人，还应包括原告的母亲及兄弟，原告不能当然获得案涉林地的承包权，故原告主体不适格。在案件查处中，办案机关在委托有鉴定资格的相关机构对毁坏林地、**依法作出鉴定结论的基础上才依法作出处罚，而本案原告无论在行政复议过程和本案的诉讼中，均未提交能够实质性证明有关鉴定文书存在错误的证据，故原告主张损坏林地、**等数据不正确的意见不能成立。被告所作出的本案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第一被告在法定期限内向法院提交了以下证据： 1、***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定书；2、送达回执；3、立案登记表；4、责令改正通知书及审批表；5、对***的询问笔录；6、对***的询问笔录；7、对***的询问笔录；8、对***的询问笔录；9、对***的询问笔录；10、对***的询问笔录；11、对***的询问笔录；12、对***的询问笔录；13、现场勘查笔录；14、调取证据通知书的审批手续；15、**北镇人民政府调取的土地整理项目材料；16、**顶村调取的涉案林地的流转材料；17、委托鉴定审批手续；18、鉴定委托书；19、延长办案期限审批手续；20、鉴定书；21、价格认定结论书；22、毁林价值测算材料；23、鉴定结论告知村、镇、第三人及原告材料；24、原告要求重新鉴定的申请；25、对原告告知不准许重新鉴定的笔录；26、岭北镇人民政府请求从轻处理的报告；27、**暨市农林局的会议纪要；28、案件调查终结报告；29、案件处罚事先告知的审批手续；30、事先告知书及回执；31、行政处罚意见书内部审批表；32、罚没款票据；33、结案报告。第一被告以前述证据证明其所作的处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法。 第一被告明确在本案行政处罚决定中载明的《中华人民共和国森林法》的第十八条第一款、第二十三条第一款、第四十四条第一款和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、第四十三条第一款以及《浙江省林地管理办法》第十五条第一款第二项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条是其作出本案行政处罚的法律依据。 第二被告辩称，一、其作出的***[2019]13号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。其在受理原告及案外人***不服本案处罚决定的复议申请后，依法进行了审理，复议机关认为**暨市农林局对第三人擅自开垦林地及擅自改变林地用途的行为作出的行政处罚定性准确。同时对**暨市农林局在处罚决定中本应适用《浙江省林地管理办法》第四十五条却适用第四十六条的错误之处予以指证。对于被毁损林地面积及被毁损**价值的认定方面，**暨市农林局在案件的查处中分别委托有资质的第三方对涉案林地进行鉴定和对涉案**价值进行价格认定，有关的调查取证程序并无不当，经委托第三方进行鉴定和价格认定所形成的结论均可作为定案依据，复议申请人虽主张处罚决定对第三人实际毁林面积和**数量的认定与实际不符，但未为之提供充分证据予以证明，故复议机关对复议申请人的该节主张不予采信。对于**暨市农林局办案程序方面的问题，复议机关认为该局在立案后，履行了相关调查取证、延长办案期限、处罚事先告知、作出行政处罚并送达等程序，应属程序合法。二、复议机关作出的行政复议决定程序合法，其依法受理原告在2019年1月29日提出的复议申请后，依法通知第一被告进行答复，该局维持提交了书面答辩状及相关材料。2019年3月28日，将复议决定延期作出的事项通知各方当事人，2019年4月2日，****公司参加复议，2919年4月27日，依法作出复议决定并送达各方。综上，其所作出的本案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第二被告在法定期限内向法院提交了以下证据： 1.***〔2019〕13号行政复议决定书及送达材料，证明其作出复议决定并送达的事实。 2、行政复议申请书及所附材料，证明收到原告复议申请的事实。 3、行政复议答复通知书及送达材料，证明其通知复议案件被申请人进行答辩的事实。 4、行政复议答复书及证据材料（处罚案件、视频、现场照片），证明复议案件被申请人进行答辩的事实。 