锡林浩特市环宇建筑安装有限责任公司
宝音某某、满都拉城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)再审审查与审判监督行政裁定书
来源：中国裁判文书网
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4994号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：***日嘎拉，男，1965年10月13日出生，蒙古族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：满都拉，男，1964年10月20日出生，蒙古族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：那琴，男，1969年8月30日出生，蒙古族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：鑫心，女，1980年3月20日出生，蒙古族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。
委托诉讼代理人：阿拉坦，男，1952年7月5日出生，蒙古族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市，系鑫心之父。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市人民政府，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市团结大街1号。
法定代表人：郭轶杰，内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市人民政府市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区锡林郭勒盟住房和城乡规划建设局，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市华油大街东段。
法定代表人：邵海旭，内蒙古自治区锡林郭勒盟住房和城乡规划建设局局长。
原审第三人：锡林浩特市环宇建筑安装有限责任公司，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市锡林大街。
法定代表人：李景山，该公司董事长。
***日嘎拉、满都拉、那琴、鑫心（以下简称***日嘎拉等四人）因与内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市人民政府（以下简称锡市政府）履行法定职责、内蒙古自治区锡林郭勒盟住房和城乡规划建设局（以下简称锡盟住建局）建设工程许可一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终217号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
***日嘎拉等四人于2015年11月以锡市政府未履行所签发的《锡林浩特市旧城区平房改造项目优惠政策审批书》（以下简称《项目审批书》）、锡盟住建局颁发编号为152502200606210101-1《建设工程施工许可证》（以下简称涉案《建设工程施工许可证》）违法，侵犯其合法权益为由，向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院起诉，请求：1.判决锡市政府全面执行于2007年12月20日签发的《项目审批书》，并责令其房产局为***日嘎拉等四人的“自建房”初始登记更正为因买卖而发生的所有权转移登记。2.判决撤销锡盟住建局颁发的涉案《建设工程施工许可证》。
一审法院认为：***日嘎拉等四人要求锡市政府全面履行其签发的《项目审批书》的起诉属中级人民法院管辖，但要求撤销锡盟住建局颁发的涉案《建设工程施工许可证》的起诉，属基层人民法院管辖。故***日嘎拉等四人合并起诉锡市政府、锡盟住建局的诉讼不符合提起行政诉讼的条件。据此，一审法院于2016年5月30日作出（2015）锡中法行初字第17号行政裁定：驳回***日嘎拉等四人的起诉。
***日嘎拉等四人不服一审裁定，向内蒙古自治区高级人民法院上诉，请求：1.依法撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理或直接审理。2.撤销锡市政府2007年12月20日签发的《项目审批书》，并判令为其“自建房”初始登记更正为因买卖而发生的所有权转移登记。3.撤销锡盟住建局颁发的涉案《建设工程施工许可证》，判令该局承担因虚构开发企业为“锡盟电影发行中心”而造成的出具《房屋维修资金收款收据》和《房屋质量保证书》等无法通过民事判决“强制执行措施变更登记”之后果的行政责任。
二审法院查明：***日嘎拉等四人认为锡市政府不执行《项目审批书》的行为，纵容了房管局对其《房屋所有权证》原始登记的错误拒不更正登记。锡盟住建局违法批准涉案《建设工程施工许可证》的行为，使其房屋已按“自建房”办理了登记手续。锡市政府和锡盟住建局的行为严重损害了***日嘎拉等四人的合法权益。四人遂提起本案诉讼。
二审法院认为：***日嘎拉等四人提起的行政诉讼针对的是两个行政机关作出的两个不同性质的行政行为，既非同一行政行为，亦非同类行政行为。依据***日嘎拉等四人提供的《商榷函》称：对一审法院另行起诉的释明“原告难以接受”。故一审裁定驳回其起诉并无不当。关于***日嘎拉等四人称其已变更诉讼请求问题，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定，***日嘎拉等四人提出已变更诉讼请求的上诉请求没有法律依据。***日嘎拉等四人的上诉理由不能成立，法院不予支持。据此，二审法院于2016年9月27日作出（2016）内行终217号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
