海南省第二建筑安装工程总公司与三亚市人民政府其他行政行为一审行政判决书

海南省三亚市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼02行初117号 原告海南省第二建筑安装工程总公司，住所地海南省三亚市胜利路。 法定代表人***，总经理。 委托代理人**，海南瑞来律师事务所律师。 委托代理人郭蔓婵，海南瑞来律师事务所律师。 被告三亚市人民政府，住址三亚市新风路257号。 法定代表人阿东，市长。 委托代理人***，三亚市法制办公室工作人员。 委托代理人***，三亚市国土资源局工作人员。 原告海南省第二建筑安装工程总公司（以下简称第二建筑公司）诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）闲置土地处置纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月8日对本案公开开庭进行了审理。原告第二建筑公司的委托代理人**、郭蔓婵，被告三亚市政府的委托代理人***、***出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2017年12月22日，三亚市政府作出三府征补决〔2017〕10号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称三府征补决〔2017〕10号收地决定书），决定无偿收回第二建筑公司名下位于××区国用〔1993〕字第022号）的6937.5平方米用地使用权。 原告第二建筑公司诉称，一、三府征补决〔2017〕10号收地决定书遗漏《行政处罚法》第三十九条规定应当载明的事项，遗漏案件证据。《行政处罚法》第三十九条规定，“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”三府征补决〔2017〕10号收地决定书未按照该条规定的要求载明应当载明的事项。该决定书遗漏了原告的地址，也未载明证明原告违法事实的任何证据。二、三土资察〔2017〕50号《三亚市国土资源局闲置土地调查通知书》遗漏《闲置土地处置办法》第六条规定应当载明的事项。《闲置土地处置办法》第六条规定，“《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）涉嫌闲置土地的基本情况；（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；（四）调查的主要内容及提交材料的期限；（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；（六)其他需要调查的事项”。三土资察〔2017〕150号通知书未按照该条规定的要求载明应当载明的事项。该通知书遗漏了原告的地址，也未载明调查的主要内容、原告的权利和义务。三、被告三亚市政府在作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书之前，未按照《闲置土地处置办法》第九条规定下达《闲置土地认定书》。《闲置土地处置办法》第九条规定，“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用***迖《闲置土地认定书》”，被告作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书之前，三亚市国土资源局未向原告下达《闲置土地认定书》，明显程序违法。四、被告三亚市政府在作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书之前，未按照《行政处罚法》第三十一条的规定进行事先告知。三亚市国土资源局于2017年9月27日作出《三亚市国土资源局闲置土地处置听证权利告知书》。该文适用的是《行政处罚法》第十二条的规定，仅就听证事项进行了告知，没有告知拟处罚的事实、理由及依据，也没有告知陈述和申辩的权利。《行政处罚法》第三十一条明确规定，“第三十-条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。《听证权利告知书》明显不能代替《行政处罚法》第三十一条明确规定的行政处罚事先告知，故被告三亚市政府或三亚市国土资源局不进行处罚事先告知明显程序违法。五、被告三亚市政府将涉案土地纳入征收范围后，没有确认涉案土地性质却直接决定无偿收回，该决定没有事实依据和法律依据。2012年10月8日，三亚市政府办公室作出三府办[2012]307号《三亚市人民政府办公室关于东岸城中村改造和湿地公园项目用地征地拆迁调查工作有关事项的通知》，明确将涉案土地纳入征收范围。2014年4月18日原三亚市国土环境资源局作出收回国有建设用地使用权事先告知书。经原告申请，该局于2014年5月22日举行听证会。在听证会上，原告请求依法确定涉案土地是划拨土地还是出让土地，该局不仅未予以确认，也没有作出听证结论。至2017年12月22日，被告作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书时仍未确认涉案土地性质。