福建华成路桥工程有限公司与建瓯市徐墩镇人民政府建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

福建省建瓯市人民法院

民 事 判 决 书

（2019)闽0783民初421号

原告：福建华成路桥工程有限公司,住所地福建省漳州市芗城区元光北路29号钱隆首府9幢S203号。统一社会信用代码:91350629683097824P。

法定代表人：严传针，总经理。

委托诉讼代理人：黄学用、黄録文，福建韩思律师事务所律师。

被告：建瓯市徐墩镇人民政府,住所建瓯市徐墩镇。

法定代表人：吴芳，镇长。

委托诉讼代理人：谢煜森，男，1962年5月20日生，汉族，徐墩镇政府主任科员，住建瓯市。

委托诉讼代理人：杨光应，男，1969年3月18日生，汉族，徐墩镇公路养护管理服务站站长，住福建省建瓯市。

原告福建华成路桥工程有限公司（以下简称路桥公司）与被告建瓯市徐墩镇人民政府（以下简称徐墩镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2019年1月24日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人黄学用，被告委托诉讼代理人谢煜森、杨光应到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告路桥公司向本院提出诉讼请求：1、判令徐墩镇政府立即退还质量保证金人民币631443元；2、判令徐墩镇政府承担本案诉讼费用。事实与理由：建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部(以下简称：项目指挥部)是为了改建建瓯市吉阳镇至横二线二级公路而由徐墩镇政府设立的临时机构,代表徐墩镇人民政府全权处理吉阳镇至横二线二级公路改建工程建设施工及协调事宜。项目指挥部将建瓯市吉阳镇至横二线二级公路改建工程的施工业务分为一、二标段对外招投标。路桥公司参加该工程二标段施工招标并中标。2014年1月,项目指挥部与路桥公司签订《建瓯市吉阳镇至横二线(丰乐)二级公路改建工程(二标段徐墩)施工合同》。约定:路桥公司承包的第二标段,包括K8+085至K12+673.557,长约4.59KM,路面宽12米,公路等级为二级,时速40KM/H,水泥砼路面,中桥1座,计长66.7M；以及其他构造物工程。根据工程量清单所列的预计数量和单价或总额价计算的签约合同价为人民币11994430.23元。同时，本案合同的“专用合同条款”采用《公路工程标准施工招标文件（2009)版》的“专用合同条款”。《项目专用条款数据表》序号3列明“1.1.4.5条款缺陷责任期:自实际交工日期起计算1年”;序号20列明“17.3.3(2)逾期付款违约金的利率:按银行同期短期贷款利率计算”；序号21列明“17.4.1质量保证金限额:5%合同价格。质量保证金在中间计量支付报表中按月支付额的10%扣留,直至质量保证金的累计金额达到本规定的限额为止”。该合同签订后,路桥公司开始着手承包的工程施工任务。