广州市国土资源和规划委员会、广东省农垦科技中心资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

广州铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2018）粤71行终431号 上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区。 法定代表人：***，主任。 委托代理人：***，该委工作人员。 委托代理人：***，广东力诠律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）:广东省农垦科技中心，住所地广州市天河区。 法定代表人：***，该中心主任。 委托代理人：**，广东海云天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：***，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市番禺区。 被上诉人（原审原告）：***，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广州市番禺区。 上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广东省农垦科技中心（以下简称农垦中心）因建设用地行政许可一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初58号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年12月28日，广州市“三旧”改造工作办公室作出穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》，其中批复如下：“一、改造范围该地块位于天河区燕岭***地段，根据《广州市土地使用权属证明书》（穗国土权[2003]32号），你单位权属用地面积15847平方米。其中西北侧房改房用地面积1770平方米已于1993年划出（穗城规东片地字[1993]第495号，含基底面积332平方米），现剩余权属面积14077平方米。因为上述《广州市土地使用权属证明书》没有按你单位的历史边界（围墙范围）办理，存在部分边角地。本次改造范围按你单位实际边界（围墙范围）重新勘测定界，为此整合你单位的历史用地边角地面积共1677平方米，纳入本次改造范围。因此，本次申请的改造范围以勘测定界确定的15754.68平方米为准。其中地块一面积12394.28平方米，地块**面积**.4平方米。土地利用规划为城镇建设用地。（具体红线范围详见附件）……” 2012年1月13日，原广州市规划局向第三人农垦中心作出穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》。第三人取得了广州市天河区发展和改革局核发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》（备案编号：120106779010030），拟建设商务写字楼、商务酒店。2012年1月16日，第三人农垦中心向原广州市国土资源和房屋管理局提交《办理土地有偿（划拨）使用手续和申请表》及相关申请材料，申请项目地址：天河区燕岭***地段，项目名称：科技大厦二期，规划许可文号：穗规函[2012]167号，立项批文文号：穗106779010030，用地批文文号：穗旧改复[2011]91号，图幅地号：F49G021086，用地面积15755平方米……原广州市国土资源和房屋管理局受理并审查后，于2012年9月18日与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理天河区燕岭***地段地块的出让手续，并于2012年11月8日向第三人核发了穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》（即涉案批准书）。