泾阳县人民政府与西安某某厨房工程设备有限责任公司合同纠纷民事二审民事判决书

陕西省咸阳市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2022）陕04民终2259号

上诉人（原审被告）：泾阳县人民政府，住所地泾阳县。

法定代表人：郝瑞耀，该县县长。

委托诉讼代理人：祁晓亮，男，汉族，1973年3月28日出生，住泾阳县，该县招商局科长，身份证号码XXXXXXXXXX********。

委托诉讼代理人：冯永宏，陕西万兴律师事务所律师

被上诉人（原审原告）:西安**厨房工程设备有限责任公司，住所地西安市莲湖区。

法定代表人：鲜祖洪，该公司经理。

委托诉讼代理人：孟祥超，北京市普华（西安）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李思瑾，北京市普华（西安）律师事务所实习律师。

上诉人泾阳县人民政府因与被上诉人西安**厨房工程设备有限责任公司合同纠纷一案，不服陕西省三原县人民法院（2022）陕0422民初118号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理。上诉人泾阳县人民政府的委托诉讼代理人祁晓亮、冯永宏与被上诉人西安**厨房工程设备有限责任公司的委托诉讼代理人孟祥超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

泾阳县人民政府上诉请求：一、请求撤销一审判决第二项并改判由上诉人返还被上诉人800万元预交款；二、请求撤销一审判决第三项有关合同无效后责任比例承担并改判为：双方当事人各50%比例，有关利息损失计算统一按照中国人民银行规定同期活期存款利率计息，变更利息起算点为2020年7月3日起计算。三、二审上诉费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决由上诉人向被上诉人返还8250018.34元明显不当，上诉人应当返还款为800万元。按照招商引资项合同认定被上诉人向上诉人财政专户支付750万元，履约保证金为50万元。2020年7月3日被上诉人致函上诉人要求退还款项明确数字为800万元。被上诉人缴纳的250018.34元应向实际收款人去主张。二、原审法院认为双方签订的合同为无效合同，但在确认双方责任时认为上诉人应承担80％过错责任明显不公，上诉人认为造成合同无效应属双方过错导致，基于公平原则，应以双方各自承担损失责任50％为宜。三、原审法院有关利息损失判决在2019年8月20日以前按银行同期贷款利率计息，并从实际交款之日起计算利息无直接法律依据。上诉人与被上诉人当初签订是招商合同并非市场交易合同，原审法院直接参照市场交易合同逾期付款按银行同期贷款利率计算损失没有直接法律依据也不符上诉人与被上诉人当初签订招商合同初衷，而且该款交付给上诉人财政活期专户。因此，如返还该款也应按照活期存款利率计息。有关利息计算时间点问题，原审法院认定为从实际交款之日起计算利息于理不通，上诉人与被上诉人签订合同之后，遇到西咸新区设立不可抗力因素，上诉人也告知被上诉人政策性变化，但被上诉人表示愿意继续协调坚持要地，直到2020年7月3日被上诉人才致函要求退款，上诉人认为从被上诉人实际致函要求退款之日起计算利息符合公平原则。

被上诉人西安**厨房工程设备有限责任公司答辩称：一、原审判决第二项要求被答辩人向答辩人返还8250018.34元有事实和法律依据。二、被答辩人作为人民政府在明知涉案土地未完成审批及土地流转程序，未经招标、拍卖等公开竞价方式出让违反法律法规的强制性规定，应该对合同无效承担全部过错责任。三、一审判决要求被答辩人自实际占用资金之日起向答辩人支付利息以及利息的计算方法合理合法。

西安**厨房工程设备有限责任公司向一审法院提出诉讼请求：一、请求确认原、被告双方签订的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》无效；二、请求判令被告向原告返还因履行上述合同支出的各项费用共计8744121.74元（其中包括征地款750万元、履行保证金50万元、土地附着物赔付资金362550元、地面清表预付费用17500元、围墙工程款（预付）40000元、预留地围墙款250018.34元、围墙工程款42053.4元以及为履行本合同产生的环评费22000元、文物勘察10000元等各项费用）；三、请求判令被告向原告支付各项费用的利息损失4867921.38元（分别以各项费用为基数，自各项费用转账之日起至实际返还完毕之日止的利息。其中，自各项费用转账之日起至2019年8月19日的利息按中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率标准计算，为4115161.75元；2019年8月20日起至实际返还完毕之日的利息按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算，暂计至2021年5月20日，为752759.63元，全部利息暂计4867921.38元）；四、判令被告赔偿原告因履行上述合同成立项目筹建处支出的筹建处人员的工资及差旅费共计2169751.37元；五、请求判令被告承担本案律师代理费；六、请求判令被告承担本案诉讼费。