因案涉公路改建工程2标段徐墩段的基本农田无法报批,工程发生重大变更,加之军用光缆迁移问题处理时间较长,造成工程一再延期,路桥公司被迫长期停工。最后,2标段徐墩段公路改建工程线路改线,工程设计发生重大变更,原设计中的长66.7M中桥取消。因案涉工程一再延期和设计重大变更,路桥公司曾提出解除案涉合同,但项目指挥部一再要求路桥公司继续施工,并向路桥公司作出书面履约承诺。2015年5月29日,项目指挥部向路桥公司出具《承诺函》。承诺:1、改线段K11+100-K12+463.463按照设计院预算建安总造价下浮12%作为下浮率,计算设计院各个分项单价下浮12%单价计算给路桥公司承建;2、对因工程发生重大变更,光缆征迁等问题导致路桥公司延误施工造成的经济损失,项目指挥部给予路桥公司约84万元人民币补偿,补偿内容由被告项目指挥部与设计、监理单位分析计算;3、按照减少工程比例退还路桥公司履约保证金,中间计量按照完成工程量85%支付给路桥公司。路桥公司接受被告项目指挥部的承诺后,按变更后的设计施工。2015年7月13日，被告徐墩镇人民政府召开党政班子会议,研究讨论建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部《关于二标段施工中存在有关问题专题会议纪要》(【2015】7号)的有关事项,并作出《关于吉丰公路建设过程中有关事项的纪要》(徐会纪【2015】17号)。决定:一、调整人工费标准。1、K8+085-K11+100段,原设计建安费为780.47万元(人工费以47元计),人工费按61元调整后,并调整弃土运距,建安费为822.239万元,造价增加41.736万元(其中人工费增加27.4718万元)。按投标实际下浮23.4575%计算,实际增加31.971万元(其中人工费增加21.0276万元)。2、K11+100-K12+463.463变更段,原设计建安费为483.107万元(人工费以47元计),人工费按61元调整后,并新增弃土场(8.59亩,弃土场排水沟70米,矮挡墙242米),建安费为538.687万元,造价增加55.58万元(其中人工费增加31.053万元),按下浮12%计算,实际增加48.91万元(其中人工费增加27.3266万元)。两项合计增加造价80.88万元(其中人工费增加48.3542万元)。二、同意因改线取消中桥小桥各1座而造成施工队(路桥公司)损失的补偿方案,合计补偿施工方(路桥公司)15万元费用(含机械费用5万元,人员窝工费用5万元,桥梁钢模、钢筋、钻机订金等费用5万元),款项从项目款中列支。路桥公司按该《承诺函》和《关于吉丰公路建设过程中有关事项的纪要》的要求和精神，同意按变更后的设计继续施工。2016年5月,二标段工程竣工，并经验收合格。经原、被告结算,二标段工程结算金额共计人民币12628877元。被告已按约支付给路桥公司工程款11997433.45元。按约定路桥公司被扣留了质量保证金人民币631443.85元(12628877元×5%)。案涉工程一年缺陷责任期过后,路桥公司要求被告退还质量保证金,但被告一拖再拖。被告未按约退还质量保证金,其行为已构成违约,依法应当承担违约责任。