据涉案批准书记载：用地单位名称广东省农垦科技中心，建设项目名称商业金融业用地，批准用地机关及批准文号（批准机关：广州市人民政府规划文号：穗规函[2012]167号文，供地文号：440106-2012-000007《国有建设用地使用权出让合同》电子监管号：4401002012B02258，其它依据文号：穗国有土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》、穗旧改复[2011]91号文。总用地面积壹万伍仟柒佰伍拾伍平方米，净用地面积玖仟玖佰柒拾叄平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式协议出让，土地用途商务金融用地、批发零售用地、公共设施用地，土地座落天河区燕岭***地段，用地方案号06010020120002，动工日期2014年3月18日之前开发建设，竣工日期2016年9月18日之前竣工，备注（一、该地块的图号D3310-2。二、该地块为“三旧”改造地块，已签订410106-2012000007《国有建设用地使用权出让合同》电子监管号440100201B02258。三、根据穗规函[2012]167号文，该用地其中1503平方米为公共设施用地（C）,按规划实施，未办理土地有偿使用手续，未计收土地出让金。2013年4月15日，被告在其官网对涉案批准书进行公告。 另查明，据粤房证字第××号号《房地产权证》记载：权属人***，房屋所有权来源购买，房屋用途非居住用房,占有房屋份额共有，房屋所有权性质私有，土地使用权性质国有土地使用权，房屋座落天河沙河路银锭××街××栋栋，房屋情况建筑面积6004平方米，土地情况地号10，图号图D3310幅3，用途工矿仓储用地，共用面积12002.42平方米，房地产共有（用）情况：共有（用）人***，占有房屋份额共有，共有（用）权证号972497……被告未就涉案批准书所涉的地块向第三人核发国有土地使用权证。原告***、***认为原广州市国土资源和房屋管理局向第三人农垦中心核发的涉案批准书的用地范围与两原告房地产权证项下土地的红线范围部分重叠，故诉至原审法院请求撤销涉案批准书。 再查明，原广州市国土资源和房屋管理局对土地资源的管理职权现由被告市国规委行使。 诉讼中，两原告提交了原告***委托广州市城市规划勘测设计研究院制作的《建设用地套图》，用以证明涉案批准书的用地范围与原告的房地产权证载面积存在五处重叠。据上述《建设用地套图》显示，工程地点广州市天河区燕岭***；红线范围是***，属广州市国土资源和房屋管理局以粤房地共证字第Ｃ0972497号附图，该附图证载面积为12072.243平方米，根据坐标展绘计算面积为12072.258平方米，与证载面积相差0.015平方米；绿线范围是广东省农垦科技中心，属广州市规划局以穗规函[2013]2633号文确认，证载面积为15754.616平方米；红线和绿线重叠部分有五个地块。被告抗辩上述《建设用地套图》为原告单方委托，不具有合法性，且套图使用坐标计算红线范围，而两原告的房地产权证并无记载坐标，对其真实性、合法性、关联性不予认可。第三人表示上述《建设用地套图》为原告单方委托，并没有反映出第三人的实际用地，两原告的房地产权证没有记载坐标，套图使用坐标计算红线范围不准确。第三人向本院提交了《行政执法投诉书》，主张其就原告与第三人的土地重叠问题已向广州市人民政府提出行政执法监督申请。被告陈述广州市人民政府执法监督办公室确实受理了第三人的执法投诉，并要求被告进行核查。 原审法院认为，关于本案的起诉期限问题。第三人虽主张其向当地街道、城管申请调取巡查记录以证明涉案批准书当时已在现场进行公示，但第三人并未向本院提交相关的证据。由于广州铁路运输中级法院已在（2017）粤71行终1255号行政裁定中对此问题进行了阐述，该院在此不再赘述。 《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”本案中，被告根据第三人提出的办理土地有偿使用手续和核发《建设用地批准书》申请，依据广州市“三旧”改造工作办公室作出的穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案批复》及原广州市规划局作出的穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》核定的用地范围，经审查，与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理了天河区燕岭***地段地块的出让手续，后于2012年11月8日向第三人核发了涉案批准书，但根据穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案批复》显示，第三人剩余权属面积14077平方米，本次改造整合第三人的历史用地边角地面积共1677平方米纳入本次改造范围，要求就该单位现状长期实际使用但无合法手续的1677平方米用地需完善用地手续后方可实施改造。