5、参加行政复议通知书及寄送材料，证明其通知利害关系人参加行政复议的事实。 6、百杰公司的**材料，证明复议案件第三人进行**的事实。 7、延期通知书及送达材料，证明其延期作出复议决定的事实。 8、***。***、***、***户籍资料和***、***的山**包合同，证明复议申请人的利害关系。 第二被告明确《中华人民共和国行政复议法》第十条、第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条是其依法作出本案复议决定的法律依据。 第三人百杰公司述称，该公司通过公开招标后中标诸暨市岭北镇北周村等村土地开发项目（2018）－岭顶村工程项目，施工中的2018年9月5日接到******的责令整改通知，经与工程发包方诸暨市岭北镇人民政府沟通，才知道是有老百姓在举报施工毁坏林地，镇政府也叫我们按照森***的要求停工，工程就在收到整改通知后的次日停止施工。在案件查处中，森***委托了第三方机构对现场进行勘察，并据此对我公司进行了行政处罚，现公司已根据处罚决定的内容履行了处罚义务。同时还积极与有关老百姓进行磋商并协调各方面关系，在此过程中，公司已向原告支付了22000元的补偿款。 第三人百杰公司未就其主张提出证据。 第一被告对原告证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，但案涉林地承包人是***，与原告无利害关系；对证据2的真实性无异议，但原告仅仅提出重新鉴定的要求却未提交实质性的事实依据，所以不能证明处罚决定对事实认定方面有错误；对证据3无异议；证据4系原告当庭提交，已超过举证期限且不能说明第三人毁坏林地面积的时间、面积。 第二被告、第三人对原告证据的质证意见与第一被告一致。 原告对第一被告证据的质证意见及适用法律依据的意见：对第一被告证据中关于认定第三人毁林地面积的数据不予认可，原告认为实际毁林面积有约59亩，其他证据由法院审查后依法认定。对于被告作出本案处罚决定所适用的法律依据无异议。 第二被告对第一被告证据的质证意见及适用法律依据的意见：对证据的合法性、真实性、关联性均无异议，认可第一被告的证明目的，对于第一被告适用法律依据方面存在的问题已在复议决定中予以指正。 第三人对第一被告证据及适用的法律依据无异议。 原告对第二被告证据的质证意见及适用法律依据的意见：对复议决定在第三人毁林面积的认定上有异议，对于复议程序合法性及复议决定所适用的法律依据均无异议。 第一被告、第三人对第二被告证据的质证意见及适用法律依据的意见：对证据的合法性、真实性、关联性均无异议，认可第二被告的证明目的，对于复议程序合法性及复议决定所适用的法律依据均无异议。 本院对原告证据的认证意见：对证据1、证据2、证据3的证明力予以确认，而证据4因原告未在开庭审理前举证且实际内容不能印证原告的证明主张，故本院对其证据效力不予确认。 本院对第一被告、第二被告证据的认证意见：本院审查两被告所提交的证据，符合真实性、合法性、关联性要素，能够客观、全面地反映两被告的办案过程，故本院对两被告证据的证明力予以确认。 经审理查明，原告***之父***于2006年11月20日与岭北镇岭顶村经济合作社签订有编号为1－0－4－5的《诸暨市山**（延）包合同》一份，合同约定岭顶村土名里坞坑9亩2分林地由***承包经营，承包期限自2006年1月1日起至2055年12月31日止，***已于2019年初去世，原告自称前述林地的承包经营权由其继承。2018年6月1日，第三人中标承建诸暨市岭北镇北周村等村土地开发项目（2018）－岭顶村的工程项目，第三人于2018年6月12日就前述工程项目与诸暨市岭北镇人民政府签订施工合同，2018年8月2日进场施工。2018年9月5日，**暨市农林局根据群众举报，对第三人擅自开垦林地、擅自改变林地用途的行为立案调查。案件查处过程中，第一被告经对第三人及施工现场负责人、岭顶村基层组织负责人、林地被毁的有关村民的询问和调查，调取工程项目的有关资料，制作《现场检查（勘验）笔录》，查明第三人在项目建设中未经审批擅自进行清表开垦、围筑耕地平台等施工活动，造成部分林地、**被毁坏的事实。2018年10月5日，该案承办人根据案件调查取证及鉴定等办案实际，依法办理有延长办案期限2个月的审批手续。为查明第三人的具体毁林事实，**暨市农林局分别委托诸暨市价格认证中心和绍兴市华洲林业工程勘察设计有限公司对涉案**的市场价格及被毁林地面积和被毁**材积、株数等进行了鉴定。