山东广和规划测绘研究开发有限公司与无棣县人民政府、无棣县国土资源局一审行政判决书

山东省滨州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁16行初16号 原告山东广和规划测绘研究开发有限公司。住所地：济南市历下区经一路南侧明湖天地****。 法定代表人***，总经理。 委托代理人***，山东睿扬律师事务所律师。 委托代理人**，山东睿扬律师事务所实习律师。 被告无棣县人民政府。住。住所地：无棣县海丰十六路政务中心/div> 法定代表人***，县长。 委托代理人***，无棣县人民政府法制局工作人员。 委托代理人***，山东黄河律师事务所律师。 被告无棣县国土资源局。住。住所地：无棣县棣州大街西首路北办公大楼/div> 法定代表人***，局长。 委托代理人**，无棣县国土资源局工作人员。 委托代理人***，山东黄河律师事务所律师。 原告山东广和规划测绘研究开发有限公司（以下简称广和规划公司）因要求判令被告无棣县人民政府（以下简称县政府）、无棣县国土资源局（以下简称县国土局）为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续及给付其已转让的1000亩新增耕地指标转让价款，于2017年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月17日立案后，于2017年1月22日分别向被告县政府、县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告广和规划公司的委托代理人***，被告县政府的委托代理人***，被告县国土局的委托代理人**及被告县政府、县国土局的共同委托代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年10月24日，原告广和规划公司分别向被告县政府、县国土局邮寄了《无棣县**乡（今**镇）土地开发项目新增耕地指标使用申请书》，申请县政府、县国土局配合广和规划公司办理802亩新增耕地指标的转移使用手续。被告县政府、县国土局分别于10月25日、10月26日签收，在原告广和规划公司起诉之前未作出处理决定。 原告广和规划公司诉称，为贯彻《中华人民共和国土地管理法》的相关精神和《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》[国土资发（2008）176号]的相关规定，广和规划公司于2009年3月投入资金对**乡管辖范围内的**等两村附近荒地实施土地整理。2010年10月，滨州市国土资源局对该土地整理项目组织验收，经验收确认，新增耕地1802亩，可折抵、置换建设用地指标1802亩，并录入山东省耕地占补平衡数据库。该项目整理开发的耕地现已全部被耕种。根据《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》[**办发（2004）24号]中关于“调动社会各方面参与土地开发整理复垦工作的积极性，对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让”的规定，广和规划公司投资开发的上述新增耕地指标应归广和规划公司所有。2014年10月，被告县国土局与济南市国土资源局签署《易地补充耕地协议书》，将属于原告所有的上述1802亩耕地指标中的1000亩有偿转让给济南市国土资源局。原告因建设项目实施需要向被告县政府、县国土局申请使用剩余802亩耕地指标，也未予以妥善解决。请求：1.判令被告县政府、县国土局为原告广和规划公司办理802亩新增耕地指标的转移使用手续；2.判令被告县政府、县国土局将已转让的1000亩新增耕地指标转让价款给予原告广和规划公司。3.诉讼费用由二被告负担。 原告广和规划公司向本院提交下列证据：证据1.《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》《关于对无棣县**乡**村土地开发项目工程施工费拨付的意见》，证明无棣县**乡**村土地开发项目系原告投资建设；证据2.《关于博兴县***、无棣县埕口镇**乡等土地开发整理项目验收意见》[滨国土耕字（2010）2号]及竣工验收表，证明原告开发整理的无棣县**乡**等两村土地开发项目已经验收合格，新增耕地面积120.1176公顷（约合1802亩）；证据3.《无棣县**乡（今**镇）土地开发项目新增耕地指标使用申请书》，证明原告依据相关政策申请使用新增耕地指标802亩；证据4.工商变更登记材料，证明原告名称由山东广和建设项目管理有限公司(以下简称广和建设公司)变更为山东广和规划公司测绘研究开发有限公司；证据5.《易地补充耕地协议书》，证明被告已将原告投资开发整理形成耕地指标中的1000亩转让，转让价款5500万元；证据6.微山县同类土地整理项目的合作协议，证明依照政策规定投资方对新增耕地指标享有收益。 被告县政府及县国土局答辩称，1.无棣县**乡**等两村土地开发项目已于2014年11月进行了施工工程费清算，二被告已依法履行了相关职责。2.无棣县**乡**等两村土地开发项目经验收后，实际可用占补平衡面积为1801.76亩，截止目前，调剂、使用剩余面积为0，其中1000亩异地调剂给济南市国土资源局使用，其他均由无棣县自行占补使用。按照《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》[**办发（2004）24号]的精神，新增耕地指标如何使用，由县级以上政府根据实际情况确定，并未规定应归社会投资者所有。涉案项目在投资时，二被告与原告广和规划公司并未就双方权利义务达成协议。县国土局根据《关于加强全省土地开发整理工作的意见》[**发（2007）81号]的相关精神，对广和规划公司的工程投资予以清算补偿，无棣县财政局已将工程施工费2884049.39元支付给广和规划公司。广和规划公司的诉讼请求没有事实和法律依据。请求：驳回原告广和规划公司的诉讼请求。 被告县政府、县国土局向法庭提交下列证据：证据1.《关于无棣县**乡**村等2村土地开发项目的立项申请》[棣国土资发（2009）34号];证据2.