某某与广州市国土资源和规划委员会、广州市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2017）粤7101行初37号 原告：***，女，1982年12月26日出生，汉族，住广州市番禺区。 委托代理人：***，广东金山石律师事务所律师。 被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区**路80号，统一社会信用代码114401003557431960。 法定代表人：***，该委主任。 委托代理人：***，该委工作人员。 委托代理人：***，北京市盈科（广州）律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：***，市长。 委托代理人：***，该府工作人员。 第三人：广东省农垦科技中心，住所地广州市天河区燕都路62号101，统一社会信用代码914400001903263265。 法定代表人：***，该中心主任。 委托代理人：**，该中心工作人员。 委托代理人：**，广东海云天律师事务所律师。 第三人：***，男，1979年2月17日出生，汉族，住广州市番禺区。 委托代理人：***，广东金山石律师事务所律师。 原告***诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府），第三人广东省农垦科技中心（以下简称农垦中心）、***行政许可及行政复议一案，原告于2016年12月29日向本院提起诉讼，本院于2017年1月3日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，因本案需以另案的审理结果为依据，本院于2017年2月21日裁定本案中止诉讼，于2018年7月25日恢复审理，并于2018年8月10日公开开庭进行了审理。原告***的委托代理人***，被告市国规委的委托代理人***、***，被告市政府的委托代理人***，第三人农垦中心的委托代理人**、第三人***及其委托代理人***到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告***诉称，原告系天河区沙河银锭塘街28号第1-6栋物业的所有权人，持有粤房地证字第C4013328《房地产权证》，建筑面积6004平方米，公用面积为12002.42平方米，土地用途为工矿仓储用地。2016年9月，第三人农垦中心在相邻地块组织施工，原告在现场检查时发现农垦中心在项目公示的穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》（以下简称涉案许可证）显示的用地界线明显超越了原告物业的用地红线范围。后原告与农垦中心交涉，农垦中心确认越界事实，并提出用地置换方案，但双方未能达成一致意见。为此，原告***就上述《建设工程规划许可证》向广州市人民政府申请行政复议，在复议中原告发现被告市国规委作出的穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》（以下简称涉案批准书）存在相同错误，与原告的房产证有5处重叠。2016年12月16日，被告市政府作出穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》，认为申请人若对涉案地块用地面积及范围存在异议，应对相关用地文件另行提起行政复议或者行政诉讼，申请人请求予以撤销的理由不成立，维持被告市国规委作出的涉案许可证。原告认为涉案许可证是错误的，理由如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，被告市国规委是土地管理职能部门，广州市城市更新局只是方案制定机构，广州市“三旧”改造工作办公室没有土地管理职能，被告依据广州市“三旧”改造工作办公室作出的穗旧改复[2011]第91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段旧厂房改造方案的批复》确定用地红线范围，违反法律规定。农垦中心的用地是高地，在历年修建挡土墙时已超越原告的用地范围，上述批复称按照农垦中心的挡土墙范围进行重新勘测定界，侵占了原告的用地范围。被告没有及时纠正，引发后续用地和规划的连续错误。二、原广州市国土资源和房屋管理局于2005年9月19日向原告核发房地产权证，房产证的红线图与1993年10月（当时土地权人）民乐公司的房产证用地完全一致。原广州市国土资源和房屋管理局于2012年11月8日才向农垦中心核发涉案批准书。在原告的房地产权证未被撤销前，被告向农垦中心作出重叠用地的涉案批准书，明显错误，据此作出的涉案许可证也必然错误。三、原告与农垦中心的用地红线图有5处重叠是客观事实。首先，从原告的房地产权证附图可以看出与农垦中心用地范围存在5处重叠；其次，原告于2016年10月向广州市城市规划勘察设计研究院申请测绘，该院作出的《建设用地套图》显示农垦中心与原告的用地有5处重叠；再者，被告作出的用地红线图也可以看到重叠的用地。综上所述，被告作出的涉案许可证错误，应予撤销。故原告诉至法院，请求：1、撤销被告市国规委作出的穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》及被告市政府作出的穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》；2、责令第三人广东省农垦科技中心立即停止“商业办公楼工程（旧厂改造项目）1幢”项目的施工；3、本案诉讼费用由被告承担。诉讼中，原告撤回了上述第二项诉讼请求，明确诉讼请求为：1、撤销被告市国规委作出的穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》及被告市政府作出的穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告市国规委辩称，一、原告非本案适格主体，其与被诉行政行为没有法律上的利害关系，应当驳回其提起的行政诉讼。