同时，根据案涉毁林地点存在与其他建设工程及施工便道所占有使用的林地相毗邻或交叉的现场情况，在鉴定单位进行现场勘测时，办案机关还通知第三人、原告、岭北镇人民政府及岭顶村等有关人员到场指认，并制作《鉴定意见告知书》将鉴定结论向有关单位和人员进行送达。原告于2018年10月29日接到鉴定意见后，认为鉴定结论认定的毁林面积和材积、株数与实际不符，于次日提出重新鉴定的申请，**暨市农林局认为原告所提异议没有事实依据，故对原告的重新鉴定申请未予同意。2018年11月9日，**暨市农林局作出***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定，认定第三人因采石、筑坎围护擅自改变林地用途面积0.1087公顷，擅自开垦林地1.5360公顷（其中无林地0.9905公顷，有林地0.5455公顷），毁坏**1112株，计立木材积25.25立方米，价值3762元，所属林种为一般用材林。认为前述行为属擅自开垦林地及擅自开垦无林地和擅自改变林地用途的违法行为。在具体的处罚上，鉴于第三人所实施的项目为政府批准，政府发包，项目实施的目的是平整、修复、提升土地耕作条件，开垦作业对土层影响不明显，仍适宜**恢复与生长，被处罚人发现问题后能主动不再扩大作业范围，且能主动配合办案机关调查和提供相关书证材料，**暨市农林局经岭北镇人民政府申请，经该局集体讨论，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）项、《诸暨市林业行政处罚裁量权实施办法》第七条第（一）项及第（五）项的规定，对第三人擅自开垦有林地、擅自改变林地用途的违法行为予以从轻处罚，对第三人擅自开垦无林地的违法行为予以减轻处罚。2018年11月5日，**暨市农林局向第三人送达了***（林）罚先告字［2018］050号《行政处罚事先告知书》，第三人在法定期限内未进行**、申辩。据此，**暨市农林局于2018年11月9日作出***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定。针对第三人擅自开垦有林地的违法行为，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1、责令停止违法行为；2、责令在2019年4月底补种毁坏**1112株3倍的树木；3、处毁坏**价值3762元3倍的罚款，计人民币11286元。针对第三人擅自开垦无林地的违法行为，根据《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1、责令停止违法行为；2、责令在2019年4月底前恢复原状（林业生产条件）；3、处以擅自开垦无林地每平方米3元的罚款，计人民币29715元。针对第三人擅自改变林地用途的违法行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《浙江省林地管理办法》第四十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，其处罚内容为：1、责令在2019年4月底前恢复林地原状（林业生产条件）；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计人民币10870元。处罚决定于作出当日即向第三人进行送达。原告与同村村民***不服前述处罚决定，认为处罚决定认定的毁林面积及毁**材材积与实际不符，遂于2019年1月29日向第二被告申请行政复议。第二被告经审理，于2019年4月27日作出***[2019]13号行政复议决定书，该复议决定认为***与涉案林业违法行为没有利害关系，其作为行政复议主体不适格，驳回了***的行政复议申请。对于***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定合法性审查一节，第二被告认为**暨市农林局本应适用《浙江省林地管理办法》第四十五条却适用第四十六条对第三人擅自改变林地用途进行处罚，属于适用依据错误，鉴于处罚决定在认定事实部分实际已引用的法律依据正确，且在最终处罚时亦正确适用了上位法《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定对第三人擅自改变林地用途的行为进行处罚，第二被告对此予以指正。除前述外，复议决定认为第一被告根据案情实际及鉴定结论所认定的事实并无不当且办案程序合法，故第二被告的复议决定对**暨市农林局***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定予以维持。