平舆县住房和城乡建设局、平舆县豫建建筑有限公司城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

河南省驻马店市中级人民法院

行政判决书

（2018）豫17行终98号

上诉人（一审被告）平舆县住房和城乡建设局。地址：河南省平舆县。

法定代表人***，局长。

委托代理人***，该局工程质量监督站副站长。

委托代理人***，河南日月星律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）平舆县豫建建筑有限公司。地址：古槐镇陈翻路116号。

法定代表人**刚，总经理。

委托代理人***，河南日月星律师事务所律师。

上诉人平舆县住房和城乡建设局（以下简称平舆县住建局）因行政强制一案，不服新蔡县人民法院（2018）豫1729行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人平舆县住建局的委托代理人***、***，被上诉人平舆县豫建建筑有限公司（以下简称平舆县豫建公司）的委托代理人***、***到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2014年6月30日至2015年11月10日期间，平舆县豫建公司依法取得平舆县住建局为其颁发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证，并持有2014年7月23日平舆县人民政府为其颁发的平国用（2014）第0084号国有土地使用证。2017年12月，平舆县豫建公司在施工过程中与毗邻金茂小区业主发生纠纷。2018年1月1日，平舆县住建局对其发送建设工程停工通知书：“按照平舆县信访工作领导小组会议精神，为了化解矛盾纠纷，防止矛盾激化。依据河南基本建设科学实验研究院有限公司出具的检测报告，现责令你单位从即日起停止施工，待业主与你单位达成一致意见或经司法程序解决后，由我局签发复工通知书后方可复工。”平舆县豫建公司认为平舆县住建局作出的具体行政行为缺乏事实及法律依据，遂诉至新蔡县人民法院。

一审法院认为，根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建设工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。第六十四条规定，违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的责令整改，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。根据上述规定，平舆县住建局作为本辖区建设行政主管部门，依法享有责令平舆县豫建公司停止施工的行政职权。行政诉讼法第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权……”第六条亦规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，行政行为是否合法是人民法院审理行政案件的关键所在。本案中，平舆县豫建公司持有合法的建设用地规划、施工许可证等手续，具备合法施工的主体资格。在平舆县豫建公司施工过程中，平舆县住建局仅依照平舆县信访工作领导小组会议精神，为防止矛盾激化，依据河南基本建设科学实验研究院有限公司出具的检测报告对平舆县豫建公司作出责令停止施工，未能明确其适用的法律依据，不能证明其行政行为的合法性，其行为属于适用法律不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：撤销平舆县住建局于2018年1月1日对平舆县豫建公司作出的建筑工程停工通知书。诉讼费用50元，由被告平舆县住建局负担。

上诉人平舆县住建局不服一审判决上诉称：2017年9月4日，上诉人下属机构工程质量监督站工作人员在巡查工作中发现，被上诉人在理想城项目实施的8#楼地下车库开挖时，未对毗邻建筑物金茂小区3#、4#楼采取专项防护措施，出现了土方塌方和楼房裂缝现象。经调查了解，该施工未经设计、勘察、监理等单位审核，工作人员向领导汇报后，当即向被上诉人送达了停工通知书和责令改正通知书，要求被上诉人立即停止该部位施工，进行改正，并提供专项施工方案，经设计、勘察、监理单位审核报送建设主管部门批准后方可进行施工。由于被上诉人边改正边施工，引起金茂小区3#、4#楼业主的上访。2018年1月1日上午，县委书记亲自主持召开了由七个相关部门参加的协调会，责令由上诉人下发停工通知书，城管局成立工作组24小时不间断监管，施工方只允许对基坑进行加固处理，禁止其他施工建设，对金茂小区3#、4#楼部分构建裂缝加固后由第三方机构进行验收，在验收通过前禁止理想城项目施工建设，于是，上诉人再次向被上诉人送达了停工通知书。业主与被上诉人是因楼房裂缝产生的纠纷，上诉人的停工通知是基于裂缝和基坑的加固未经验收合格又继续施工和专项施工方案未经建设行政主管部门批准而进行施工作出的。上诉人依照《建设工程安全生产管理条例》等规定责令其停止施工，从整个卷宗材料看，有事实和法律依据。综上所述，上诉人的行政行为证据确凿，程序合法，有事实和法律依据，依法应予维持。请求撤销一审判决，维持上诉人所作的具体行政行为，诉讼费用由被上诉人负担。

被上诉人平舆县豫建公司答辩称，上诉人2018年1月1日作出的《停工通知》明确依据事实是按照信访工作领导小组会议精神，依据检测报告责令被上诉人停工。一审开庭前，被上诉人已经根据检测报告对施工纠纷部位加固处理，并且经检测鉴定报告验收合格，上诉人仍坚持要被上诉人停工，没有事实依据。上诉人认为2018年1月1日出具的《停工通知》是2017年9月4日的《停工通知》延续，没有依据，两份停工通知的内容、依据、理由都不一样。一审不予认定上诉人提供的证据符合法律规定。上诉人作出的《停工通知》违反了行政法要求的正当程序原则、比例原则，上诉人在作出《停工通知》之前，应当充分听取被上诉人的陈述和申辩，保障被上诉人享有的相应的权利，但上诉人至始至终没有告知被上诉人作出该行为的事实、理由及依据和依法享有的权利，且上诉人作出的《停工通知》要求被上诉人对整个理想城项目停止施工是不合理、不适当的，也是没有必要的，上诉人的《停工通知》实施的结果给被上诉人带来超过其行政目的的损害，也违反了相当性原则。作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存争议的，而上诉人作出的《停工通知》没有载明相关法律规范，更未能明确其所适用的具体条款，缺乏法律依据。综上，上诉人作出的《停工通知》违反法定程序，适用法律错误，缺乏事实依据。一审法院判决撤销程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院予以确认。

本院认为，上诉人平舆县住建局于2018年1月1日作出的被诉《建设工程停工通知书》并没有载明其查明的违法事实，也没有具体的法律适用及行政相对人享有的救济途径，其行政行为不具有合法性。一审法院判决撤销平舆县住建局于2018年1月1日对平舆县豫建公司作出的建筑工程停工通知书正确，本院应予维持。上诉人平舆县住建局的上诉理由不成立，其请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

诉讼费50元，由上诉人平舆县住房和城乡建设局负担。

本判决为终审判决。

审判长*战

审判员***

审判员***

二〇一八年五月十日

书记员***