被告作为土地管理职能部门，在原广州市国土资源和房屋管理局已于2005年9月19日向两原告核发房地产权证，且上述批复已要求就该1677平方米用地需完善用地手续后方可实施改造的情况下，被告仅依据穗复[2011]第91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段旧房改造方案的批复》及穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》核定的用地范围，未就第三人申请的用地范围是否与相邻地块存在重叠进行审查，亦未就该1677平方米用地是否已完善用地手续进行审查，被告向第三人核发涉案批准书，明显依据不足。两原告主张涉案批准书的用地范围与两原告的房地产权证载面积存在重叠，并提交了《建设用地套图》用以证明其主张；被告及第三人对该《建设用地套图》不予认可，辩称两原告的房地产权证未记载坐标，套图使用坐标计算红线范围不准确，并向该院提出申请要求就涉案批准书的用地范围与两原告的房地产权证用地红线范围重新进行套图；对此，该院认为，两原告的房地产权证虽未标明坐标，但标明了土地情况为地号10、图号图D3310幅3，被告及第三人抗辩该套图结果不准确并未提交相应的证据予以证实，且被告对其作出的行政行为负有举证责任，被告及第三人提出该申请已超期，该院对被告及第三人的上述申请不予准许，该院对原告的上述主张予以采纳。此外，广州市人民政府于2009年7月4日印发穗府[2009]39号《广州市人民政府印发广州市申请使用建设用地规则的通知》，根据《广州市申请使用建设用地规则》的规定，通过协议出让方式取得非政府储备用地的，申领建设用地批准书，受让单位凭国有土地使用证、项目批准（或核准、备案）文件以及建设用地规划许可证，向国土房管部门申领建设用地批准书，而本案被告在第三人尚未取得涉案批准书所涉地块的国有土地使用权证的情况下，向第三人核发涉案批准书，依据亦不足。 对于被告及第三人提出的即便第三人与两原告的用地范围存在部分重叠，也是原告的地块在测量或地籍调查时受当时的测量技术及条件所限而存在偏差，应当通过撤销原告的产权证来更正，而不是撤销涉案批准书的抗辩意见，该院认为，第三人虽向有关部门提出了执法监督申请，但至该院于2017年11月24日开庭审理时，两原告的房地产权证未被撤销，被告的上述抗辩意见没有事实依据，该院不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销原广州市国土资源和房屋管理局于2012年11月8日核发的穗国土建用字[2012]292号《建设用地批准书》。案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。 上诉人市国规委不服一审判决，上诉称：一、原广州市国土资源和房屋管理局向第三人核发《建设用地批准书》的行政行为合法有据。（一）涉案地块用地属于第三人自有的国有建设用地范围，并已办理土地有偿使用手续。天河区燕岭***地段地块是第三人的历史用地，已取得穗国土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》。2011年12月28日，原广州市“三旧”改造办公室向第三人作出穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案批复》，作为第三人办理涉案地块规划、国土后续审批的依据。2012年1月13日，原广州市规划局向第三人作出穗规函[2012]167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的函》。2012年1月16日，第三人根据上述文件向原广州市国土资源和房屋管理局提交《办理土地有偿（划拨）使用手续和申请表》，申请办理土地有偿使用手续和核发《建设用地批准书》，并按规定提交了相关材料。