一审法院查明事实如下：2011年4月25日，原、被告签订了《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》，该合同约定：原告投资1.1亿元人民币，在泾阳县建设公司新厂区项目，并在泾阳县进行工商、税务登记注册。被告统征约50亩土地，采取挂牌方式出让给原告，用地性质为工业用地，土地出让底价每亩15万元（包括土地补偿费、安置补助费、耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、农田水利建设基金、征地管理费及失地农民统筹养老保险）。青苗和地面附着物赔偿费用按实际发生计算，失地农民岗前培训费用按照国家标准计算，都由原告承担。项目选址位于泾阳县工业密集区XX园区XX村以北，东临耕地，南邻耕地，西邻园区南北大道，北邻西安西玛小型电机制造有限公司。被告协助原告办理项目备案、环境影响评价、土地征用、规划定点、工商注册、税务登记等相关手续，两年内为企业办理完结土地使用手续，协调处理项目建设中有关问题。双方如有违约，违约方应向对方支付相应损失的违约金，并赔偿由此造成的一切经济损失，如发生不可抗拒因素不能履行合同时，双方互不承担责任，但主张方应当及时通知对方并采取一切必要措施以降低损失的增加，主张方应在发出通知之日起10日内提供不可抗拒外力因素发生的相关证明，本合同所说的不可抗拒外力因素是指双方不能合理预见或控制的事件，如自然灾害、战争、国家政策调整等，合同双方签字盖章之日生效。

合同签订后，陕西**不锈钢工程有限公司于2011年7月15日在泾阳县工商局注册成立。2011年6月9日原告向被告缴纳征地款750万元、缴纳合同履约保证金50万元，2011年9月28日、11月8日原告向泾阳县崇文镇人民政府分别缴纳地面附着物赔偿金362550元、地面清表费用及围墙工程款57500元，2012年3月30日原告向泾阳县崇文镇人民政府缴纳预留地围墙款250018.34元、缴纳围墙工程款42053.40元，2011年11月9日原告向陕西东裕环保工程有限责任公司缴纳环评预付款22000元、2011年8月4日向泾阳县文物稽查大队缴纳文物勘察费用10000元。以上共计8744121.74元。

2011年6月6日，泾阳县发展和改革局作出泾发改（2011）192号《关于西安**厨房工程设备有限责任公司建设厨房设备和太阳能综合供热系统项目备案的通知》，同意西安**厨房工程设备有限责任公司在泾阳县设立陕西**不锈钢工程有限公司并建设厨房设备和太阳能综合供热系统项目，同意备案。2011年6月8日，泾阳县住房和城乡建设局作出泾政建发（2011）157号《关于建设厨房和太阳能综合供热系统项目规划选址意见书》，同意陕西**不锈钢工程有限公司在泾阳县崇文工业园区选址建设的申请。2011年6月20日，泾阳县文物旅游局作出泾文旅选批字（2011）第027号《关于建设单位征地选址的批复》，允许陕西**不锈钢工程有限公司在拟征地建设的范围内征地选址。2011年6月28日泾阳县环境保护局作出泾环函（2011）102号《关于对陕西**不锈钢工程有限公司厨房设备和太阳能综合供热系统项目环境影响报告表的批复》，同意陕西**不锈钢工程有限公司按照报告表中所列建设项目的地点、性质、规模及环境保护措施进行项目建设。2012年3月29日，泾阳工业密集区崇文项目管理办公室出具泾崇项发（2012）10号文件，内容为“西安**厨房工程设备有限责任公司：你公司在崇文园区内建设的陕西**不锈钢工程有限公司项目南边为泾阳县人民政府的预留建设用地，经县招商局与你公司商定，该用地的围墙建设费用由你公司先期垫付……款项转入咸阳市泾阳县崇文镇政府专用账户”。

2011年8月10日，陕西省人民政府印发了《关于加快西咸新区发展的若干政策》，将西咸新区管委会对新区范围内的土地实行集中统一规划管理，统一报批、统一供应、统一登记办证。2017年4月，被告召集包括原告在内的几家企业开会，主要议题是：愿意等待，正常推进；不愿意等待，可以退款。当时原告的意见还是想拿地，愿意等待。2020年6月，被告明确告知原告不可能拿地。原告遂于2020年7月3日向被告致函：“贵单位的行为已构成根本违约，导致我公司合同目的无法实现。我公司为了减少损失特提出与贵单位解除合同，同时我公司根据合同第六条约定在保留追究贵单位违约责任的前提下要求退还750万元征地款、50万元合同履约保证金”。