原告仍不服，遂至本案诉讼发生。 另查明，因诸暨市机构改革，**暨市农林局林业相关职责于2019年1月整合至新组建的诸暨市自然资源和规划局。 本案审理中，原告表示对两被告在办案中适用法律及办案程序不存异议，仅认为处罚决定和复议决定对第三人在毁林面积和毁林材积的认定有误。原告确认其主张的实际毁林面积有59亩当中，不仅仅有第三人本次违法施工活动所造成的毁林面积，也包括其他建设工程或其他建设工程施工便道所占有使用的林地面积。 本院认为，案涉林地既为原告之父***承包经营，则***去世后，在没有证据证明原告放弃继承或该林地经营权经析产已归属其他继承人的情况下，原告作为第一顺序继承人依法对该林地的承包经营权享有权利份额，第三人毁损前述林地所致的行政处罚与原告具有行政法上的利害关系，故原告的起诉符合行政诉讼法关于原告主体的规定，第一被告认为原告主体不适格的主张本院不予支持。**暨市农林局具有对其辖区内违反林地、**管理行为进行查处的行政职权和管辖依据，诸暨市机构改革后已将该部分职责整合至诸暨市自然资源和规划局，该局应属本案行政诉讼被告。诸暨市人民政府所作的复议决定维持了**暨市农林局所作的行政处罚决定，其与作出原行政行为的行政机关同属被告，故诸暨市自然资源和规划局、诸暨市人民政府作为本案被告的主体适格。 原告提起行政诉讼请求撤销本案的行政处罚决定和行政复议决定，其明确对于两被告所作具体行政行为在程序及适用法律方面并无异议，仅对认定第三人违法事实中的毁林面积及毁林材积持有不同意见，鉴于第一被告对第三人擅自改变林地用途该节处理中适用法律不当的问题，已由第二被告作出指正，故本院不再赘述。关于本案第三人毁林面积及毁**材材积这一争议焦点，作出处罚决定的办案机关为查明第三人对于林地、**的毁坏情况，依法委托有资质的绍兴市华洲林业工程勘察设计有限公司进行了专门的技术鉴定，鉴定机构在具体的鉴定过程中，会同办案人员通过有原告及镇、村有关人员在场指认的实地勘查，同时查阅诸暨市最近的森林资源调查资料，了解受检地块的原森林资源状况，在使用GPS(RTK)设备核对受检林地地理位置和进行相应的测量等，进而依规定的程序和技术标准得出鉴定结果。第三人承揽的土地整理项目立项面积虽为3公顷多，但至案发被停止施工时，该项工程尚未完工，故第三人实际毁林面积少于项目面积符合常理。诚然，以目前案涉被毁林地的现场情况来看，其面积确大于处罚决定中认定的数值，但此间有其他建设工程及施工便道所占有使用的林地相毗邻或夹杂其中，而砍伐树木已被移除且土地开垦后有***的伐根无从找寻，致使**蓄积量不能以实物测量的方法进行确定，故鉴定机构在各方人员现场指认后，辅之以其他技术手段确定毁林面积并结合往年森林资源的调查成果对毁林材积进行推算所得出的鉴定结果应属科学可信，办案机关依此鉴定结论对第三人违法事实作出认定并无不当。原告虽对此不服，但始终未为之提出能够证明其主张成立的充分证据，加之现场踏勘时原告亲临现场对鉴定机构的勘测作出指认，故原告的该节主张本院不予采信，该处罚决定所确定的第三人违法事实本院予以认定。鉴于该处罚决定不存在法定的须撤销事由，故本院对原告请求撤销处罚决定的诉讼请求不予支持。至于本案行政复议一节，第二被告在受理原告的复议申请后即通知第一被告提交行政复议答复书及相关的证据、依据和其他有关材料，同时依法通知第三人参加行政复议，并在审理后作出维持的行政复议决定并依法送达，第二被告的行政复议决定，事实清楚，程序合法,适用法律、法规正确，原告要求撤销复议决定的请求本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告***请求撤销**暨市农林局作出的***（林）罚书字〔2018〕第50号行政处罚决定并责令被告诸暨市自然资源和规划局重作行政处罚的诉讼请求。 二、驳回原告***请求撤销被告诸暨市人民政府作出的***〔2019〕13号行政复议决定的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告***负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审　判　长　　*** 人民陪审员　　*** 人民陪审员　　*** 二〇二〇年一月六日 书　记　员　　*** 附相关条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。