海南省五指山市人民法院
行政判决书
(2016）琼9001行初28号
原告海南海建房地产开发有限公司。住所地海南省海口市龙昆北路**号中航大厦第**层。
法定代表人刘水清，该公司总经理。
委托代理人张晓辉，海南中邦律师事务所律师。
委托代理人刘亚萌，海南中邦律师事务所律师。
被告五指山市国土环境资源局。住所地五指山市爱民路政府综合办公楼*楼。
法定代表人王雄，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
原告海南海建房地产开发有限公司（以下简称海建公司）不服被告五指山市国土资源局（以下简称五指山国土局）作出的《五指山市国土环境资源局关于收缴”瑞景山庄”项目调整容积率土地出让金决定书》，原告于2016年6月16日向本院提起诉讼，本院于2016年6月20日立案后，于2016年7月5日向被告五指山国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月27日公开开庭进行了审理。原告海建公司委托代理人张晓辉、刘亚萌，被告五指山国土局委托代理人谢云均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五指山国土局于2016年2月16日作出五土环资字【2016】52号《五指山市国土环境资源局关于收缴”瑞景山庄”项目调整容积率土地出让金决定书》（以下简称52号决定书）。认为原告的”瑞景山庄”项目存在增加容积率的情况，要求原告补缴土地差价5712071万元。要求原告在收到决定书之日起30日内到被告处办理缴交手续。
原告海建公司诉称，原告系属于海南省政府国有资产监督管理委员会监管的企业。涉案宗地原为属于海南省政府国有资产监督管理委员会监管的海南省第六建筑工程公司通什分公司所有。2010年10月11日，海南省国有资产监督管理委员会出具国资函【2010】370号《关于商情帮助协调办理省建设集团有限公司下属企业土地过户等相关手续的函》给五指山市人民政府，请求协助将涉案宗地划归原告拥有并开发。被告为此编制《海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权出让方案》报送至五指山市人民政府，五指山市人民政府于2010年11月18日下达五府函【2010】238号文《关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权的批复》批准了被告报送国有划拨土地使用权出让方案。2010年9月21日，国土资源部和住房城乡建设部联合发出的国土资发【2010】151号文”要严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1.0”的要求，五指山市人民政府于2011年3月21日专门作出五府函【2011】64号《关于进一步加强房地产用地和建设管理条款的批复》”同意自2010年9月21日起，凡市城市控制性详细规划中居住用地地块规划指标中容积率小于1.0的调整为下限值大于1.0，上限值最大值为1.1。”五指山市人民政府依据前述文件的规定于2011年4月19日作出了五府函【2011】94号《关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金的批复》，同意确定原告土地容积率增容起征点1.0，由原告负责补交土地出让金13708971元。原被告于2011年5月13日签订《国有建设用地土地使用权出让合同》。根据合同的约定，该宗土地的建筑容积率不高于2.0，原告向被告支付包括增容费在内的全部土地使用权出让金13708971元。被告于2011年7月6日为原告办理了五国用（2011）第68号《国有土地使用权证》。原被告之间的合同已履行完毕。2011年9月30日，海南省审计厅作出琼审行决【2011】152号《关于五指山市2009年至2010年国有土地使用权出让收入征缴情况的审计决定》，审计决定书认定五指山市人民政府减免了原告增加容积率应补交5712071元土地出让金。要求原告补交减免的5712071元土地出让金。五指山市人民政府于2012年4月13日向海南省审计厅出具五府函【2010】113号《关于明确海建瑞景山庄项目容积率指标下限值的函》，说明涉案土地收取增容费发起征点为1.0，不存在减免增加容积率的土地出让金。海南省审计厅至今未作出复函。事后，被告于2012年8月2日以五土环资字【2012】320号文向五指山市人民政府请示要求原告补交5712071元土地出让金，五指山市人民政府于2012年8月7日以五府函【2012】221号文批复，同意被告的请示。2013年5月29日，海南省人民检察院第一分院以琼检一分民督字【2013】10号《立案决定书》、《民事督促起诉书》要求被告及五指山市人民政府通过诉讼的方式予以追回。被告于2014年7月向五指山市人民法院提起民事诉讼，诉请原告补交土地出让金5712071元以及违约金。五指山市人民法院2015年6月18日作出（2014）五民初字第266号《民事判决书》判决驳回被告的诉讼请求，被告未上诉，该判决已发生法律效力。2016年2月16日，被告就此事项再次作出52号决定书要求原告补缴5712071元土地出让金。原告认为，被告的这一行政行为所涉及的事项自2012年起至今已历时三年之久，且五指山市人民法院的生效的法律文书已认定了被告要求原告补交5712071元土地出让金没有任何事实根据及法律依据。现被告又以同一事由再次作出决定，其作出的决定也未适用法律法规为依据，属于滥用职权的行政行为。请求判令撤销被告所作出的52号决定书。
原告为支持其诉称，向本院提交了如下证据：