被告徐墩镇政府辩称：1、本合同中标价为11994430.23元。后因施工地点场所等有所变动，相应的工程量也发生变化，被告虽经班子成员研究同意变更工程造价，但未经法定程序，因此在徐墩镇政府向路桥公司支付11994433.45元后，路桥公司要求退还质量保证金631443.85元时，被告上级人民政府财政部门委托福建省闽建工程进行结算审核（结算审核单位在审核前，已经路桥公司同意）。经审核，送审造价12628877元，核减造价1788150元，审定造价10840727元。被告实际已比审定造价多支付1153706.45元。因此，被告上级人民政府财政主管部门不同意被告退还路桥公司质量保证金，被告作为最基础的一级人民政府未经上级人民政府财政主管部门同意无法退还路桥公司质量保证金。2、恳请法院依法对《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐）二级公路改建工程（二级段徐墩）施工合同》、《承诺函》、《关于公路建设过程中有关事项的纪要》是否合法有效作出公正认定。

庭审中，路桥公司为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：1、建瓯市发展和改革局《关于吉阳镇至横二线(丰乐村)二级公路改建工程项目的批复》(瓯发改审批【2013】98号)、《招标事项核准决定书》(瓯招标核准【2013】41号)、《建设工程招标代理合同》，证明:徐墩镇政府系案涉的吉阳镇至横二线(丰乐村)二级公路改建工程的建设单位和业主单位。2、《建瓯市吉阳镇至横二线(丰乐)二级公路改建工程(二标段徐域)施工合同》、招标文件-项目专用条款数据表、《公路工程标准施工招标文件(2009)版的“专用合同条款”摘选8页，证明:(1)建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部是徐墩镇镇政府设立的临时机构，其将建瓯市吉阳镇至横二线二级公路改建工程的施工业务分为一、二标段对外招投标。路桥公司参加该工程二标段施工招标并中标。(2)2014年1月,项目指挥部与路桥公司签订《建瓯市吉阳镇至横二线(丰乐)二级公路改建工程(二标段徐墩)施工合同》。约定:路桥公司承包的第二标段，包括K8+085至K12+673.557，长约4.59KM,路面宽12米，公路等级为二级,时速40KM/H,水泥砼路面,中桥1座,计长66.7M；以及其他构造物工程，签约合同价为人民币11994430.23元。(3)案涉工程的缺陷责任期，自实际交工日期起计算1年。(4)逾期付款违约金的利率，按银行同期短期贷款利率计算。(5)案涉工程的质量保证金限额为5%的合同价格。3、2015年5月29日的《承诺函》。证明:(1)因案涉公路改建工程2标段徐墩段的基本农田无法报批，致改建工程线路改线，工程设计发生重大变更，原设计中的桥梁取消。(2)项目指挥部承诺:改线段K11+100-K12+463.463按照设计院预算建安总造价下浮12%作为下浮率，各个分项单价下浮12%给路桥公司承建；对因工程发生重大变更，光缆征迁等问题给路桥公司造成经济损失，项目指挥部给予路桥公司约84万元人民币补偿；工程进度款仍按照完成工程量85%支付。（3）该承诺书合法有效，被告应当全面履行该承诺书项下的全部义务。4、《关于吉丰公路建设过程中有关事项的纪要》(徐会纪【2015】17号)。证明：(1)2015年7月13日，被告徐墩镇人民政府召开党政班子会议，研究讨论项目指挥部《关于二标段施工中存在有关问题专题会议纪要》(【2015】7号)的有关事项，并作出《关于吉丰公路建设过程中有关事项的纪要》(徐会纪【2015)17号)。(2)因案涉工程改线调整设计方案，被告徐墩镇人民政府考虑到案涉项目的实际情况，决定：人工费根据闽交建【2014】162号《通知》进行调整。5、徐墩镇人民政府《关于建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐村）二级公路改建工程（徐墩段）2标交通安全设施工程交工验收会议纪要》【徐政（2016）96号】、关于印发《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐村）公路改建工程质量检测意见》的通知（南交质监【2016】84号）。证明：（1）路桥公司承包施工的建瓯市吉阳镇至横二线二级公路2标段工程于2016年5月竣工。（2）该标段工程于2016年9月经验收合格，并交付使用。6、《建瓯市吉阳镇至横二线(丰乐村)公路改建工程清单支付总表》、《建瓯市吉阳镇至横二线（徐墩段）公路改建工程工程项目中间支付汇总表》、建筑业统一发票、转款凭证。证明:被告按合同的约定和书面承诺及纪要的要求支付给路桥公司工程款（含进度款）人民币11997433.45元，并扣留工程质量保证金。7、《建瓯市吉阳镇至横二线（徐墩段）二级公路改建工程项目K8+085至K12+463.463第2合同段工程竣工决算》、《建瓯市吉阳镇至横二线（徐墩段）二级公路改建工程最终支付申请表》、《建瓯市吉阳镇至横二线（徐墩段）二级公路改建工程项目决算汇总表》。证明：（1）案涉的建瓯市吉阳镇至横二线（徐墩段）二级公路改建工程项目的结算合同价为人民币12628877元。（2）被告已按月支付给路桥公司工程款（进度款）11997434元（8272775元+3724659元）。（3）路桥公司被扣留了质量保证金人民币631443元。

