广西南宁首航文化传播有限公司、南宁市青秀区城市管理综合行政执法局、广西三祥园林有限公司其他一审行政判决书

广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院

行 政 判 决 书

（2019)桂0107行初32号

原告广西南宁首航文化传播有限公司，住所地南宁市青秀区民族大道**翡翠园橙青庭****。

法定代表人张字，总经理。

委托代理人吴世林，广西钰锦律师事务所律师。

委托代理人蔡爱斌，广西钰锦律师事务所实习律师。

被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局，住所地南宁市，住所地南宁市青秀区悦宾路**

负责人杨昌武，该局局长。

委托代理人赵峻清，广西思贝律师事务所律师。

委托代理人曲显合，广西思贝律师事务所实习律师。

第三人广西三祥园林有限公司，住所地南宁市，住所地南宁市青秀区仙葫大道********

法定代表人施勇敏，总经理。

原告广西南宁首航文化传播有限公司（以下简称首航公司）不服被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局（以下简称青秀区综合执法局）行政强制拆除及行政赔偿一案，南宁市中级人民法院于2018年9月28日作出（2018）桂01行初272

1

号行政裁定书，裁定将该案移送至本院处理。本院于2019年1月9日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。因广西三祥园林有限公司（以下简称三祥公司）与本案有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月11日和8月20日公开开庭审理了本案。原告首航公司的委托代理人吴世林、蔡爱斌，被告青秀区综合执法局的副职负责人孙毅和委托代理人赵峻清、曲显合到庭参加诉讼。第三人三祥公司经本院传票传唤，无正当理由拒不出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年4月17日，被告青秀区综合执法局对位于南宁市青秀区伶俐果苗场土地上竖立的两块户外高杆广告牌实施了强制拆除。

原告首航公司诉称，2018年4月17日有村民告知原告,其在南宁市伶俐果苗场土地上竖立的两块高炮广告牌被一群人拆除,原告叫孟令展前去察看,看到一帮自称为政府人员在没有出具任何手续、证明、工作牌的情况下为收储土地,未经过任何程序,把原告两块大型广告牌强行拆除,其所开车标有政府公务。后原告于2018年4月26日经过向南宁市青秀区信访部门进行信访查询,信访部门转到南宁市青秀区土地储备分中心处理,2018年5月10日南宁市青秀区土地储备分中心出具了关于信访事项告知书,原告才知道是青秀区人民政府组织相关人员拆除的广告牌。原告租用后一直都是合法经营，各种证照齐全,依法纳税,为本地区的经济发展做出了应有的贡献,“依法治国、建设社会主义法治国家”的方略在我国施行10余年了,依法治国的核心内容就是“依法行政”,我国政府机关的具体行政行为是一项重要的与国计民生息息相关的职权,其行为的做出甚至影响一个人、一个经济实体的生死存亡。因此它要求行政机关的执法行为不仅具有合法性还应具有合理性,在行政法中,行政合理性原则是与行政合法性原则

2

相并列的一项基本原则,而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法,而且同时要合理。违反合法性原则将导致行政违法,违反合理性原则便将导致行政不当。经过南宁市中级人民法院开庭审理[案号(2018)桂01行初272号],查明是被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局所为。综上所述,被告的行政行为没有经过任何程序,属于违法行政,应当对其所作的行政行为确认违法,同时应对因其行为给原告造成的损失进行赔偿。为维护原告的合法权益,现诉至贵院,请求法院判决：1、确认被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局对原告广告牌实施拆除具体行政行为违法；2、判令被告赔偿原告广告牌造价损失人民币425000元；3、判令被告赔偿原告广告牌经营损失人民币200000元；4、由被告承担本案诉讼费用。