原市国土房管局受理后，根据穗规函[2012]167号文及附图、原广州市房地产测绘所套图（测绘案号：11130726502）、《土地勘测定界技术报告书》(测绘案号：11160284802、111603686)进行审查，而原市国土房管局审查上述文件及技术报告的目的，即在于核实涉案项目用地是否全部为第三人所有且不存在权属争议。原市国土房管局经审查，核实涉案项目用地并未超出第三人的历史用地范围，即穗旧改复[2011]91号文所确定的用地属于第三人自有的国有建设用地范围。原市国土房管局经审查后，于2012年9月18日与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。换言之，第三人已按穗旧改复[2011]91号文第二条、第四条的规定，办理了涉案地块用地的土地有偿使用手续。（二）涉案《建设用地批准书》的核发符合法定程序。如前所述，涉案用地属于第三人的自有建设用地，第三人在2003年3月17日取得穗国土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》，并由原广州市“三旧”改造办公室以穗旧改复[2011]91号文确定改造范围，属于旧厂房改造项目，已依法办理土地有偿使用手续。根据国土资源部当时发布实施的《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第一款“以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记”的规定，原市国土房管局在与第三人签订土地有偿使用合同后，依法向第三人核发涉案《建设用地批准书》，符合《建设用地批准书》核发的法定程序。且涉案项目为“三旧”改造项目，第三人在原广州市“三旧”改造办公室批准改造之前，大部分用地已经取得相当于国有土地使用权证的土地使用权属证明文件，属于第三人自有建设用地再利用的情形，应适用《广州市申请使用建设用地规则》第五条“自有国有建设用地再利用办理程序”的规定办理，即在取得原广州市“三旧”改造办公室的批复后，凭原土地使用权属证明文件及改造批复申请规划条件，再向市国土房管部门申领建设用地批准书，最后才根据国有建设用地使用权有偿使用合同向国土房管部门办理土地使用权的变更登记，核发新的国有土地使用证。因而，原审判决认为涉案地块应先重新取得国有土地使用权证才能核发建设用地批准书的观点也是不正确的。 二、被上诉人提交的《建设用地套图》不是产权依据，不能证实涉案《建设用地批准书》与第三人的产权证有存在重叠。被上诉人所有的位天河区××路银锭××街××房房产属于旧厂房，虽然在2005年9月19日取得粤房证字第××号号《房地产权证》，但房产用地并未办理用地结案和《建设用地批准书》，该《房地产权证》的房地产平面附图没有坐标，受托进行测绘《建设用地套图》的广州市城市规划勘察设计研究院也没有该房产的坐标数据。根据《广州市测绘管理办法》第十八条第二款的规定，“房地产管理中需要的房地产测绘，由房地产行政主管部门委托房地产测绘单位进行”，被上诉人自行委托广州市城市规划勘察设计研究院测绘的《建设用地套图》显然不具备合法性。经上诉人向广州市城市规划勘察设计研究院核实，被上诉人向广州市城市规划勘察设计研究院申请套图时，提交的坐标数据材料注记“坐标是根据粤房证字第××号号《房地产权证》附图图解计算的，该成果仅供参考，不作产权依据”。而所谓坐标图解计算是通过利用比例尺从附图上量取周界点进行图解计算，因人眼的分辨力存在误差，每个图解计算的坐标点也都存在一定的误差，即便是同一个技术人员，在不同的时间进行图解计算，也会得出不同的结果，因而，通过图解计算坐标得出的成果只能作为参考，不能作为产权的依据。被上诉人向原审法院提交的《建设用地套图》，其所依据的红线坐标数据是由被上诉人自行提供，真实性、合法性均存疑。该图解计算方法客观上也存在误差，而通过真实性、合法性存疑且存在误差的图解坐标进行套图，所得出的结果显然不能反映涉案相邻地块的真实情况。因而，该《建设用地套图》不能作为认定本案事实的证据使用。 三、涉案《建设用地批准书》用地范围由广州市房地产测绘所勘测定界，并经穗旧改复[2011]91号文所确定，如被上诉人认为第三人的用地范围与其存在重叠，应先行撤销穗旧改复［2011]91号文。