温州天平房地产估价所有限公司与温州市人民政府国有资产监督管理委员会一审行政判决书

温州市鹿城区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）温鹿行初字第267号

原告温州天平房地产估价所有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区府东路上堡公寓4、6、8、11幢113-1室。

法定代表人刘舜尧，董事长。

委托代理人李朝晖（特别授权），系该公司总经理。

被告温州市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地浙江省温州市鹿城区新城大道311号中通大厦12楼。

法定代表人刘峰，主任。

负责人赵立扬，该委党委委员、调研员。

委托代理人徐宏图（特别授权），浙江泽商律师事务所律师。

委托代理人肖立峰（特别授权），浙江泽商律师事务所律师。

第三人安徽中安房地产评估咨询有限公司，住所地安徽省合肥市经济技术开发区合安路东繁华世家雅锦苑1号联排别墅。

法定代表人常中文。

第三人上海八达国瑞房地产土地估价有限公司，住所地上海市虹口区高阳路233号1幢A308-310室。

法定代表人张晓实。

委托代理人刘青山（一般授权），系该公司温州分公司总经理。

第三人温州市华正房地产估价有限公司，住所地浙江省温州市环城东路浙南大厦301室（西首）。

法定代表人刘伟。

委托代理人陈书耘（一般授权），系该公司工作人员。

第三人北京大地盛业房地产土地评估有限公司，住所地北京市朝阳区和平里西街3号幢平方101室。

法定代表人黄辉。

委托代理人金鲁敏（一般授权），系该公司温州分公司经理。

第三人温州市东瓯土地价格评估事务所有限公司，住所地浙江省温州市学院西路东泉住宅楼1幢303室。

法定代表人张祥芬。

原告温州天平房地产估价所有限公司（以下简称温州天平评估公司）不服被告温州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称温州市国资委）国资其他行政行为，于2015年9月14日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月6日公开开庭审理了本案。原告温州天平评估公司的委托代理人李朝晖，被告温州市国资委的负责人赵立扬及委托代理人肖立峰，第三人上海八达国瑞房地产土地估价有限公司（以下简称上海八达国瑞评估公司）的委托代理人刘青山，第三人温州市华正房地产估价有限公司（以下简称温州市华正评估公司）的委托代理人陈书耘，第三人北京大地盛业房地产土地评估有限公司（以下简称北京大地盛业评估公司）的委托代理人金鲁敏，第三人温州市东瓯土地价格评估事务所有限公司（以下简称温州市东瓯评估公司）的法定代表人张祥芬到庭参加诉讼。第三人安徽中安房地产评估咨询有限公司（以下简称安徽中安评估公司）未到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。

被告温州市国资委于2015年6月26日向各市属国有企业，各有关评估中介机构发布温国资委（2015）85号《关于公布2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》，主要内容如下：根据《温州市国有企业采购管理办法（试行）》（温政发（2012）70号、《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》（温政办（2013）202号）的相关规定，我委对原2012-2015年度社会中介机构库（评估类）进行调整，经委托代理机构公开招标采购服务，已完成相关规定的程序，现将有关情况通知如下：一、确定温州华欣资产评估有限公司等15家评估中介机构（详细名单见附件）入选2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）。二、以上评估中介机构服务时限为2015年7月1日-2018年6月30日。三、市属国有企业及其所属企业的经济活动涉及资产评估项目时，应根据《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》（温政办（2013）202号）的相关规定，在此评估中介机构库中选聘、确定评估中介机构，对承接业务的评估中介机构进行质量评价，并于每季度末向市国资委报送《温州市国资委评估中介库评估机构质量评估表》。四、评估中介机构应当独立、客观、公正地出具评估报告，并对出具的评估报告负责。评估报告应当符合《企业国有资产评估报告指南》和市国资委的要求，报告格式规范、表达清楚，内容详尽、评估结论恰当、信息披露完整、评估报告及所附资料齐全。五、市国资委对库内评估中介机构实行年度质量评价与审验管理。评估中介机构应于每年5月底前按市国资委要求将相关资料报送审验。在库期间综合评估质量为不及格档的，取消下次确定评估机构库的申报资格。综合评估质量均为及格档以上的，实行末位淘汰，处于末位的评估中介机构，取消其下一次确定评估中介机构库的申报资格；综合评估质量均为优良档以上的，不再实行末位淘汰。各企业如发现评估中介机构承接业务违反承诺服务价格的，请及时向我委反映。该通知附件，即2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单中，房地产单项评估类5家为第三人安徽中安评估公司、上海八达国瑞评估公司、温州市华正评估公司、北京大地盛业评估公司、温州市东瓯评估公司（均承诺服务价格：不高于基准收费的75%）（以下简称被诉行政行为）。