根据穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》记载，第三人农垦中心拥有位于广州市天河区燕岭***地段的15755㎡的土地使用权。2015年9月2日，原广州市规划局向第三人农垦中心核发涉案许可证，同意第三人农垦中心在上述土地规划建设1幢地上18层（面积为33687㎡），地下3层（面积为22372㎡）的商业办公楼。原告非上述土地的合法使用权人、抵押人，与上述土地不存在任何联系，也不享有任何权利，其与涉案许可不存在法律上的利害关系。二、我委核发的涉案许可证事实清楚、证据充分。2015年8月20日，农垦中心向我委提交《关于申请建设工程许可证的函》，申请办理建设工程规划许可，并向我委提交《关于申请建设工程规划许可证的函》、穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》、穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》、穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》、穗规函[2013]2633号《关于申请调整用地规划条件问题的复函》、批后公布图及受理公告等资料。我委以立案总序号2015040007292号受理。经我委审查认定第三人农垦中心提交的申报材料均真实、合法、有效，不存在虚假申请或提供虚假材料，涉案土地不存在被查封或限制使用或其他产权争议的情形。我委按照法律规定，依法向第三人农垦中心核发涉案许可证。我委在受理、审查、核发涉案许可证的过程中，已尽法律规定的审慎审查义务，且不存在超越职权和滥用职权等违法情形。三、原告如果认为其使用的国有土地范围与第三人农垦中心使用的国有土地范围存在重叠或交集，可通过其他诉讼程序解决。该土地的重合或交集与涉案许可证无关。且原告也没有证据证明其所使用的土地与第三人农垦中心使用的土地存在重叠或交集的事实。综上所述，请法院驳回原告的起诉。 被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。原告不服市国规委核发的涉案许可证，于2016年10月17日向我府申请行政复议，我府经审查于当日予以受理，并于2016年10月20日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，于同日向农垦中心发出《第三人参加诉讼通知书》，我府的复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定。二、我府的行政复议审查程序合法。市国规委于2016年10月21日收到《提出行政复议答复通知书》后于2016年10月31日向我府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，经审查相关证据、依据和其他有关材料，市国规委核发的涉案许可证符合相关规定。三、我府作出行政复议决定程序合法。2016年12月16日，我府在法定期限内依法作出穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》，维持原行政行为，并将上述复议决定书送达给各方当事人。我府作出复议决定的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。综上，我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉请。 第三人农垦中心述称，被告市国规委向我中心核发涉案许可证事实清楚，符合法律规定。一、涉案许可证项下地块为我中心历史用地，我中心享有合法的国有土地使用权。1、涉案许可证项下土地为我中心燕岭***的旧厂房用地。我中心使用的土地，除南面外，其余东、西、北面均以围墙为界，东界为民乐茶厂即原告工厂地块前权属人。2、我中心对涉案地块已办理国有土地使用权出让手续，并领取涉案批准书。根据广州市“三旧”改造工作办公室作出的穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案批复》、原广州市规划局作出的穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》及建设用地规划红线图，2012年9月18日，我中心与原广州市国土资源和房屋管理局就涉案地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2014年4月21日签订《补充协议》，办理涉案地块有偿使用手续，并缴清全部土地出让金，原广州市国土资源和房屋管理局向我中心核发涉案批准书。我中心涉案地块用地手续清楚，权属来源合法。3、涉案地块边界清楚，权属清晰。涉案地块东面与原告地块相邻，相邻部分原建有围墙为界，相邻部位的用地红线走向与原广州市规划局作出的(85)城地规复字第625号《关于燕塘农工商联合公司与银河乡边界走向的批复》所附用地红线的走向完全一致，显示涉案地块没有超出我中心历史用地范围。广州市“三旧”改造工作办公室批准我中心对原旧厂房进行旧厂改造，批准的用地范围按照原厂房用地范围（围墙为界）进行实际测量确定，改造范围与我中心原厂房历史用地范围完全一致。我中心围墙内历史用地从未被征收，地块的国有土地使用权一直属于我中心。原告认为围墙内部分土地属于原告，原告应当提供相关的征收文件及补偿凭证。二、被告市国规委向我中心核发涉案许可证，事实清楚，证据确凿。我中心按照法律规定，向被告市国规委提交了全部的规划报建资料，我中心的报建资料齐全、建筑方案符合申领建设工程规划许可证的要求，因此被告市国规委向我中心核发了涉案许可证。三、原告未提供相关主管部门的认定文件，关于地块边界重叠的观点没有证据支持。涉案地块自上世纪五十年代一直是我中心的历史用地，原告及其前地块权属人从未征收过涉案地块。如果双方地块边界存在部分重叠，肯定是原告地块在测量或地籍调查存在错误导致，应更正原告的地块权属范围。