另查，被告收取原告缴纳的800万元后于2011年10月9日将177万元拨给崇文镇政府，用于该项目土地补偿费和人员安置补助费。再查，原告因诉讼支付律师费30000元。

上述事实有双方提供的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》，原告提供的被告无异议的《陕西省行政事业单位资金往来结算票据》2张、《陕西省事业单位收费统一票据》3张、《收款收据》2张、《业务结算委托书（回单）》3张、《业务委托书回执》4张、《关于对陕西**不锈钢工程有限公司厨房设备和太阳能综合供热系统项目环境影响报告表的批复》、《关于建设厨房和太阳能综合供热项目规划选址意见书》、《关于建设单位征地选址的批复》、《关于西安**厨房工程设备有限责任公司建设厨房设备和太阳能综合供热系统项目备案的通知》、《证明》、《函》及EMS邮寄单、《北京市普华（西安）律师事务委托代理合同》、银行电子回单、发票以及被告提供的原告无异议的陕政发46号文件、进账单及审批一份在卷佐证。对原告提供的《西安**厨房工程设备有限责任公司厨房设备泾阳新厂建设项目筹建工作计划实际实施报告》、《人员工资汇总表》（附工资表及银行转账记录）、《人员报销明细表》（附报销单及报销凭证），被告不予认可。本院审查认为，该组证据中的工作人员仅仅是原告在《筹建工作计划实施报告》中列写的人员配置名单，其中鲜文兴（西安**公司总经理）、张效华（西安**公司副总经理）、魏强（西安**公司部门经理）的主要职责是1、与泾阳县政府各部局对接项目的各项事务；2、办理项目筹建前期的各项手续证件工作；3、落实开工前的项目现场“三通一平”等各项工作。杨雁，任泾阳筹建处新厂建设项目经理及项目技术负责人，主要职责是组织工程的招投标工作……。刘菊梅，任泾阳筹建处新厂建设项目财务负责人，主要职责是负责新厂建设项目过程中的财务统计、投资估算评价、资金筹措等。但事实上被告并未按合同约定将涉案土地交付原告，在此情况下，原告却按照《筹建工作计划实施报告》开展工作，并产生了200多万元的人工工资及差旅费，显然与客观事实不符，故对该组证据本院不予认定。

一审法院认为，本案争议焦点为：1、原告西安**厨房工程设备有限责任公司与被告签订的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》是否有效；2、原告要求被告返还的各项费用是否合理，应否予以支持；3、原告损失金额的计算及责任承担；4、原告支付的律师费应否由被告承担。

针对争议焦点1、原、被告签订的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》对项目选址及建设内容、双方的权利与责任、违约责任、合同的解除和变更、合同的生效均有明确约定，特别是在甲方的权利与责任一项中，对出让土地的年限、价款约定的非常清楚，故该合同在本质上属于土地使用权出让合同，而非被告所述的意向合同。对该合同的效力认定：首先，《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案涉案土地属于农民集体所有，被告在未完成审批及土地转让程序的情况下即与原告签订土地出让合同，违法了上述法律规定。其次，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。被告未经招标、拍卖等公开竞价的方式即与原告签订协议，将涉案50亩土地确定由原告使用，并协议确定出让价款，收取土地出让金，违反了上述法律的强制性规定，出让程序违法。综上，原告与被告签订的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》应为无效。

针对争议焦点2、《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效后因合同取得的财产,应当予以返还。本案中，被告因合同取得的财产有原告向其缴纳的750万元征地款、50万元履约保证金以及泾阳县招商局与原告协商后由原告先行垫付的汇入崇文镇政府专用账户的预留地围墙款250018.34元，共计8250018.34元。该部分财产，被告应依据上述规定向原告返还。对原告向崇文镇政府支付的土地附着物赔付资金、地面清表预付费用、围墙工程款（预付）、围墙工程款，原告未提供相关证据证明该部分款项系其基于合同的约定或者被告的指定汇入崇文镇政府的专用账户，故该部分款项不属于被告因合同取得的财产，被告不应予以返还。