原告温州天平评估公司诉称，被告温州市国资委作出被诉行政行为，系在法律规定之外，擅自增加市场准入条件、提高市场准入门槛，依法应予以撤销。理由如下：1、根据被告的网站介绍，被告为市政府直属正县级特设机构。市政府授权被告代表国家履行国有资产出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。可见没有任何法律授权其设立社会中介机构库，更没有任何一条有关国资的法律规定，评估机构要经过国资部门的筛选，才有资格评估。本来温州市区有20多家房地产评估机构参与竞争，现在被告作出被诉行政行为，排除了其他十几家评估机构。原告等欢迎正常的市场监管，但反对以政府懒政的方式剥夺其他评估机构权利及参与市场竞争的机会。2、原告等都是依法成立的具备房地产评估资质的评估机构，根据《房地产估价机构资质管理办法》第四条规定，房地产估价机构依法从事估价活动，不受行政区域、行业限制。第二十四条规定，从事房地产估价活动的机关，应当依法取得房地产估价机构资质，并在其资质等级许可范围内从事估价业务。可见国家对房地产评估管理没有国资与非国资的区别。根据《反垄断法》第八条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。被诉行政行为有违反《反垄断法》的嫌疑，也不符合当前国务院依法行政、简权放政的改革方向，更与当前市委提出加强作风建设和改善发展软环境的工作要求背道而驰。综上，请求撤销被诉行政行为。

原告温州天平评估公司向本院提交了以下证据、依据：1.企业法人营业执照、资质证书、组织机构代码证，证明原告的主体资格。2.《关于公布2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》，证明被告作出被诉行政行为，设立有名额限制、三年封闭的评估中介机构库，限制了市场竞争，侵犯了原告的合法权益。3.国资委简介，证明被告对评估机构有行政监督权。4.《企业国有资产监督管理暂行条例》，证明被告无权设立评估中介机构库的行政许可，设立5个评估中介机构的中介机构库更无法律依据。5.《房地产估价机构管理办法》，证明房地产估价不受行政区域、行业限制。6.《浙江省国资委委托资产评估管理办法》第三、四、五条，证明省国资委设立的评估中介机构库是开放、动态管理的，与被告做法不一致。7.《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发（2015）31号）；8.《浙江省人民政府办公厅关于进一步改进规范省政府部门行政审批工作的通知》（浙政办发（2015）63号）；9.《温州市人民政府办公室关于印发2015年温州市推进简政放权深化行政审批制度改革工作方案的通知》（温政发（2015）90号）第二十五条第三项。证据7-9证明国务院、省政府、市政府已明确取消市场准入数额，限制和准入主体限制。