徐墩镇政府对路桥公司提交的证据均无异议。

本院认为，徐墩镇政府对路桥公司提交的上述证据真实性不持异议，上述证据符合证据的形式要件且与本案具有关联性，本院予以采信。

通过庭审举证、质证，结合当事人所作陈述及本院认证，对本案主要事实作如下认定：2013年11月25日，建瓯市发展和改革局下发瓯发改审批[2013]98号文件，同意建瓯市徐墩镇人民政府、建瓯市吉阳镇人民政府关于吉阳镇至横二线（丰乐村）二级公路改建工程立项开展前期工作。徐墩镇政府为了改建建瓯市吉阳镇至横二线二级公路设立临时机构建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部，代表徐墩镇政府全权处理吉阳镇至横二线二级公路改建工程建设施工及协调事宜。经依法招投标，2014年1月，建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部作为发包人与福建华成路桥工程有限公司作为承包人签订《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐）二级公路改建工程施工合同协议书》，约定：签约合同价为11994430.23元。工期为540日历天，承包人进场时间为2014年1月15日。逾期付款违约金的利率按银行同期短期贷款利率计。逾期交工违约金为10000元/天。质量保证金限额为5%合同价，质量保证金在中间计量支付报表中按月支付额的10%扣留，直至质量保证金的累计金额达到本规定的限额为止。缺陷责任期为自实际交工日期起计算至1年。合同尚约定其他事项。合同签订后，路桥公司依约施工建设。期间，因工程发生重大变更导致建设过程中出现问题。为此，2015年7月13日，徐墩镇政府组织召开党政班子会议并作出徐会纪[2015]17号《关于吉丰公路建设过程中有关事项的纪要》，该会议决定：1、涉案工程因改线调整设计方案，调整后K8+085-K11+100段的相关费用增加319710元，K11+100+K12+463.463变更段的相关费用增加489100元。2、同意因改线取消中桥、小桥各1座而造成施工队损失的补偿产方案，合计补偿施工方150000元费用，款项从项目款列支。嗣后，路桥公司继续施工至项目完工。2016年9月间，徐墩镇政府召集主管单位、建设单位、监理单位、施工单位等单位负责人及工程技术人员召开对建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐村）二级管理改建工程（徐墩段）2标公路交通安全设施工程验收会议，与会人员一致同意该工程符合交工条件，同意交工验收，并作出《徐墩镇人民政府关于建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐村）二级公路改建工程（徐墩段）2标交通安全设施工程交工验收会议纪要》。2016年12月7日，南平市交通建设质量安全监督站下发南交质监[2016]84号关于印发《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐村）公路改建工程质量检验意见》的通知，并在质量检测意见中评定涉案工程的实测项目合格率符合评定标准要求。

另查明，2016年7月31日，路桥公司、项目指挥部与监理单位南平高速咨询监理有限公司进行涉案工程竣工决算，确定结算合同价12628877元，保留金631443元。

本院认为：建瓯市吉丰公路改建工程项目指挥部系徐墩镇政府为改建建瓯市吉阳镇至横二线二级公路而设立的临时机构，不具有法人资格，故其与路桥公司签订的《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐）二级公路改建工程施工合同协议书》的合同义务应当由徐墩镇政府及路桥公司承担。本案中的《建瓯市吉阳镇至横二线（丰乐）二级公路改建工程施工合同协议书》内容不违反法律、行政法规的强制性效力性规定，为有效合同，当事人应受合同约束。路桥公司已依约完成涉案工程建设并经竣工验收合格，现涉案工程已过缺陷责任期，路桥公司主张徐墩镇政府按合同约定交还质量保证金，符合合同约定及法律的相关规定，本院予以支持。徐墩镇政府以“支付的工程款超出审定造价，上级政府财政、审计等部门不同意退还质量保证金”为由，主张不退还履约保证金，本院认为，根据2001民一他字第2号《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的不一致时如何使用法律问题的电话答复意见》：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”，涉案合同并未约定以审计结论作为结算依据，故徐墩镇政府的辩解理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：

被告建瓯市徐墩镇人民政府应自本判决生效之日起十日内支付原告福建华成路桥工程有限公司质量保证金人民币631443元。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理10458元，由被告建瓯市徐墩镇人民政府负担。应于判决生效之日向本院缴纳。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。

审　判　长　　潘圣涛

审　判　员　　周洪涛

人民陪审员　　杨滋美

二〇一九年四月十二日

书　记　员　　赵沁文

本案依据的主要法律条文

《中华人民共和国合同法》

第四十四条：依法成立的合同，自成立时生效。

法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。

第六十条：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

第一百零七条：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合规定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第六十四条第一款：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。

第二百五十三条：被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。

执行申请提示

《中华人民共和国民事诉讼法》

第二百三十九条：申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。

前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。