涉案地块用地由原广州市房地产测绘所进行勘测定界，并经原广州市“三旧”改造办公室审核属于第三人的历史用地，才通过穗旧改复[2011]91号文确定了改造的用地范围，即涉案地块的用地面积及范围在原市房管局核发涉案《建设用地批准书》之前，已由穗旧改复[2011]91号文这一行政行为所确定。原市国土房管局经审查后，依据穗旧改复[2011]91号文办理涉案地块的土地有偿使用手续，并核发涉案《建设用地批准书》的行为并无不当。而原广州市“三旧”改造办公室并不是上诉人的职能部门，如何确定改造的范围也属于原广州市“三旧”改造办公室的职能，在穗旧改复[2011]91号文被撤销或改变之前，本案的当事人仍受该行政行为的羁束。故即便被上诉人认为第三人的用地范围与其存在重叠，被上诉人也应先行撤销穗旧改复[2011]91号文，在撤销穗旧改复[2011]91号文的行政复议或行政诉讼案中去解决被上诉人和第三人之间的用地范围权属争议。 综上所述，原市国土房管局向第三人核发《建设用地批准书》的行政行为合法有据，被上诉人撤销涉案《建设用地批准书》的诉请没有事实和法律依据，原审认定事实不清，适用法律错误，上诉人依法提出上诉，请求：撤销一审判决、驳回被上诉人诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。 上诉人农垦中心上诉称：一、原审法院未查明案涉地块为上诉人的历史用地，事实不清。穗国土建用字(2012)292号《建设用地批准书》项下土地原为上诉人燕岭***的旧厂房用地，该地块上诉人自上世纪50年代经批准使用至今，该厂房用地与周边地块建有围墙为边界，几十年来各方对边界均无异议。土地权属来源如下：1、1953年8月26日，广州市人民政府地政局批准华南垦植局广州试验场征用白云区沙河公社银河大队龙草岗、龙船岗、石顶岗、***、***的土地。2、华南垦植局广州试验场更名为广州市国营燕塘农场后，1973年4月9日，广州市国营燕塘农场与沙河公社银河大队签订《关于重新调整地界的协议》，双方对征用范围的界限重新确定，并有相应的附图。国营燕塘农场后更名为燕塘农工商联合公司。3、广东省农垦总局1977年经广东省政府批准，从海口市迁回广州市。1979年6月，广州市政府将燕塘农工商联合公司划归广东省农垦总局，燕塘农工商联合公司原土地划归广东省农垦总局。1985年8月26日，广东省农垦总局、燕塘农工商联合公司、银河乡人民政府和广州市沙河区公所签订《沙河区银河乡与省农垦燕塘农工商联合公司地界调整协议书》，再次确认银河乡与省农垦燕塘农工商联合公司双方的土地边界和权属。1985年11月28日，广州市城市规划局(85)城地规复字第625号《关于燕塘农工商联合公司与银河乡边界走向的批复》，同意1985年8月26日广东省农垦总局、燕塘农工商联合公司、银河乡人民政府和广州市沙河区公所签订的边界协议，并以附图确认燕塘农工商联合公司的土地范围，案涉地块属于燕塘农工商联合公司的土地范围。4、1986年12月9日，广东省农垦总局下属九个单位签订《驻燕塘地区农垦九个单位使用土地范围与界限》。根据该协议，上诉人取得包括案涉土地在内的68.2亩土地的使用权。根据该协议，上诉人使用的土地，除南面外，其余东、西、北面均以围墙为界，东界为民乐茶厂（即原告工厂地块前权属人）。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；……”案涉地块由广州市人民政府1953年批准上诉人的前身征用，且与被征地的银河乡签订了边界协议，根据前述规定，案涉地块为国有土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。”案涉地块起码自1973年起即由上诉人使用至今，根据前述法律规定，该地块为上诉人的历史用地，，地块的国有土地使用权为上诉人所有 广州市“三旧”改造工作办公室审核上诉人的历史用地资料并进行现场勘验后，于2011年12月28日对上诉人作出《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》，批准上诉人“旧厂改造”，改造范围按照旧厂的历史围墙范围确定。改造地块为上诉人的历史用地范围，广州市“三旧”改造工作办公室的批复事实清楚，适用法律正确。被上诉人称其持有的房地产权证附图与上诉人的历史用地范围存在部分重叠，即使是这样，按照市国规委查明的事实及答辩意见，也是被上诉人的房地产权证附图测绘错误，未如实反映其用地范围。