被告温州市国资委辩称，一、目前，温州市市属国有企业经过上一轮的改制合并，均为国有独资公司。被告作为市人民政府设立的国有资产监督管理机构，根据市人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，设立评估中介机构库完全属于市场行为，是作为市场主体的基本权利，不是行政行为。二、被告依法根据授权作出被诉行政行为。1、被告作为国有资产监督管理机关，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条、第十三条、第三十条以及温政办（2012）49号《温州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》第二项第八款之规定，负责温州市国有企业资产评估的监管工作。2、根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。温州市人民政府已在温政办（2012）49号《温州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中明确授权被告负责国有企业资产评估（审计）机构的选聘管理，建立中介机构库，实现统一选聘和和入库管理。3、根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条规定，上级政府国有资产监督管理机关依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。浙江省国有资产监督管理委员会于2011年7月26日发布浙国资发（2011）10号《浙江省国资委委托资产评估管理办法》，其中第三条明确规定，省国资委按照公开、公平、公正和竞争择优的原则，选择一定数量的中介机构，建立委托资产评估中介机构库。之后，温州市人民政府办公室于2013年12月25日发布温政办（2013）202号文件，其中《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》第三条、第二十七条规定，被告应按照公开、公平、公正和竞争择优的原则，建立评估中介机构库。三、被告作出被诉行政行为合法有效。本案中，评估中介机构的选取属于国有企业的服务采购活动，被告秉着公开、公平、公正和竞争择优的原则采取了公开招投标的方式，于2015年5月13日在中国采购与招标网、温州市国资委网站、温州市公共资源交易网发布了2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）项目招标公告、并于2015年6月3日在上述网站公布了该项目中标公告，本项目是面向全国的公开招投标，并没有对潜在的投标人设置任何地域限制或者差别、歧视待遇，合法有效。且被告建立的评估中介机构库，实际上也是动态管理的，如遇库内评估中介机构数量不足，会进行增补。综上，被告作出被诉行政行为，系依法履行国资监管职责，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求判决驳回原告的诉讼请求。

被告温州市国资委向本院提交了以下证据、依据：1.《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令378号）；2.温政办（2012）49号《温州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》；3.《浙江省国资委委托资产评估管理办法》（浙国资发（2011）10号）；4.《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》（温政办（2013）202号）。证据1-4证明被告依法根据授权建立2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）。5.项目招标公告、项目中标公告；6.温国资委（2015）85号《关于公布2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》。证据5-6证明被告采取公开招投标方式选定入库社会中介机构，并依法发布温国资委（2015）85号《关于公布2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》。7.《关于公布温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》；8.合同条款偏离表、项目中标公告。证据7-8证明原告参与上一届招标并入选，但本次原告参与入库招投标但未中标的事实。9.《浙江省省属企业国有资产评估管理暂行办法》、《温州市国有企业采购管理办法（试行）》，证明浙江省、温州市人民政府相关操作规定。

第三人上海八达国瑞评估公司、温州市华正评估公司、北京大地盛业评估公司、温州市东瓯评估公司述称，同意被告温州市国资委的答辩意见。

第三人安徽中安评估公司未向本院提交陈述意见。

上述五位第三人均未向本院提交证据。

经庭审质证，1、原告对被告提供的证据的真实性无异议，但认为被告无权作出被诉行政行为。第三人均对被告的证据无异议。2、被告及第三人认为原告提供的《房地产估价机构管理办法》、《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发（2015）31号）、《浙江省人民政府办公厅关于进一步改进规范省政府部门行政审批工作的通知》（浙政办发（2015）63号）、《温州市人民政府办公室关于印发2015年温州市推进简政放权深化行政审批制度改革工作方案的通知》（温政发（2015）90号）第二十五条第三项，因被告不存在增加市场准入条件、提高市场准入门槛的行为，故与本案无关；对原告提供的其他证据无异议，但认为不能证明被告无权建立2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）及该库是封闭的。

本院对上述证据认证如下：1、被告提供的《浙江省国资委委托资产评估管理办法》（浙国资发（2011）10号）、《关于公布温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》，与被诉行政行为的合法审查不具有关联性，本院不予采信；被告提供的其他证据，原告对其真实性均无异议，可以证明被告作出被诉行政行为的相关事实，本院均予以采信。2、原告提供的企业法人营业执照、资质证书、组织机构代码证及《关于公布2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）名单的通知》、国资委简介、《企业国有资产监督管理暂行条例》，可以证明原告的诉讼主体资格、被告的工作职责及被诉行政行为的相关内容，本院均予以采信；原告提供的其他证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。