原告首航公司向本院提供如下证据：1、回执单、情况说明、告知书，证明强制拆除原告广告牌的具体行政行为是被告；2、合同权利义务转让协议，企业变更通知书，证明三祥公司拥有土地的使用权；3、合作协议，证明原告拥有土地使用权；4、造价明细表、收据，证明原告制作两块广告牌的造价金额；5、合同书，证明原告客户发布广告的合同约定，以上证据2、3、5证明原告是适格主体。6、发票，证明原告为客户发布广告的收益。当庭提交证据广西首航文化传播有限公司劳动合同书，证明孟令展为原告经理。

被告青秀区综合执法局辩称，一、原告不是本案适格当事人,应依法驳回其起诉。根据原告提供的证据材料显示:涉案土地原属于邕宁县伶俐果苗场(现由南宁仙葫经济开发区管理委员会托管),2005年3月12日,邕宁县伶俐果苗场与广西南宁高速公路有限责任公司签订了《协议书》,将300亩土地出租,约定用于栽培绿化苗木和综合使用。2009年11月16日,高速公路公司、南宁锦绣园林有限责任公司、邕宁县伶

3

俐果苗场三方签订了《合同权利义务转让协议书》,高速公路公司将《协议书》的全部权利义务转让给锦绣公司。2010年12月22日,锦绣公司更名为三祥公司。三祥公司未经果苗场同意,与原告于2012年6月12日签订了《合作协议》,约定在租赁的土地上合作设置广告牌,在改变土地根本用途的情况下,设立户外广告牌。原告提供的《合作协议》,只证明协议双方达成设立广告牌的意向,不能证明涉案广告牌全部归原告所有。因此,涉案广告牌的权属不明,原告不是本案适格当事人,依法应当驳回其起诉。二、原告未经审批并取得《户外广告设置证》,擅自在高速公路旁设置的大型户外广告牌属于违法建设。1.根据《城市市容和环境卫生管理条例》(2011修订)第十一条规定:“……大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后,按照有关规定办理审批手续”,《南宁市户外广告设置管理条例》第十条规定:“设置户外广告应当向市城市管理行政主管部门申请许可。未经许可,任何单位和个人不得设置户外广告”。原告未按照《南宁市户外广告设置管理条例》第十一条的规定提交设置许可材料,也没有依法向被告提出过任何申请,其私自设立的大型广告牌属于违法建设。2.被告经调查在无法获知涉案广告牌业主的情况下,于2015年2月16日,依法对无主户外广告牌在《当代生活报》上公告送达《调查通知书》,要求相关业主携带身份信息、工商营业执照、单位机构代码证、户外广告设置许可证等资料到被告处接受调查,原告逾期未向被告提供上述材料,也未提出任何申辩。因此,被告认定涉案广告牌属于违法建设符合法律规定,依法应予以拆除。三、被告具有强制拆除违法建设的行政职权。根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》[南府发(2017)24号]第一条、第二条第一款规定:城市管理综合行政执法机关集中行使的南宁市城市规划区范围内的行政处罚权包括:“1.行使市容环境卫生管

4

理方面法律、法规、规章规定的由市容环境卫生行政主管部门行使的全部行政职权”。《南宁市户外广告设置管理条例》(2012修订)第四条规定:“城市管理行政主管部门是本市户外广告设置的行政主管部门,负责户外广告设置和管理。”被告为南宁市城市管理行政主管部门,具有集中行使的行政处罚权。依据《南宁市户外广告设置管理条例》第二十三条的规定,原告在未在限期拆除决定书规定的时间内自行拆除,被告可以依职权对违法设立的户外广告牌强制拆除。四、被告实施强制拆除违法建设行为的程序合法。被告依法行使调查的职权,于2015年2月16日,对无主户外广告牌在《当代生活报》上公告送达《调查通知书》;于2015年5月6日,在《当代生活报》中发布关于对非法高杆广告(设施)责令限期拆除的公告,告知广告牌业主,逾期未对违法建设的广告牌进行拆除的被告有权依法按规定强制拆除。被告严格按照行政强制拆除程序进行公告和催告,期满后无人提出异议,依据《南宁市户外广告设置管理条例》第二十二条予以强制拆除,拆除程序合法。五、原告主张广告牌的造价损失和经营损失无事实及法律依据。1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,受害人有权取得国家赔偿的前提是,其受到损害是由国家机关和国家机关工作人员行使职权时侵犯其合法权益。本案中,原告主张赔偿的两块广告牌没有经过被告的许可和审批,属于违法建设,不属于可获得赔偿的范围。2.根据《行政诉讼法》第三十八条规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。原告提供的《高炮广告牌造价明细表》是原告单方作出,不具有客观真实性,且不能证明所列损失为其主张的广告牌的损失,此表内容与诉讼请求没有关联性,据此,应当承担举证不能的不利后果。综上所述,被告拆除广告牌为依法行使职权,对于原告的主张不负有赔偿责任,请法院依法驳回原告的诉讼请求。