***日嘎拉等四人向本院申请再审，请求依法判决：1.撤销一、二审裁定，并指令下级法院对本案立案审理。2.撤销锡市政府2007年12月20日签发的《项目审批书》，并判令被申请人为再审申请人的“自建房”初始登记更正为因买卖而发生的所有权转移登记。3.撤销锡盟住建局颁发的涉案《建设工程施工许可证》，判令其承担因虚构开发企业为“锡盟电影发行中心”而造成通过民事判决出具《房屋维修资金收款收据》和《房屋质量保证书》无法执行之后果的行政责任。主要事实和理由为：锡市政府虚构“杭盖办事处青格勒社区平房改造项目”事实，签发了虚假的《项目审批书》，造成了再审申请人的商品房已经按“自建”办理了发生行政法效力的初始登记，无法通过民事判决的强制执行措施变更转移登记而终结执行。锡盟住建局虚构锡盟电影发行中心为建设单位，出具虚假的涉案《建设工程施工许可证》，造成了锡林浩特市环宇建筑安装有限责任公司为再审申请人办理“因买卖获得的产权证书的各种合法、完备的登记备案手续”，含出具《房屋维修资金收款收据》及《房屋质量保证书》等民事判决无法执行的后果，严重损害了再审申请人的合法权益。一、二审裁定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，应当依法予以撤销。
本院认为：本案核心问题是原审法院对于再审申请人***日嘎拉等四人针对被申请人锡市政府、锡盟住建局提起的两项诉讼请求全部予以驳回是否合法。从原审法院查明事实及分析理由看，针对再审申请人以锡市政府为被告请求判决该府全面执行于2007年12月20日签发的《项目审批书》并责令其房产局为再审申请人的“自建房”初始登记更正为因买卖而发生的所有权转移登记之诉求，以及以锡盟住建局为被告请求判决撤销其所作的涉案《建设工程施工许可证》之诉求，一审法院之驳回理由系前一诉求属于中级人民法院管辖，但后一诉求属于基层人民法院管辖，再审申请人合并起诉不符合提起行政诉讼的条件；二审法院之驳回理由则是被诉行政行为系由两个行政机关作出的两个不同性质的行政行为，既非同一亦非同类行政行为，再审申请人一方面不接受一审法院有关另行起诉的释明，另一方面其所称已变更诉讼请求的上诉请求没有法律依据。
两审法院的上述观点均存在法律理解上的偏差。从管辖权角度看，再审申请人以锡市政府为被告的前一诉求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条有关起诉“国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为”一审由中级人民法院管辖之规定；而其以锡盟住建局为被告的后一诉求，虽然依法一般不由中级人民法院一审管辖，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条有关“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”之规定，内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院受理后具有向符合级别管辖规定的辖区基层法院移送相关案件之义务，而非裁定驳回起诉。还应当注意的是，移送管辖须在一定期限内完成，允许在诉讼的任何阶段均可移送管辖有违诉讼经济原则。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条有关“移送管辖应当在一审开庭前作出”之规定精神，鉴于本案一审法院已开庭审理，为减少程序空转和徒增当事人行使诉权的负担，避免浪费司法资源，对于已经开庭审理的一审案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款有关“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”之规定，由中级人民法院继续审理亦于法无悖。而本案一审法院将再审申请人两项诉求全部驳回这一做法，显然会增添当事人的讼累，不利于其诉权之保护。
从诉求数量和特征角度而言，虽然二审法院强调被诉行为作出主体不同、性质不同，“既非同一亦非同类行政行为”，实践中也有不少法院以诉讼请求不明确、不符合“一行为一诉”原则而未支持当事人的多项诉求，但本案再审申请人提出的诉求仅为两项且不属于诉讼请求不明的情形，不能等同于一些案件中存在的当事人就其关注事项连续地、反复地、不加选择地以多个行政机关为被告多次起诉、占用有限司法资源且拒不接受法院释明等状况。二审法院虽然指出再审申请人不接受一审法院有关另行起诉的释明，但结合其诉求的关联性以及上述法院有义务移送案件且有权一并审理案件等规定看，将两项诉求全部驳回确有不当。且从本院再审立案审查期间了解的情况看，对于被驳回的两项诉求再审申请人并未选择另行起诉，而是向本院申请再审。因此，原审裁定在适用法律和处理方式上存在问题，有必要作出纠正。本案原审法院在诉讼程序上应当立案并实体审理，从而尽可能在本案审理过程中一揽子妥善解决涉案实体争议。如果再审申请人就涉案其他相关行政行为另行提起行政诉讼，在计算起诉期限时应依法扣除本案的诉讼期间。
综上，***日嘎拉、满都拉、那琴、鑫心的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：
一、本案指令内蒙古自治区高级人民法院再审。
二、再审期间，中止原裁定的执行。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 杨 军
二〇一八年十二月十九日
书记员 宋芳菲