可见，需要更正的是被上诉人的房地产权证。被上诉人无权基于错误的房地产权证而获得重叠部分的土地使用权，也不能凭错误的房地产权证认定重叠部位的土地不是上诉人的历史用地。案涉地块为三旧改造地块，改造范围应当根据改造主体的历史用地范围确定，《建设用地批准书》的范围也应当符合改造主体的历史用地范围。因此，审核案涉地块是否为改造主体（上诉人）的历史用地，是判定改造地块《建设用地批准书》核发是否准确的事实依据。原审判决未查明案涉地块为上诉人历史用地，导致案件事实认定错误，案件处理结果也不恰当，不但无法减少矛盾产生，反而增加新的矛盾。 二、案涉地块上诉人已经办理国有土地使用权出让手续，上诉人向广州市国土资源和房屋管理局缴交了土地出让金，依法自然获得该地块的国有土地使用权。根据2011年12月28日广州市“三旧”改造工作办公室对上诉人“旧厂改造”的批复文件《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》，广州市城乡规划局2012年1月13日向上诉人核发穗规函【2012】167号《关于申请提供建设用地规划条件问题的复函》及“建设用地规划红线图”，该建设用地规划红线图确定了上诉人“旧厂改造”地块的用地范围。2012年9月18日，上诉人与广州市国土资源和房屋管理局就案涉地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，并于2014年4月21日签订《补充协议》，办理了案涉地块有偿使用手续，并缴清全部土地出让金。广州市国土资源和房屋管理局将案涉地块的国有土地使用权出让给上诉人，并向上诉人核发穗国土建用字【2012】292号《建设用地批准书》。由此可见，上诉人案涉地块用地手续清楚，权属来源合法。 三、《建设用地批准书》是政府批准上诉人使用土地的法律文件，并非国有土地使用权证，不存在重证需要撤销的问题。基于物业排他性的因素，国有土地使用权证不应当存在权利范围重叠的情形。但是，《建设用地批准书》只是政府批准用地单位使用土地的批准文件，并非国有土地使用权证。因此，即使存在与被上诉人的房地产权证用地范围重叠的问题，也不是撤销《建设用地批准书》的理由。 四、原审法院拒绝市国规委及上诉人关于对两地块进行套图的申请，程序违法。。地块边界是否存在重叠是本案的关键事实关系被上诉人是否具有诉权。本案被上诉人根据其单方委托的单位出具的套图结果，认为上诉人案涉地块与其房地产权证红线存在部分重叠。对该套图结果，市国规委及上诉人均否认其合法性。市国规委经查核被上诉人的房地产权证，认为该证附图的红线范围缺少地理坐标，故无法确定其准确范围，被上诉人单方委托的测绘单位出具的套图结果认为存在重叠，依据不足。基于该原因，市国规委及上诉人均要求委托中立的测绘单位对两地块进行套图，该合理请求被原审法院拒绝。原审法院剥夺上诉人的合法权利，也客观上造成案件事实不清。 五、上诉人对被上诉人的房地产权证已经提出撤销申请，该案件的处理结果与本案存在重大关系，本案应当中止审理。如前所述，案涉地块的国有土地使用权应当归属上诉人，事实清楚，证据充分。上诉人已经向广州市人民政府提起撤销被上诉人房地产权证的请求，广州市人民政府已经受理该案。如果被上诉人房地产权证被认定附图核发错误而被纠正，被上诉人对本案也不存在诉权。因此，该案的处理结果与本案关系密切，本案应当中止审理。从另一方面看，即使地块红线存在重叠，被上诉人亦不应当凭错误的房地产权证而获得国有土地使用权，上诉人对重叠部分用地的国有土地使用权地块也不因广州市国土房管局的错误而丧失。因此，从维护公平的社会秩序，真正解决矛盾出发，纠正被上诉人错误的房地产权证，才是正确的途径。 综上，市国规委会向上诉人核发穗国土建用字(2012)292号《建设用地批准书》，事实清楚，证据充分。上诉请求：撤销一审判决、驳回被上诉人诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人***、***均未提供二审答辩意见。 经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。 本院认为，本案审理的是上诉人市国规委向上诉人农垦中心核发穗国土建用字（2012）292号《建设用地批准书》行政行为的合法性。 