经审理查明，2012年3月20日，温州市人民政府办公室印发经温州市人民政府批准的《温州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》。其中规定，根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发﹤温州市人民政府机构改革方案﹥的通知》（浙委办（2011）36号）精神，设立被告温州市国资委。被告是经市政府授权，代表国家履行国有资产出资人职责的市政府特设机构。其中“三、内设机构”规定，产权管理处负责国有企业资产评估（审计）的选聘管理，建立中介机构库，实现统一选聘和入库管理。2013年12月25日，温州市人民政府办公室印发经市政府第32次常务会议审议通过的《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》，其中第三条规定，被告具体履行审核、决定和管理市级国有企业委托（评估类）社会中介机构库的有关事项。该试行办法第二十七条规定：“市国资委根据评估机构的执业资质和执业能力，按照公开、公平、公正和竞争择优的原则，建立评估中介机构库。评估中介机构库每三年确定一次。库内评估机构因合并等原因发生机构名称、属性变动的，应当在变动后1个月内向市国资委申请变更，市国资委根据变动后的条件重新审核在库资格。”第二十八条规定：“评估中介机构库实行年度质量评价与审验管理。市国资委对入库评估机构进行评估质量评价与年度审验。”第二十九条规定：“评估质量评价结果分优良、及格和不及格三个等级，重点围绕各评估管理法规规定和《企业国有资产评估报告指南》的落实情况进行评审。在库期间综合评估质量为不及格档的，取消下一次确定评估机构库的申报资格。综合评估质量均为及格档以上的，实行末位淘汰，处于末位的评估机构，取消其下一次确定评估机构库的申报资格；综合评估质量均为优良档以上的，不再实行末位淘汰。评估质量评价具体评分细则由市国资委另行制定。”第三十条规定，“市国资委每年对库内评估机构进行一次审验。库内评估机构应于每年5月底前将相关部门对本机关的年检情况、经审计的上一年度财务报表、通过年检的专业技术人员名单、上一年度无违法违规记录证明，以及承担市国资委项目完成情况总结等材料报送市国资委审验。”2015年5月13日，被告在其网站及中国采购与招标网、温州市公共资源交易网发布了2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（评估类）项目招标公告（招标编号Q-GB201504280020），其中标段二为2015-2018年度温州市市属国有企业委托评估项目中介机构库（房地产评估类）。原告温州天平评估公司及第三人安徽中安评估公司、上海八达国瑞评估公司、温州市华正评估公司、北京大地盛业评估公司、温州市东瓯评估公司等评估中介机构参与了投标。被告经评标，确定五位第三人中标，并于2015年6月26日作出被诉行政行为。原告不服，提起本案诉讼。

本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款规定，设区的市级人民政府，设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。被告温州市国资委通过公开招投标的方式选定市属国有企业委托社会中介机构（评估类）的行为，对各评估中介机构（评估类）的权利义务产生了实际影响。被告认为该行为不是行政行为的理由不能成立。二、根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条第一款的规定，国有资产监督管理机构的主要职责包括履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。本案中，被告温州市国资委系经市政府授权，代表国家履行国有资产出资人职责的市政府特设机构，其根据《温州市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》、《温州市市级国有企业资产评估管理试行办法》，通过公开招投标的方式选定第三人安徽中安评估公司、上海八达国瑞评估公司、温州市华正评估公司、北京大地盛业评估公司、温州市东瓯评估公司五家评估中介机构，建立2015-2018年度温州市市属国有企业委托社会中介机构库（房地产单项评估类），证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告温州天平房地产估价所有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告温州天平房地产估价所有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。

审　判　长　　麻永和

代理审判员　　侯璐琼

人民陪审员　　郭笑春

二〇一六年三月二日

书　记　员　　张若颖

书　记　员　　戴俊贤

附：本判决所适用的法律依据

《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。

第十三条第一款国有资产监督管理机构的主要职责是：

（一）依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；

（二）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；

（三）依照规定向所出资企业派出监事会；

（四）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；

（五）通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；

（六）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。