东阿县劳服建安有限公司、东阿县综合行政执法局二审行政判决书

山东省聊城市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）鲁15行终298号

上诉人（原审原告）：东阿县劳服建安有限公司。住所地：东阿县工业街11号。

法定代表人：王尚明，经理。

委托代理人：于登洋，山东胶城律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：东阿县综合行政执法局。住所地：东阿县曙光街西段路南。

法定代表人：井绪峰，局长。

委托代理人：朱士超，该局工作人员。

委托代理人：高伟晓，山东慎远律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：东阿县人民政府。住所地：东阿县文化街116号。

法定代表人：马广朋，县长。

出庭负责人：殷征，东阿县司法局副局长

出庭负责人：郭明曦，东阿县司法局科员。

上诉人东阿县劳服建安有限公司（以下简称劳服建安公司）因诉被上诉人东阿县综合行政执法局（以下简称东阿县执法局）、被上诉人东阿县人民政府行政处罚、行政复议一案，不服山东省东阿县人民法院(2019)鲁1524行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院查明：东阿县执法局收到群众举报称劳服建安公司院内存在私搭乱建的行为，于2018年3月20日立案调查、现场勘验并向东阿县住房和城乡建设局发函调查。经查，案涉建筑物位于东阿县工业街路西劳服建安有限公司院内，院内有南侧棚子(15.6米×6米)、南侧烤漆房(8米×6米)、北侧厂棚(30米×17.5米)、东侧板房(14.8米×9.2米)、西侧板房(8.5米×4米)，钢架结构，面积共计836.76平方米，于2010年施工建设且未办理《建设工程规划许可证》。东阿县执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，于2018年4月3日向劳服建安公司送达了东执法拆字【2018】第11号责令限期拆除通知书，责令劳服建安公司于2018年4月11日前“自行拆除，恢复原貌”。劳服建安公司对该通知书不服，向东阿县人民政府申请行政复议，2018年5月28日东阿县人民政府出具（2018）东政复决字第12号行政复议决定书，维持东执法拆字【2018】第11号责令限期拆除通知书。2018年7月2日，东阿县执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向劳服建安公司送达了东综执罚决字【2018】第11号行政处罚决定书，责令劳服建安公司5日内拆除违法房屋。劳服建安公司不服，向东阿县人民政府申请行政复议，东阿县人民政府于2018年10月26日作出（2018）东政复决字第25号行政复议决定书，以东阿县执法局缺少听证程序为由，撤销了东综执罚决字【2018】第11号行政处罚决定。2018年11月8日，东阿县执法局向劳服建安公司送达了出具的东综罚听字【2018】第11-01号行政处罚听证会通知书，决定于2018年11月16日9:00举行听证会，后劳服建安公司提出延期举行听证会申请书及听证会回避申请书，东阿县执法局于2018年11月28日再次出具东综罚听字【2018】第11-02号行政处罚听证会通知书，并向劳服建安公司送达。2018年11月30日9时，东阿县执法局组织听证会，劳服建安公司按时参加。2018年12月18日，东阿县执法局作出东综执法罚决字【2018】第11-01号行政处罚决定书。劳服建安公司不服，向东阿县人民政府申请行政复议，东阿县人民政府于2019年4月16日以东阿县执法局认定事实不清为由，作出（2019）东政复决字第18号行政复议决定书，撤销东阿县执法局作出的东综执罚决字【2018】第11-01号行政处罚决定。后又于2019年4月19日作出（2019）东政复决字第18-01号行政复议决定书，撤销（2019）东政复决字第18号行政复议决定书，维持东阿县执法局作出的东综执罚决字【2018】第11-01号行政处罚决定书，并于4月23日向劳服建安公司送达。劳服建安公司不服，提起行政诉讼。

原审法院认为：一、关于主体问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《东阿县人民政府关于调整综合行政执法体制改革相关部门权责清单的通知》（东政发[2018]39号文），被告东阿县执法局对劳服建安公司有权作出行政处罚，主体适格。二、关于是否属于行政处罚问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。责令限期拆除其应根据行政处罚而确定。三、关于被告东阿县执法局据以认定原告所建房屋为违反城乡规划的违法建设证据是否确凿、法律适用是否正确问题。东阿县执法局在接到群众举报后，组织工作人员进行立案调查、现场勘验并向东阿县住房和城乡建设局发函调查。经查，劳服建安公司建设的厂棚和板房均未办理建设工程规划许可证，系违法建筑。调查笔录中劳服建安公司称其院内南侧烤漆房(8米×6米)，面积48平方米、西侧板房(8.5米×4米)，面积34平方米为东阿县承林汽修厂建设并使用，但该两处房屋并不包括在限期拆除的范围内。为此，东阿县执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向劳服建安公司作出责令限期拆除违法建设(南侧棚子15.6米×6米，建筑面积93.6平方米，为公司车棚，工程造价1.2万元；北侧厂棚30米×17.5米，建筑面积525平方米，工程造价20万元，现出租于东阿县承林汽修厂用于经营；东侧板房14.8米×9.2米，建筑面积136.16平方米，工程造价3万元)的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。四、关于听证程序是否合法问题。2018年10月26日东阿县人民政府以东阿县执法局缺少听证程序为由，作出（2018）东政复决字第25号行政复议决定书，撤销东阿县执法局作出的东综执罚决字【2018】第11号行政处罚决定。后东阿县执法局依法组织听证，弥补了之前缺少的听证程序，程序合法。五、关于追诉时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。依据全国人大常委会法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法工办发[2012]120号)，案涉建筑物、构筑物未取得规划许可，其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其违法状态一直持续。2018年3月20日，东阿县执法局接到群众举报进行立案调查，不超过法定追诉时效。综上，被告东阿县执法局作出的东综执法罚字【2018】第11-01号行政处罚决定和被告东阿县人民政府作出的（2019）东政复决字第18-01号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告东阿县劳服建安有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由被告东阿县劳服建安有限公司承担。