5

被告青秀区综合执法局向本院提供了以下证据、依据：1、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发(2017)24号）第二条第一款；2、《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条；3、《南宁市户外广告设置管理条例》第三条、第四条、第八条、第十条、第二十条、第二十三条；4、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五、三十六、三十七、三十八条；以上证据1-4共同证明了被告具有依法强制拆除违法广告牌的法定职责；5、南宁市青秀区城市管理综合行政执法局于2015年2月16日在《当代生活报》中公告送达《调查通知书》公告；6、2015年5月6日《当代生活报》中公告送达《南宁市青秀区城市管理综合行政执法局关于对非法高杆广告(设施)责令限期拆除的公告》，证据5-6共同证明了被告拆除广告牌依据的事实清楚，程序合法。当庭提交证据涉案广告牌现场图片，证明被告将拆除的广告牌放倒，未造成原告损失。

第三人三祥公司陈述称，一、我公司确与邕宁县伶俐果苗场地签订过协议书，并与原告首航公司于2012年6月12日签订《合作协议》。二、我公司与伶俐果苗场地租赁合同后因政府拆迁，我公司已于2019年2月前搬迁完毕，青秀区政府已将补偿款全部发放到位。三、关于广告牌的合法性问题，以及广西南宁首航文化传播有限公司与南宁市青秀区城市管理综合行政执法局的问题我们不发表意见，由法院依法判决。

第三人三祥公司未向法庭提供证据。

本院去函至南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心，要求该中心提供其与三祥公司签订的关于南宁市伶俐果苗场的征收补偿协议内容，该征拆中心为此将其与

6

三祥公司签订的8份《协议书》提供给本院。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2-5及被告提供的证据5、6以及本院调取的证据与本案具有关联性，可以作为定案依据。

经审理查明，2005年3月12日，邕宁县伶俐果苗场与广西南宁高速公路有限责任公司签订《协议书》，邕宁县伶俐果苗场将300亩土地承包给广西南宁高速公路有限责任公司作栽培绿化苗木和综合经营使用。2009年11月16日，邕宁县伶俐果苗场、广西南宁高速公路有限责任公司、南宁锦绣园林有限责任公司三方签订《合同权利义务转让协议》，广西南宁高速公路有限责任公司将前述《协议书》项下的权利义务转让给南宁锦绣园林有限责任公司。2010年12月27日，南宁锦绣园林有限责任公司变更为三祥公司。2012年6月12日，原告与三祥公司签订《合作协议》，约定双方合作在三祥公司租用的土地区域建设户外高杆广告牌。

2015年2月16日，被告在《当代生活报》刊登《南宁市青秀区城市管理综合行政执法局送达〈调查通知书〉公告》。2015年5月6日，被告在《当代生活报》刊登《南宁市青秀区城市管理综合行政执法局关于对非法高杆广告（设施）责令限期拆除的公告》，该公告内容如下：“青秀区城管局已于2015年2月16日在《当代生活报》第23版中刊登了《南宁市青秀区城市管理综合行政执法局调查通知书的送达公告》，现接受调查处理期限已届满。G72泉南高速公路南宁东收费站至伶俐段共有39处未经许可擅自设置户外高杆广告牌，青秀区城管局依据《南宁市户外广告设置管理条例》第十条、第二十二条第（一）项、第二十三条，决定对公告的非法高杆广告（设施）责令限期拆除。请有关当事人在2015年5月20日前对非法设置的高