1、海南省政府国有资产监督管理委员会琼国资函【2010】370号《关于商请帮助协调办理省建设集团有限公司下属企业土地过户等相关手续的函》，证明海南省第六建筑工程公司通什分公司（以下简称六建公司）、海南海建房地产开发有限公司（以下简称海建公司）均属海南省政府国有资产监督管理委员会监管企业（以下简称国资委），经国资委批准六建公司将涉案宗地划归海建公司，由海建公司办理出让手续进行房地产开发；
2、五指山市人民政府五府函【2010】238号《关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权的批复》，证明被告依据六建公司的申请和省国资委370号函件，编制办理国有划拨土地使用权如让方案，报请五指山市人民政府审批，五指山市人民政府于2010年11月18日以五府函【2010】238号文批准了被告报送的国有划拨土地使用权出让给原告的方案。
3、2010年9月21日国土资源部、住房和城乡住建部国土资发【2010】151号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》；
4、2011年3月21日五指山市人民政府五府函【2011】64号《关于进一步加强房地产用地和建设管理条款的批复》；
5、2011年4月19日五指山市人民政府五府函【2011】94号《关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金的批复》；
证据3、4、5证明：1、国土资源部和住建部关于房地产用地容积率的调控指标大于1.0的政策已经实施；2、五指山市人民政府依据国土资源部和住建部的文件制定了五指山市城市规划指标中容积率的上限大于1.0；3、五指山市人民政府批准了原告涉案土地容积率增容起征点1.0，由原告负责补交土地出让金13708971.00元。
6、五国让（合）字【2011】第14号《国有建设用地使用权出让合同》；
7、海南省非税收入一般缴款书；
8、五指山市人民政府颁发给原告的五国用（2011）第68号《国有土地使用权证》；
证据6、7、8证明原告与被告于2011年5月13日签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告于2011年5月18日支付了13708971.00元土地出让金，被告于2011年7月6日为原告办理了《国有土地使用权证》，双方之间的合同已经履行完毕。
9、五指山市人民政府于2012年4月13日五府函【2012】113号《关于明确海建瑞景山庄项目容积率指标下限值的函》，证明五指山市人民政府向海南省审计厅去函说明涉案土地收取增容费起征点为1.0，不存在减免增加容积率的土地出让金，海南省审计厅至今未复函。
10、海南省五指山市人民法院（2014）五
民初字第366号民事判决书，证明被告于2014年7月向五指山市人民法院提起民事诉讼，诉请原告补交土地出让金5712071.00元以及违约金。五指山市人民法院2015年6月18日作出（2014）五民初字第266号《民事判决书》，认定被告诉请原告补交土地出让金以及违约金没有事实根据和法律依据，据此判决驳回被告的诉讼请求，被告未上诉，该判决已发生法律效力。
11、五指山市国土资源局五土资字[2016]52号《关于收缴”瑞景山庄”调整容积率土地出让金决定书》，证明被告在法院判决文书已经发生法律效力的前提下，就同一事项再次作出行政行为，要求原告补交5712071.00元土地出让金。
被告五指山国土局辩称，一、答辩人向被答辩人海南海建房地产开发有限公司做出52号决定书事实清楚，法律适用正确。2010年，经海建公司申请，我市人民政府和省国有资产监督管理委员会同意海南省第六建筑工程公司通什分公司通过内部流转的方式，将本宗土地使用权流转至海建公司名下，在市政府的批准文件及海南省第六建筑工程公司通什分公司的流转公告中都已经明确本宗土地的建筑容积率为≤0.5，根据上述文件的精神，我局向海建公司发出办理土地过户的《通知书》，明确说明按流转方案进行流转，并要求海建公司补缴划拨转出让的土地出让金228.4828万元。2010年1月17日，在得知海建公司申请将土地建筑容积率调整至≤2.0后，我局向海建公司发出缴纳超容积率补缴土地差价款的通知，要求其补缴超容积率1.5的差价款17136214元，但海建公司没有按要求支付该笔款项，后来，我市在如何计算增容率时对政策适用方面产生误解，经市人民政府同意，我局对该项目以1.0的建筑容积率为起征点，减少征缴超容费571.2071万元，并为海建公司颁发了五国用[2011]第68号土地证。二、我局收缴海建公司增容费程序合法。2011年9月30日，省审计厅做出《关于五指山市2009年至2010年国有土地使用权出让收入征缴情况的审计决定》（琼审行决[2011]152号），认定我市在收缴海建公司增容费用时少征517.2071万元，我局随后上文市人民政府，拟请同意我局按省审计厅的审计决定收缴海建公司少缴的土地增容费，经市政府批准后，我局多次向海建公司发出催缴通知，但海建公司迟迟不予缴纳，我局只得作出收缴决定书，向海建公司征缴增容费。三、海建公司的诉请没有事实和法律依据。海建公司取得的为已开发的地块，其容积率在转让前设定为≤0.5，而国土资源部和住房城乡建设部联合发出的国土资发[2010]151号文件针对的是新出让的土地的容积率设定问题，该文件要求住建部门在编制新地块的规划时应将建筑容积率设定为高于1.0，因此，[2010]151号文件所规定的内容与海建公司所主张的并不属于同种类的问题，海建公司要求我局以1.0为起征点不符合规定。综上所述，我局作出的收缴决定书认定事实清楚，法律适用准确，请求人民法院维持。
被告为支持其辩称，向本院提交了如下证据：
1、关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权有关事宜的请示（五土环资字[2010]240号）；
2、关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权的批复（五府函[2010]238号）；