针对争议焦点3、合同无效，有过错一方应当赔偿对方因此遭受的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。本案中,对于合同的无效,双方均有过错,被告作为国家机关明知建设土地转让应当在完成审批及土地转让程序后方可转让，而被告未完成上述相关程序，亦未进行土地公开招标、拍卖等公开竞价程序便径行与原告签订土地使用权出让合同，存在主要过错，应当承担合同无效的主要责任，以80%为宜，被告作为企业意图不经过招标、拍卖等公开竞价的法定程序而取得涉案土地使用权，亦有相应过错，应承担次要责任，以20%为宜。原告的损失有：1、750万元征地款、50万元履约保证金及汇入崇文镇政府专用账户的预留地围墙款250018.34元的利息损失，750万元的交付时间是2011年6月9日，原告向法庭提交的利息计算表中请求从2011年7月5日开始计算利息，属其自愿，本院应予照准，50万元履约保证金的支付时间是2011年6月9日、250018.34元的支付时间是2012年3月30日，原告对此请求从款项支付时开始计算利息不违反法律规定，本院应予准许，但利息应分阶段计算，2019年8月19日前的利息按照中国人民银行同期同类贷款基准利率标准计算、从2019年8月20日至款项付清之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算。该部分利息损失，依据上述过错责任，被告承担80%。2、合同签订后，原告为履行合同向泾阳县崇文镇人民政府分别缴纳地面附着物赔偿金362550元、地面清表费用及围墙工程款57500元、围墙工程款42053.40元，向陕西东裕环保工程有限责任公司缴纳环评预付款22000元，向泾阳县文物稽查大队缴纳文物勘察费用10000元，共计494103.40元，该494103.40元亦为原告的实际损失，依据上述过错责任，被告承担395282.72元。对原告要求被告支付因成立项目筹建处支出的人员工资及差旅费一节，其提供的证据本院未予认定，故该部分损失本院不予支持。

针对争议焦点4、在合同纠纷案件中，律师费由被告承担一般有两种情形，一是合同中有专门约定，二是在债权人行使撤销权案件中可以请求。本案中，原告要求被告承担律师费既不符合上述的约定情形，又不符合上述的法定情形，故原告的该项请求依法不能成立，本院不予支持。

综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条及《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定第一条之规定，判决如下：一、原告西安**厨房工程设备有限责任公司与被告泾阳县人民政府于2011年4月25日签订的《陕西省泾阳县人民政府西安**厨房工程设备有限责任公司关于在泾阳建设公司新厂区项目合同书》无效；二、被告泾阳县人民政府在本判决生效后30日内向原告西安**厨房工程设备有限责任公司返还8250018.34元；三、被告泾阳县人民政府在本判决生效后30日内向原告西安**厨房工程设备有限责任公司支付地面附着物赔偿金等损失395282.72元，并支付8250018.34元产生的利息损失的80%（7500000元的利息损失以7500000元为基数，自2011年7月5日至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款基准利率标准计算，自2019年8月20日至实际付清之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算；500000元的利息损失以500000元为基数，自2011年6月9日至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款基准利率标准计算，自2019年8月20日至实际付清之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算；250018.34元的利息损失以250018.34元为基数，自2012年3月30日至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款基准利率标准计算，自2019年8月20日至实际付清之日按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准计算）；四、驳回原告其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费103552元减半收取51776元，由被告泾阳县人民政府负担。

二审查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。

本院认为：本案的争议焦点为:涉案合同无效后双方当事人的责任如何承担？一审法院对于争议款项的判处是否适当？

双方当事人对于涉案合同无效均无异议，故应该按照其过错承担合同无效的相应责任。本案中，上诉人作为一级政府，明知建设土地转让应当在完成审批及土地转让程序后方可转让，而未履行相关报批、审批及土地公开招标、拍卖等公开竞价程序径行与被上诉人签订土地使用权出让合同，应当承担合同无效的主要责任。被上诉人对此也存在一定过错，也应该承担一定的责任。一审法院结合双方的过错程度按照2.8比例分配责任并无不当。

涉案合同签订后，被上诉人西安**厨房工程设备有限责任公司向上诉人泾阳县人民政府缴纳征地款750万元、合同履约保证金50万元，双方当事人对此事实均无异议。上诉人与泾阳县招商局协商后，并按照其要求向崇文镇政府专用账户缴纳提前预留地围墙款250018.34元。虽然涉案合同是上诉人和被上诉人签订的，但代表上诉人实际参与洽谈的也是泾阳县招商局。该250018.34元也是上诉人为了履行涉案合同按照对方的要求给崇文镇人民政府缴纳的，况且崇文镇人民政府当时也是上诉人管辖范围内的镇政府。一审法院判决上诉人向被上诉人返还8250018.34元并承担自实际占用各款项之日起至付清之日止按照同期银行贷款利率的80%承担利息损失并无不当。

为了履行涉案合同，被上诉人另外实际花费494103.40元，一审法院结合双方的过错程度判决上诉人向被上诉人支付损失395282.72元并无不当。

综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费5050元，由上诉人泾阳县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长　　陈军伟

审判员　　王　磊

审判员　　王　葆

二〇二二年七月十五日

书记员　　李姿言

附：

1、相关法律文件：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

2、执行申请提示：《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十九条：申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定死亡每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的从法律文书生效之日起计算。

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