《关于无棣县**乡**村等2村土地开发项目立项的批复》[滨国土资（2009）8号]；证据3.《关于博兴县***、无棣县埕口镇**乡等土地开发整理项目验收意见》[滨国土耕字（2010）2号]；证据4.《关于拨付开发未利用地资金的申请》；证据5.《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》；证据6.县政府文件阅办单；证据7.《工程结算审核报告》；证据8.《财政局关于县国土资源局的意见》[棣财综审字（2014）87号]；证据9.《关于对无棣县**乡**村土地开发项目工程施工费拨付的意见》；证据10.《工程施工及代收款协议书》；证据11.土地整治监测监管系统项目的查询情况，编号代码37162320100002。证据1-11共同证明涉案项目系县国土局立项开发的项目，该项目已经竣工验收，并拨付了相关施工工程费，目前该项目所涉及耕地指标已经全部使用完毕。 经庭审质证，被告县政府、县国土局对原告广和规划公司提交的证据1-4的真实性无异议。对证据5的真实性有异议，认为该协议第一条中的入库备案编码与原件不符，编码尾数应为2，原件已将6修改为2且加盖公章。对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议。 原告广和规划公司对被告县政府、县国土局提交证据1-3的真实性无异议。对证据4的真实性无异议，但认为原告仅申请了部分投资款项，且被告未完全拨付。对证据5-9的真实性有异议，认为工程结算审核系被告单方委托且未向原告送达，原告对审核确定的施工费不认可，原告应享有全部收益而非仅为施工费。对证据10的真实性无异议，但认为该笔款项并非原告应实现的收益。对证据11的真实性异议。 本院对上述证据认证如下：原告广和规划公司提交的证据1-4具有真实性、合法性和关联性，本院予以认定。被告县政府、县国土局虽认为原告提交证据5第一条中的入库备案编码的尾号6应为2，并说明原件已将6改为2且**，但对该证据其他内容未有异议，该证据能证明本案事实，本院予以认定。证据6与本案不具关联性，本院不予认定。原告广和规划公司对被告县政府、县国土局提交证据5-9、11的真实性虽有异议，但未提交相反证据予以证实。被告县政府、县国土局提交的证据1-11具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。 经审理查明，2009年3月21日，被告县国土局向滨州市国土资源局提出《关于无棣县**乡**村等2村土地开发项目的立项申请》。2009年5月20日，滨州市国土资源局作出《关于无棣县**乡**村等2村土地开发项目立项的批复》予以批准。广和建设公司投入资金对该项目实施土地整理。2010年11月8日，滨州市国土资源局作出《关于博兴县***、无棣县埕口镇**乡等土地开发整理项目验收意见》[滨国土耕字（2010）2号]，验收结果为**乡**村等两村项目新增耕地120.12公顷。2013年3月12日，广和建设公司向县国土局提出《关于拨付开发未利用地资金的申请》。2013年6月5日，县国土局向县政府提出《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》。2013年6月9日，县政府予以阅办并批示无棣县财政局安排好审计并根据审计结果提报意见。2014年5月30日，滨州正兴有限责任公司会计师事务所出具《工程结算审核报告》，审核结果为涉案项目施工费为2884049.39元。2014年6月5日，无棣县财政局作出《财政局关于县国土资源局的意见》[棣财综审字（2014）87号]，建议拨付县国土局施工工程款项。2014年11月12日，县国土局作出《关于对无棣县**乡**村土地开发项目工程施工费拨付的意见》，同意将广和建设公司实施的涉案项目工程施工费2884049.39元直接拨付给广和建设公司。根据广和建设公司和滨州大通市政工程有限公司签订的《工程施工及代收款协议书》，2014年11月14日，无棣县财政局将涉案项目工程施工费2884049.39元拨付给了滨州大通市政工程有限公司。2016年2月19日，广和建设公司变更名称为广和规划公司。 另查明，2014年10月23日，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，同意将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统。涉案项目剩余新增耕地指标业已使用。 本院认为，涉案项目系经被告县国土局申请立项，广和建设公司投资施工，滨州市国土资源局出具验收意见，无棣县财政局向广和建设公司的代收款单位滨州大通市政工程有限公司拨付施工款项。《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》[**办发（2004）24号]中关于“调动社会各方面参与土地开发整理复垦工作的积极性，对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让”的规定，只是规范性文件中的倡导性意见，不具有强制性。况且，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标如何分配，需要双方作出明确约定。本案中，原告广和规划公司与被告县政府、县国土局未就涉案项目达成行政协议，规定双方的权利义务。被告县政府、县国土局依约、依法均没有为原告广和规划公司办理802亩新增耕地指标转移使用手续及对其支付已转让的1000亩新增耕地指标转让价款的义务或职责。原告广和规划公司的诉讼请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告山东广和规划公司测绘研究开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告山东广和规划公司测绘研究开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长　　牛淑华 审判员　　王　杰 审判员　　庞　辉 二〇一七年五月十六日 书记员　　***