3、海南省第六建筑工程公司通什分公司关于国有划拨土地使用权内部流转的公告；
4、划拨土地使用权准予转让通知书（五土环资字[2010]269号）；
5、国有土地使用证；
证据1、2、3、4、5证明我市批准划转土地至海建公司名下时设定的容积率为≤0.5；
6、关于超容积率建设项目通报的函（五规办[2010]89号）；
7、关于建设项目超容积率补交土地差价的通知（五土环资字[2011]18号）；
8、关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金有关事宜的请示（五土环资字[2011]74号）；
9、关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金有关事宜的批复（五府函[2011]94号）；
10、海南省审计厅关于五指山市2009年至2010年国有土地使用权出让收入征缴情况的审计决定（琼审行决[2011]152号）；
证据6、7、8、9、10证明海建公司欠缴增容费的事实已被省审计厅的审计决定予以确认；
11、关于海南海建房地产开发有限公司建设用地补足减免的5712071元土地出让金有关事宜的请示（五土环资字[2011]232号）；
12、关于海南海建房地产开发有限公司建设用地补足减免的5712071元土地出让金有关事宜的请示（五土环资字[2011]320号）；
13、关于海南海建房地产开发有限公司建设用地补足减免土地出让金有关事宜的批复（五府函[2011]221号）；
14、民事判决书（2014）五民初字第366号；
15、关于收缴瑞景山庄调整容积率土地出让金决定书（五土环资字[2016]52号）；
证据11、12、13、14、15证明我局依法依规追缴海建公司欠缴的增容费。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下认定：
一、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据，经原告质证，对证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以认定。
二、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对证据的真实性无异议，本院对证据的真实性予以认定。
经审理查明，2010年10月11日，海南省国有资产监督管理委员会出具琼国资函【2010】370号《关于商情帮助协调办理省建设集团有限公司下属企业土地过户等相关手续的函》给五指山市人民政府，请求协助将涉案的该宗土地划归被告拥有并开发。被告为此于2010年11月3日作出五土环资字【2010】240号《关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权有关事宜的请示》并同时编制《海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权出让方案》，报请五指山市人民政府。该方案将该地的容积率确定为≤0.5，建筑密度≤15%，绿地率≥50%，控制高度≤10米。五指山市人民政府于2010年11月18日作出五府函【2011】238号《关于海南省第六建筑工程公司通什分公司转让国有划拨土地使用权的批复》同意将涉案的该宗土地出让给原告。2010年11月30日，被告作出五土环资字【2010】269号《划拨土地使用权准予转让通知书》通知海南省第六建筑工程公司通什分公司于受让人达成交易后10日内，到被告处补办土地使用权出让手续。2011年3月21日，五指山市人民政府以五府函【2011】64号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的批复》同意从2010年9月21日期，凡城市控制性详细规划中居住用地地块规划指标中容积率小于1.0的调整为下限值大于1.0，上限值最大为1.1。2011年4月1日，被告作出五土环资字【2011】74号《关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金有关事宜的请示》，拟向原告按1370.8971万元（容积率为0.5时的土地单价为每平方米476元，土地总价格为571.2071万元，按40%补交土地出让金228.4828万元；以容积率1.0为起征点，容积率调整为2.0时超出的建筑面积为12000.15平方米，应补交土地出让金1142.4143万元。）收取土地出让金。2011年4月19日，五指山市人民政府以五府函【2011】94号《关于海南海建房地产开发有限公司建设用地增加容积率补交土地出让金的批复》同意1、确定原告在本案土地的容积率增容起征点1.0，由原告补交增容后的土地出让金1141.4143万元；2、原告应补交土地出让金228.4828万余。2011年5月13日，原、被告依法签订五国让（合）字第14号《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告以13708971元的价格将坐落于五指山市海榆北路西侧的12000.15平方米土地的建设用地使用权出让给原告，建筑容积率不高于2.0。原告于2011年5月18日根据合同约定向被告支付包括增容费在内的全部土地使用权出让金13708971元。被告于2011年7月6日为原告办理了五国用（2011）第68号《国有土地使用权证》。2011年9月30日，海南省审计厅以琼审行决【2011】152号《审计决定书》认定”你市关于海建瑞景山庄（丽园）建设用地增容起征点的调整决定不符合《海南省人民政府关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》关于”任何单位和个人不得减免土地出让金。