《中华人民共和国土地管理法》第五章规定了“建设用地”，其中第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。……”广州市人民政府于2009年7月4日印发的穗府[2009]39号《广州市人民政府印发广州市申请使用建设用地规则的通知》对申领建设用地的相关情形规定了办理程序。上诉人市国规委在上诉状中明确表示“原市国土房管局受理后，根据穗规函[2012]167号文及附图……进行审查，而原市国土房管局审查上述文件及技术报告的目的，即在于核实涉案项目用地是否全部为第三人所有且不存在权属争议。”根据上述有关建设用地批准的法律法规等规定，核发建设用地批准书所确定的建设用地国有土地使用权应当是权属清楚、不存在争议，可以办理土地登记，领取国有土地使用证。批准的用地范围包括他人（非建设单位）的土地使用权时，应依法征用或收回后才能批准出让使用。 根据各方当事人诉辩意见，本案争议的焦点是涉案建设用地批准书所批准的建设用地范围是否与相邻的被上诉人***、***所有的国有土地使用权存在部分重叠，即涉案批准的建设用地土地使用权是否存在权属不清、有争议。 《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”第十二条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定：“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；……”根据上述规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是土地登记申请的主管部门，经依法登记的国有土地使用权受法律保护，是确定国有土地使用权权属的有效证明，证载范围是该登记土地使用权范围。 涉案建设用地批准书显示：涉建设用地面积为15755平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式协议出让，供地文号440106-2012-000007《国有建设用地使用权出让合同》中约定了出让宗地平面界址图（见附件1），建设用地批准书附图显示了建设用地的用地范围。该建设用地协议出让前的土地使用权情况，主要由“其它依据文号：穗国有土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》、穗旧改复[2011]91号文”体现。穗国有土权[2003]32号《广州市土地使用权属证明书》证载：用地面积为15847平米方，用地界址见附图红线范围。穗旧改复[2011]91号文显示：上述土地使用权证书的15847平米方权属用地面积现余可用地14077平方米，因为上述《广州市土地使用权属证明书》没有按你单位的历史边界（围墙范围）办理，存在部分边角地。本次改造范围按你单位实际边界（围墙范围）重新勘测定界，为此整合你单位的历史用地边角地面积共1677平方米，纳入本次改造范围。因此，本次申请的改造范围以勘测定界确定的15754.68平方米为准。其中地块一面积12394.28平方米，，地块**面积**4平方米。土地利用规划为城镇建设用地（具体红线范围详见附件）。根据前述证据，可以明确得出：涉案批准建设用地范围有明确权属登记的是14077平米方，历史用地边角共1677平方米未在穗国有土权[2003]32号权属登记证登记，未在该证书的附图红线范围，属于边角地。广州市三旧改造工作办公室出具的穗旧改复[2011]91号《关于天河区广东省农垦科技中心天河区燕岭***地段地块旧厂房改造方案的批复》，虽然对上述未有登记的1677平方米用地的权属归属有一定的证明作用，但是，该部门非确定土地权属及办理权属登记的法定职能部门，该批复文件亦不是法定的权属登记证明，只是确定可改造范围，且该文件明确指出“本次整合纳入改造的你单位现状长期实际使用但无合法手续的1677平方米用地需完善用地手续后方可实施改造”，故不能依据该批复文件即确定1677平米方土地的使用权为上诉人农垦中心所有。上诉人市国规委作为土地行政主管部门，对土地使用权权属应如何确定应该是清楚的，涉案建设用地的出让合同亦是由其签订，故其上诉认为应通过对确定改造范围的三旧改造文件诉讼或复议方式来解决上诉人农垦中心和被上诉人之间的用地权属争议，没有法律依据。 涉案批准建设用地范围地块一与***等人拥有的土地使用权相邻，各方当事人均无异议。