2012年涉案土地纳入征收范围后，原告不可能对该土地开发建设。被告应当区别不同情形依法对闲置土地进行处置。《闲置土地处置办法》第八条第二款规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的”，第十二条第四款规定“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（四)协议有偿收回国有建设用地使用权”，被告作出无偿收回的决定显然违反上述法律规定。综上可见，三府征补决〔2017〕10号收地决定书程序违法，认定事实错误，无事实和法律依据，依法应予撤销。原告现诉至贵院，请求：撤销三府征补决〔2017〕10号《三亚市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。 原告向本院提交了如下证据：1.三府征补决〔2017〕10号《三亚市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》；2.荔枝沟国用（1993）字第022号《国有土地使用证》；3.土地转让协议书；4.市府函（1998）41号《三亚市人民政府关于海南第二建安公司用地的批复》；5.荔枝沟国用（1993）字第022号《国有土地使用权登记卡》；6.凭证3张、现金收入单据1张、行政事业性收费专用收款收据1张。 被告三亚市政府辩称，一、原告主张的三府征补决〔2017〕10号收地决定书遗漏行政处罚法第39条事项，是文书原因，是因为文书以函件形式，所以只列名称，没有列地址，也送达给原告。二、漏《闲置土地处置办法》第六条规定应当载明的事项是不存在的，已经写明了一直未按规定开发规定建设，认定该地闲置已满2年，闲置原因为企业原因等。这些内容是原告违法事实的情况。闲置调查通知书遗漏地址、权利义务，地址情况同上，是因为以函件的形式，通知书上明确载明了原告的义务责任，要载明原告方提供相关材料配合调查，并对材料的真实性负责，是属于原告的权利义务。三、闲置认定书没有送达给原告与事实不符，听证申请书和签收单都足以证明原告收到闲置认定书。四、未按行政处罚法事先告知，首先，被告有通知听证，其次，2014年4月在收地时是有过事先告知。五、原告主张没有确认涉案土地性质是与事实不符，在收地决定书中载明原告以出让方式取得国用涉案土地，证明决定书中已经确认了土地性质。综上，原告所提起的诉讼请求和事实理由是不成立的，请求法院依法驳回。 被告向本院提交了如下证据：1.外业核查表、现场图片；2.三土资察〔2017〕150号《三亚市国土资源局闲置土地调查通知书》及送达回证、法人授权代表证明；3.原告关于三亚市吉阳区荔枝沟6937平方米土地使用情况的说明函；4.收回国有建设用地使用权事先告知书及听证申请；5.关于土地登记卡、海南第二建安公司用地批复、宗地图、荔枝沟国土所证明、缴款通知、土地转让协议书、收款收据、缴款凭证等；6.关于海南省第二建筑安装工程总公司等3家企业先借款安置职工后实施关闭的批复；7.三亚市存量国有建设用地专项清理处置工作领导小组办公室关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函（吉阳区政府、市规划局、市住建局）；8.市住建局关于补充核实疑似闲置土地是否存在政府原因的复函；9.吉阳区政府关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的复函及信访事项基本情况登记表；10.市长办公会议纪要第364期研究三亚市48宗存量国有建设用地清理处置问题；11.闲置土地认定书及送达回证、闲置土地处置听证权利告知书及送达回证、法人授权委托证明书、***的身份证、听证申请；12.听证通知书、签到表、听证笔录；13.市长办公会议纪要第506期研究存量国有建设用地清理处置问题，及附件存量国有建设用地清理处置方案，及附表《闲置土地处置进度统计表》；14.无偿收回国有建使用权决定书及送达回证、法人授权委托证明书、***身份证。 经庭审质证，原、被告所提供以上证据形式真实，来源合法，与所证争议事实有关联，可以作为认定本案案件事实的依据。 经审理查明：1993年8月18日原告第二建筑公司以出让方式取得案涉国有土地使用权证，即荔枝沟国用〔1993〕字第022号《国有土地使用证》，土地用途为住宅用地，土地面积6937.5平方米。2014年4月18日，三亚市国土环境资源局作出三土环资察〔2014〕134号《收回国有建设用地使用权事先告知书》，告知第二建筑公司在取得土地使用权后，未按规定开发使用土地，擅自将土地使用权非法转让给**，**又将该地非法分割转让给二十几户人违法建设房屋。2013年4月，因该地上违法建设的房屋属违法建筑，市综合行政执法局依法组织实施拆除，目前该地现状为空地。根据《海南经济特区土地管理条例》第四十四条第（二）项的规定，经报市政府批准，我局拟无偿收回你单位《国有土地使用证》证号为荔枝沟国用〔1993〕字第022号6937.5平方米划拨土地使用权。2017年2月13日，三亚市国土资源局作出三土资察〔2017〕150号《闲置土地调查通知书》，通知第二建筑公司位于三亚市××区，《土地房屋权证》为荔枝沟国用〔1993〕字第022号的6937.5平方米住宅用地超过规定动工开发日期已满一年未动工建设，涉嫌构成闲置土地。