对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应当按照规定收取不同用途和容积率的土地差价”的规定，应给予撤销。你市应按照超容积率1.5评估地价款，要求海建房地产开发有限公司补足减免的5712071元土地价款。本决定自送达之日起生效。你市应当自收到本决定之日起60日内将本决定执行完毕，并将执行结果书面报告我厅。”2011年11月1日、2012年8月2日被告分别以五土环资字【2011】232号、五土环资字【2012】320号《关于海南海建房地产开发有限公司建设用地补足减免的5712071元土地出让金有关事宜的请示》向五指山市人民政府请示拟要求原告补足减免的5712071元土地出让金。2012年8月7日，五指山市人民政府以五府函【2012】221号《关于海南海建房地产开发有限公司用地补足减免土地出让金的批复》要求被告补足减免的571.2071万元土地出让金。2013年12月21日，被告以五土环资字【2013】717号《关于及时缴纳建设项目超容积率补交土地差价的通知》通知原告补交土地出让金571.2071万元。因原告未能及时补缴土地差价，被告于2014年7月31日向本院提起民事诉讼。本院于2015年6月18日作出（2104）五民初字第366号民事判决，认为原告已按照合同的约定向被告缴纳了土地出让金，原告不存在合同违约的情况，故被告认为原告应补缴土地差价款理由不成立，驳回了被告的诉讼请求，并告知被告通过其他途径解决。2016年2月16日，被告作出52号决定书，要求被告补足减免的571.2071万元。
另查明，被告系由海南省建设集团有限公司专门成立的，负责统筹系统内的职工保障性住房建设及房地产开发。海南省建设集团有限公司系海南省政府国有资产监督管理委员会重点监管企业。2010年9月1日，五指山市住房和城乡建设局以五规办【2010】89号《关于超容积率建设项目通报的函》向被告通报了包括原告在内43个房地产开发项目建设情况，请被告按相关规定收取超容积率地价款。2011年1月17日，被告以五土环资字【2011】18号《关于建设项目超容积率补交土地差价的通知》要求原告缴纳超容积率1.5的土地差价款17136214元。
本院认为，本案争议的焦点系被告作出的52号决定书是否合法。根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条”经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条”对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”及《海南省人民政府关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》关于”任何单位和个人不得减免土地出让金。对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应当按照规定收取不同用途和容积率的土地差价”的规定，原告在建设瑞景山庄项目的过程中确实存在增加容积率的事实，且已缴纳了部分增加容积率土地差价款，但五指山市人民政府在为原告办理增加容积率的过程中，擅自提高容积率的起征点，由0.5提高至1.0，该行为已被审计部门认定为违法行为，且要求将由0.5提高至1.0的增容费向原告要求补缴。根据《中华人民共和国审计法》第三条、第三十五条、第四十一条、第四十七条及《中华人民共和国审计法实施条例》第三条的规定，被告依据审计部门的审计报告作出要求原告补缴增容费的决定合法，原告的诉讼请求理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告海南海建房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海南海建房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长梁丽梅
人民陪审员林忠强
人民陪审员赖学鹏
二〇一六年九月二十七日
法官助理陈虹
书记员刘琦
附法律条文：
《中华人民共和国审计法》
第三条审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。
审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。
第三十五条审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。
第四十一条审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。
审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自送达之日起生效。
第四十七条审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。
审计机关依法责令被审计单位上缴应当上缴的款项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法规的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果书面通知审计机关。
《中华人民共和国审计法实施条例》
第三条审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：
（一）行政事业性收费；
（二）国有资源、国有资产收入；
（三）应当上缴的国有资本经营收益；
（四）政府举借债务筹措的资金；
（五）其他未纳入预算管理的财政资金。
《中华人民共和国行政诉讼法》