被上诉人***、***提供的粤房证字第××号号《房地产权证》记载：土地使用权性质国有土地使用权，房屋座落天河沙河路银锭××街××栋栋，土地情况地号10，图号图D3310幅3，用途工矿仓储用地，共用面积12002.42平方米（证载附图由广州市房地产测绘所绘制）。两被上诉人提供的广州市城市规划勘测设计研究院制作的《建设用地套图》（根据房地产权证证载附图制作）显示：被上诉人***等人房地产权证载土地使用权范围与涉案建设用地范围的地块一相邻，相邻部分共重叠5处，面积共计86.052平米方。被上诉人还提供了相邻部分现场照片等证据。上诉人农垦中心在诉讼中亦提供了较多的材料（包括征地批准文件、调整地界协议等）来证明涉案建设用地属于其历史用地、其取得涉案建设用地使用权的来源，且涉案批准建设用地范围内绝大部分用地其已有权属登记证明。作为一般公民、法人或其他组织而言，争议双方均已完成了相应的证明责任。上诉人市国规委不能仅因为广州市城市规划勘测设计研究院根据房地产权证附图所制作的《建设用地套图》系被上诉人单方委托而否定其相应的证明作用。 两被上诉人主张重叠的相邻部分土地（约86平方米），是属于上诉人农垦中心未取得权属登记的1677平方米用地范围还是属于已取得权属登记的14077平方米用地范围，未有确切的证据证实，上诉人农垦中心本身亦不能确定。但综合全案事实分析，属于未取得权属登记用地范围的可能性居多，亦可通过对已取得权属登记的附图依法测绘确定。在双方均对该重叠部分土地的使用权主张权属，并均提供初步证据证明的情况下，说明上诉人市国规委核发涉案建设用地批准书所确定的建设用地范围内极少部分土地的国有土地使用权存在争议，未达到权属清楚的标准。该重叠部分土地是属于被上诉人单方委托的测绘错误（或者是上诉人农垦中心委托的土地勘测定界错误）所致，还是由于测量技术及条件所限导致的证载错误抑或是确实存在权属争议等，上诉人市国规委作为土地行政主管部门、涉案建设用地批准书的核发部门及涉案建设用地的土地出让方，应予核查清楚并依法作出相应处理，保护上诉人农垦中心、被上诉人***和***的合法权益。上诉人农垦中心在一审庭审中的陈述也证实，其向广州市人民政府反映的被上诉人房地产权证登记错误、请求撤销事项，该府亦责令市国规委进行现场勘查处理。 《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。……”上诉人市国规委核发涉案建设用地批准书的程序虽未有明显不妥，但核发后有利害关系人提出异议，现有证据表明涉案建设用地批准的用地范围内部分土地使用权存有争议，且1677平方米用地是否已完善用地手续未有足够证据，故该核发行为属于可撤销的行为。从本案处理而言，被上诉人***等人主张重叠的相邻部分土地（约86平方米）只占本案涉案批准建设用地的极少部分，是否确实属于权属争议尚有待上诉人市国规委进一步核查。从保护被许可方（农垦中心）的合法权益角度（已获出让总体规划、施工许可，且已交纳巨额土地受让费等）出发，撤销整个建设用地批准许可，并不是最佳选择，但是：1、上诉人市国规委在被上诉人***等人于2016年9月就其核发的涉案用地《建设工程规划许可证》提起行政复议过程中，已获知***等人系对用地范围存在重叠提出异议并主张权利，且复议机关广州市人民政府对其异议主张已作出释明。在此情况下，上诉人市国规委并未主动、及时对重叠部分土地进行核查处理，亦未向被许可方释明能否先行办理许可变更手续，或召集争议双方，建议争议部分暂时搁置施工待核查清楚后再作处理；2、上诉人市国规委在本案诉讼期间，没有在原审法院规定的期间内申请套图，亦没有提供证据证明其对争议事项正在进行核查处理或者已对上诉人农垦中心提出的被上诉人房地产权证登记错误的执法监督请求正在进行调查；3、上诉人市国规委仍然主张争议土地权属应通过对确定改造范围的三旧改造文件诉讼或复议方式来解决。据此，对原审法院判决撤销被诉涉案建设用地批准，本院二审予以支持。 综上所述，两上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人广州国土资源和规划委员会、广东省农垦科技中心各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长　　*** 审判员　　杨　芳 审判员　　*** 二〇一八年六月四日 法官助理*** 书记员**