7

杆广告牌进行自行拆除，逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。”上述公告附有违章高杆广告牌名单，原告涉案位于G72泉南高速公路南宁往柳州方向（桩号：1454km＋50m、1453km＋800m）两块高杆广告牌在上述公告所附违章广告牌名单中。2018年4月17日，被告对涉案“G72泉南高速公路南宁往柳州方向，桩号1454km+50m,XX青岛”和“G72泉南高速公路南宁往柳州方向，桩号1453km+800m,XX土洋鸭”两块户外高杆广告牌予以强制拆除。原告对被告强制拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。

另查明，原告不服被告作出的责令限期拆除原告上述涉案广告牌的行政处罚决定，于2015年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月15日作出的（2015）西行初字第132号行政判决，判决撤销被告作出的责令限期拆除原告涉案广告牌的行政处罚决定。该判决已发生法律效力。

再查明，三祥公司与南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室于2018年3月至10月就前述三祥公司租用的土地地上附着物签订了《青苗补偿协议书》、《地上附着物评估补偿协议》等一系列征收补偿协议，但其中的补偿内容均未包含本案涉及的高杆广告牌。

又查明，本院委托国宏信价格评估有限公司南宁分公司对涉案广告牌的残值进行评估，但因涉案广告牌已灭失，不具备评估条件，评估公司向本院退回材料，因此该案评估程序终结。

本院认为，根据《南宁市户外广告设置管理条例》第二十三条、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》[南府发（2017）24号]的规定，被告具有对涉案户外广告实施强制拆除的法定职权。

8

关于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告首航公司系涉案户外高杆广告牌的建设者，并对涉案户外高杆广告牌享有收益，因此，被告的强制拆除行为与原告存在利害关系，原告有权就被告的强制拆除行为提起行政诉讼。

关于被告强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，被告实施强制拆除的基础是被告作出的责令限期拆除决定，但该决定已被法院生效判决撤销，故被告强制拆除行为不具有合法依据。同时，被告实施强制拆除前并未按照上述法律规定履行相关程序，故被告实施的强制拆除行为程序违法。因此，被告对原告涉案广告牌实施的强制拆除行为违法。

关于原告诉请要求被告赔偿广告牌的经营损失200000元及造价损失425000元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，只有行政行为违法且给当事人的合法权益造成损害，当事人才有取得国家赔偿的权利。本案中，原告所设置的户外高杆广告牌没有取得城市管理行政主管部门的行政许可，属于违法建设，本不应获得赔偿，但因被告在进行强制拆除前，未进行催告、公告程序，使原告丧失自行拆除的机会，同时被告亦未对涉案广告牌进行妥善处理，因此被告应对涉案广告牌材料本身的可回收利用价值损失进行赔偿。因涉案广告牌已灭失且无法进行价值评估，故本院综合本案证据及实际情况，酌情认定被告赔偿金额为8万元。关于原告提

9

出的其他赔偿请求，因无事实和法律依据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

一、确认被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局于2018年4月17日对原告两块涉案户外高杆广告牌实施的强制拆除行为违法；

二、被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局赔偿原告广西南宁首航文化传播有限公司广告牌损失8万元；

三、驳回原告广西南宁首航文化传播有限公司的其他赔偿请求。

本案案件受理费50元，由被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。

审　判　长　　黄子祥

人民陪审员　　莫艳林

人民陪审员　　卢嘉红

10

二〇二〇年九月二十一日

法官　助理　　黎　恒

书　记　员　　冼　娜

11

附法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

《中华人民共和国国家赔偿法》

第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

12

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；

（三）违法征收、征用财产的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。