综上，请法院依法驳回原告的诉请。 第三人***述称，同意原告的诉讼请求及事实理由。 经审理查明，2011年12月28日，广州市“三旧”改造工作办公室作出穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》，其中批复如下：一、改造范围。该地块位于天河区燕岭***地段，根据《广州市土地使用权属证明书》（穗国土权[2003]32号），你单位权属用地面积15847平方米。其中西北侧房改房用地面积1770平方米已于1993年划出（穗城规东片地字[1993]第495号，含基底面积332平方米），现剩余权属面积14077平方米。因为上述《广州市土地使用权属证明书》没有按你单位的历史边界（围墙范围）办理，存在部分边角地。本次改造范围按你单位实际边界（围墙范围）重新勘测定界，为此整合你单位的历史用地边角地面积共1677平方米，纳入本次改造范围。因此，本次申请的改造范围以勘测定界确定的15754.68平方米为准。其中地块一面积12394.28平方米，地块二面积3360.4平方米。土地利用规划为城镇建设用地。（具体红线范围详见附件）。2012年1月13日，原广州市规划局向第三人农垦中心作出穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》。 2015年8月20日，第三人农垦中心向原广州市规划局申请办理广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段旧厂房改造的建设工程规划许可证，并提交了《关于申请建设工程规划许可证的函》、穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》、穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》、穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》、穗规函[2013]2633号《关于申请调整用地规划条件问题的复函》等材料。原广州市规划局受理并审查后，于2015年9月2日向第三人农垦中心核发了穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》（即涉案许可证），其中载明：建设单位广东省农垦科技中心，建设项目名称商业办公楼工程（旧厂改造项目）1幢，建设位置广州市天河区燕岭***地段，建设规模1幢、地上18层（部分2、10、15层）：33687㎡、地下3层：22372㎡。附图及附件名称：一、附图：建筑施工图1份。二、附件：1.建筑功能指标明细表1份；2.《建设工程审核书》1份；3.广州市建设工程放线测量记录册1份。附注：本证有效期为一年，有效期从证上载明的发证日期开始计算。建设单位或者个人应当在有效期内取得施工（挖掘）许可证；依法无需取得施工（挖掘）许可证的，应当在有效期内开工，在有效期内尚未开工的，必须在有效期届满30日前向我局申请办理延期手续，逾期未取得施工（挖掘）许可证或者逾期逾期未开工，且未办理延期手续的，本证自行失效。本证自领取之日起开始生效。2015年9月17日，被告在其官网对涉案许可证进行批后公示。 原告不服涉案许可证，于2016年10月17日向被告市政府提出行政复议申请，请求撤销涉案许可证。被告市政府于当日受理后，于2016年10月20日向被告市国规委发出穗府行复[2016]1040号《提出行政复议答复通知书》，并向第三人农垦中心发出穗府行复[2016]1040号《第三人参加行政复议通知书》。2016年10月31日，被告市国规委向被告市政府提交了《行政复议答复书》及证据材料。2016年12月16日，被告市政府作出穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》，认为被告市国规委作出的涉案许可证事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告市国规委作出的涉案许可证。被告市政府于2016年12月19日通过邮政特快专递的方式向原告送达上述行政复议决定书，原告于次日签收邮件。后原告仍不服，于2016年12月29日诉至本院。 另查明，原广州市国土资源和房屋管理局于2005年9月19日向原告***核发粤房地证字第××号《房地产权证》，其中记载：权属人***，房屋所有权来源购买，房屋用途非居住用房,占有房屋份额共有，房屋所有权性质私有，土地使用权性质国有土地使用权，房屋座落天河区沙河路银锭××街××栋，房屋情况建筑面积6004平方米，土地情况地号10，图号图D3310幅3，用途工矿仓储用地，共用面积12002.42平方米，房地产共有（用）情况：共有（用）人***，占有房屋份额共有，共有（用）权证号972497。 原广州市国土资源和房屋管理局于2012年11月8日向第三人核发了穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》（即涉案批准书）。被告未就涉案批准书所涉的地块向第三人核发国有土地使用权证。***、***认为原广州市国土资源和房屋管理局向农垦中心核发的涉案批准书的用地范围与其房地产权证项下土地的红线范围部分重叠，故诉至本院请求撤销涉案批准书；本院于2017年12月11日作出（2017）粤7101行初58号行政判决，认为市国规委作为土地管理职能部门，在原广州市国土资源和房屋管理局已于2005年9月19日向***、***核发房地产权证，且穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案批复》已要求就该1677平方米用地需完善用地手续后方可实施改造的情况下，市国规委仅依据穗旧改复[2011]第91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段旧厂房改造方案的批复》及穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