2017年8月16日，三亚市国土资源局作出三土资察〔2017〕564、565、566号《三亚市存量国有建设用地专项清理处置工作领导小组办公室关于核实疑似闲置土地政府原因相关情况的函》，其中案涉地块为该疑似闲置土地清单中地块23。三亚市住房和城乡建设局复函“未向我局申请办理施工许可”。三亚市吉阳区人民政府复函“土地权利人为第二建筑公司，存在信访事件1件”，其中的信访事件为***等人信访反映：“我们22***的房屋位于河东区东岸城中村改造范围内，......该地原来是第二建筑公司的用地，该公司因资金周转困难，于是把该土地使用权以协议方式转让给我们。......”。2017年9月20日，三亚市人民政府第364期会议纪要审定48宗存量国有建设用地清理处置方式，因第二建筑公司《土地房屋权证》号为“荔枝沟国用〔1993〕字第022号”的用地非政府原因导致土地闲置，按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，同意依法无偿收回土地使用权，由市国土资源局按程序落实处置。2017年9月27日，三亚市国土资源局作出三土资察〔2017〕725号《闲置土地认定书》，认定案涉宗地闲置已满两年，闲置原因非政府原因。2017年12月16日，三亚市人民政府第506期会议纪要对第二建筑公司闲置土地的处置意见为按原处置方式不变。2017年12月22日，三亚市政府作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书，决定无偿收回第二建筑公司名下位于××区国用〔1993〕字第022号）的6937.5平方米用地使用权，认为该宗地闲置已满两年，闲置原因为企业原因，要求第二建筑公司自本决定书送达之日起30日内，到市国土部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，国土部门将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。 另查明，2008年1月31日，海南省政府国有资产监督管理委员会作出琼国资函〔2008〕69号《关于海南省第二建筑安装工程总公司等3家企业先借款安置职工后实施关闭的批复》，同意第二建筑公司等三家企业先借款安置职工后实施关闭清算。经核实，第二建筑公司的登记状态为存续（在营、开业、在册）。 本院认为，一、三亚市国土资源局2017年2月13日作出三土资察〔2017〕150号《闲置土地调查通知书》，并于2017年2月28日送达原告;2017年9月27日作出三土资察〔2017〕725号《闲置土地认定书》，同日作出三土罚告字〔2017〕119号《闲置土地处置听证权利告知书》，两份文书均于2017年10月10日送达原告。原告于2017年10月12日提交书面听证申请，三亚市国土资源局2017年10月16日发出听证通知并于2017年10月25日召开了听证会。三亚市国土资源局根据调查认定的事实，制定处置方案报三亚市人民政府批准后，三亚市政府于2017年12月22日作出三府征补决〔2017〕10号收地决定书，决定无偿收回案涉土地。该决定于2018年1月3日送达原告。被告对案涉土地的处置，已依法制作并送达了相适的法律文书，充分保证原告的合法权利，程序合法。 二、原告根据三亚市政府1988年9月15日市府函（1988）41号批复取得案涉土地，并于1993年8月办理荔枝沟国用〔1993〕字第022号权证后，并没有按其与原荔枝沟镇东岸村村民委员会1988年2月26日签订土地转让协议约定用途使用土地，而是用于和案外人**合作开发建设，最后该宗地被分割成小块由***等人用于建造房屋。因案涉土地上建筑于2013年4月被三亚市综合行政执法局认定为违法建筑并已强制拆除。依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（三）**规定，该违法建设行为不应视为已动工开发。因原告自1993年8月办理荔枝沟国用〔1993〕字第022号权证后至今未申请办理施工许可，动工开发。故被告认定案涉土地因原告自身原因导致土地闲置，并决定采用无偿收回的方式予以处置的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求及事实理由不能成立，本院依法不予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海南省第二建筑安装工程总公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海南省第二建筑安装工程总公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审　判　长　　*** 审　判　员　　梁　泽 人民陪审员　　*** 二〇一八年十一月二十九日 书　记　员　　*** 附：本判决适用的相关法律、法规依据 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。