上诉人劳服建安公司不服原审判决，上诉称：

一、被上诉人东阿县执法局认定事实不清。1.《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，但本次行政处罚中拟拆除的建筑物早在1989年就已建成，其后简单的维修、修葺并非通常意义上的建设行为，既不会造成资源浪费、污染周边环境和影响公共卫生、安全，也未侵占公共部位、影响市容市貌，亦无相邻权纠纷，不影响公共利益和他人利益，对城市规划不会产生任何不良影响，被上诉人东阿县执法局以上诉人违反城乡规划法第四十条第一款的规定对上诉人进行处罚，缺乏事实依据。2.被上诉人东阿县执法局将部分承林汽修厂修建，不属劳服建安公司所有的烤漆房列入劳服建安有限公司名下，并拟予以拆除，属于认定事实不清，处罚对象错误。

二、被上诉人东阿县执法局作为该处罚行为的作出机关，其主体不适格，程序违法。1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条确定的作出“限期拆除”决定的主体是县级人民政府城乡规划主管部门或者乡镇人民政府，东阿县执法局并非适格主体。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。”根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函【2000】13号）的规定，“责令限期拆除”并非行政处罚，而是行政强制，东阿县执法局无权行政该权力。2.东阿县执法局未按听证程序规定在法律规定的时限内为上诉人组织听证，该程序性错误已无法通过任何措施予以弥补。其程序严重违法，属应予撤销的行政行为。

三、被诉处罚决定早已超过了时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起算”。《中华人民共和国城乡规划法》处罚的是违反规划许可的建设行为，违法建设行为完成，则追诉时效就应起算，至于以后使用违法建筑物，不是建设行为，不应予以处罚。

四、被上诉人东阿县人民政府作出的【2019】东政复决字第18-01号行政复议决定书维持东阿县执法局作出的东综执罚决字【2018】第11-01号行政处罚决定是错误的，同样依法应予撤销。

综上，请求二审法院查明事实，依法予以纠正一审错误判决。

被上诉人东阿县综合行政执法局辩称：一审认定事实清楚适用法律正确、程序合法，并无不当，请二审法院驳回上诉人上诉请求。1.对于处罚对象问题，一审已经查明，被上诉人人作出的行政处罚决定书中未将上诉人提出的承林汽修厂修建的烤漆房责令由上诉人进行拆除，不存在上诉人称的处罚对象错误。2.对于上诉人称述的作出处罚行为的主体问题，根据东政发【2018】39号《东阿县人民政府关于调整综合行政执法体制改革相关部门权责清单的通知》文件，将原城市管理行政执法局的全部行政许可、行政处罚、行政强制及其他权力事项由县城市管理局依法行使，对违反城市规划管理规定的处罚属于被上诉人的权力范围，可见被上诉人系该行政处罚作出的适格主体。3.对于上诉人提出的听证问题，2018年11月7日，答辩人对上诉人重新下达了行政处罚听证会通知书。后上诉人提出延期举行听证会申请书及听证会回避申请书，答辩人于2018年11月28日再次下达行政处罚听证会通知书，并于2018年11月30日9时组织了听证会，上诉人按时参加了该听证会，上诉人的听证权利已经予以保护，被上诉人的行政处罚听证程序是符合法律法规的。4.对于上诉人提出的处罚时效问题，上诉人擅自建设的行为自建设之初至今才得以发现，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。此期间涉案违法建筑的违法状态一直持续，故上诉人所称述的“时效”问题不能成立。

被上诉人东阿县人民政府辩称：被上诉人作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。

本案经合议庭评议，本院认为：

上诉人劳服建安公司提出的上诉主张和理由没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了充分的分析和回应，且释法说理并无不当，二审判决不再进行重复说理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人东阿县劳服建安有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　孙金昌

审判员　　李　扬

审判员　　孟庆杰

二〇一九年十二月十四日

法官助理高世宁

书记员吴晨茜