》核定的用地范围，未就农垦中心申请的用地范围是否与相邻地块存在重叠进行审查，亦未就该1677平方米用地是否已完善用地手续进行审查，市国规委向农垦中心核发涉案批准书，明显依据不足，此外，广州市人民政府于2009年7月4日印发穗府[2009]39号《广州市人民政府印发广州市申请使用建设用地规则的通知》，根据《广州市申请使用建设用地规则》的规定，通过协议出让方式取得非政府储备用地的，申领建设用地批准书，受让单位凭国有土地使用证、项目批准（或核准、备案）文件以及建设用地规划许可证，向国土房管部门申领建设用地批准书，而市国规委在农垦中心尚未取得涉案批准书所涉地块的国有土地使用权证的情况下，向农垦中心核发涉案批准书，依据亦不足，判决撤销原广州市国土资源和房屋管理局于2012年11月8日核发的穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》；市国规委、农垦中心不服，上诉至广州铁路运输中级法院，广州铁路运输中级法院于2018年6月4日作出（2018）粤71行终431号行政判决，认为“两被上诉人主张重叠的相邻部分土地（约86平方米），是属于上诉人农垦中心未取得权属登记的1677平方米用地范围还是属于已取得权属登记的14077平方米用地范围，未有确切的证据证实，上诉人农垦中心本身亦不能确定。但综合全案事实分析，属于未取得权属登记用地范围的可能性居多，亦可通过对已取得权属登记的附图依法测绘确定。在双方均对该重叠部分土地的使用权主张权属，并均提供初步证据证明的情况下，说明上诉人市国规委核发涉案建设用地批准书所确定的建设用地范围内极少部分土地的国有土地使用权存在争议，未达到权属清楚的标准。……上诉人市国规委核发涉案建设用地批准书的程序虽未有明显不妥，但核发后有利害关系人提出异议，现有证据表明涉案建设用地批准的用地范围内部分土地使用权存有争议，且1677平方米用地是否已完善用地手续未有足够证据，故该核发行为属于可撤销的行为。从本案处理而言，被上诉人***等人主张重叠的相邻部分土地（约86平方米）只占本案涉案批准建设用地的极少部分，是否确实属于权属争议尚有待上诉人市国规委进一步核查。……1、上诉人市国规委在被上诉人***等人于2016年9月就其核发的涉案用地《建设工程规划许可证》提起行政复议过程中，已获知***等人系对用地范围存在重叠提出异议并主张权利，且复议机关广州市人民政府对其异议主张已作出释明。在此情况下，上诉人市国规委并未主动、及时对重叠部分土地进行核查处理，亦未向被许可方释明能否先行办理许可变更手续，或召集争议双方，建议争议部分暂时搁置施工待核查清楚后再作处理；2、上诉人市国规委在本案诉讼期间，没有在原审法院规定的期间内申请套图，亦没有提供证据证明其对争议事项正在进行核查处理或者已对上诉人农垦中心提出的被上诉人房地产权证登记错误的执法监督请求正在进行调查；3、上诉人市国规委仍然主张争议土地权属应通过对确定改造范围的三旧改造文件诉讼或复议方式来解决。据此，对原审法院判决撤销被诉涉案建设用地批准，本院二审予以支持。”，判决驳回上诉，维持原判。 再查明，原广州市规划局的职责现由被告市国规委行使。 以上事实，有房地产权证、关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复、关于申请提供建设用地规划条件问题的复函、广州市规划局立案申请表、关于申请建设工程规划许可证的函、穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》、穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》、穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》、穗规函[2013]2633号《关于申请调整用地规划条件问题的复函》、批后公布图、建设用地批准书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、送达回证、邮政特快专递详情单及各方当事人的**等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，第三人农垦中心向原广州市规划局申请办理建设工程规划许可证，并提交了《关于申请建设工程规划许可证的函》、穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》、穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》、穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》、穗规函[2013]2633号《关于申请调整用地规划条件问题的复函》等材料；原广州市规划局经审核上述材料后，于2015年9月2日向第三人农垦中心核发了涉案许可证。因穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》已经法院生效判决撤销，而该批准书为申领建设工程规划许可证的土地使用证明文件，在该批准书被撤销的情况下，涉案许可证的核发丧失合法基础，应予撤销。被告市政府作出穗府行复[2016]1040号行政复议决定维持涉案许可证错误，亦应予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销原广州市规划局于2015年9月2日核发的穗规建证[2015]1403号《建设工程规划许可证》； 二、撤销被告广州市人民政府于2016年12月16日作出的穗府行复[2016]1040号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会、被告广州市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审　判　长　　*** 人民陪审员　　*** 人民陪审员　　**新 二〇一八年十月十二日 书　记　员　　***