灵山县武利镇安金村民委员会沙田村民小组、灵山县人民政府、钦州市人民政府等不服林地使用权处理决定二审行政判决书

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）桂行终525号

上诉人（一审三人）广西壮族自治区国有钦廉林场。

法定代表人蒋林，场长。

委托代理人郑思国，钦廉林场林政科科员。

委托代理人覃远湘，广西民族律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）灵山县武利镇安金村民委员会沙田村民小组。

诉讼代表人何农珍，组长。

委托代理人钟铭，广西桂信律师事务所律师。

委托代理人邓存添，广西广善律师事务所律师。

一审被告灵山县人民政府。

法定代表人刘钦，县长。

委托代理人钟昌岩，灵山县调处办工作人员。

委托代理人蒙权东，灵山县林业局工作人员。

一审被告钦州市人民政府。

法定代表人谭丕创，市长。

委托代理人邓红，钦州市法制办工作人员。

委托代理人唐恒敏，北京大成（南宁）律师事务所律师。

上诉人广西壮族自治区国有钦廉林场（以下简称钦廉林场）因灵山县武利镇安金村民委员会沙田村民小组（以下简称沙田村民小组）诉灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2017）桂07行初53号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人钦廉林场的委托代理人郑思国、覃远湘，被上诉人沙田村民小组的诉讼代表人何农珍及委托代理人钟铭、邓存添，一审被告灵山县政府的委托代理人钟昌岩、蒙权东，一审被告钦州市政府的委托代理人邓红、唐恒敏，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

钦州市中级人民法院一审查明：原告沙田村民小组与第三人钦廉林场争议的林地位于灵山县辖区，分别为礌礌岭、大婆坟岭、马鞍头岭，总面积约20.85公顷。其中礌礌岭面积约13.55公顷，四至为：东以本岭与马头塘岭之间坳头为界，南以清水塘水库本岭脚为界，西以本岭与大婆坟岭坳头为界，北以本岭与望桂岭之间坳头为界。大婆坟岭面积约3公顷，四至为：东以礌礌岭与本岭坳头为界，南、西以本岭脚为界，北以本岭与细婆岭之间坳头为界。马鞍头岭面积约4.3公顷，四至为：东以岭顶分水为界，南以武利至伯劳旧公路为界，西、北以钦浦二级公路为界。争议的三幅林地在1962年“四固定”时由安金大队固定落实给原告所有并管理收益。1964年5月15日，在灵山××、武利公社鉴证下，武利公社安金大队与第三人钦廉林场武利分场经协商签订了《林权山界落实合约》，该合约明确记载了划归第三人的林地名称、四至及留给安金大队各生产队牧牛地的名称，该合约里记载有划归林场的其它林地，但没有记载争议三幅林地的名称及四至，留给安金大队作牧牛地的名称里也没有争议的三幅林地，但合约备注栏中有“除留给安金大队的牧牛地外，在安金大队范围内的所有林地归钦廉林场所有。”当时签订该合约时，原告没有村民代表参与协商，安金大队也未取得原告的授权委托，也没有证据证明原告经集体讨论作出决议要将争议的三幅林地划拨给第三人。争议的林地在1964年以后第三人曾对争议的部分林地种植过松树，剩余的其它林地由原告开荒种植农作物。1975年，钦廉林场武利分场与安金大队部分生产队签订《调整山林土地协议书》，调整部分山岭给安金大队部分生产队管理，但争议的三幅林地没有列入调整范围。第三人提交1990年的《山界林权证》，没有县政府的存根印证，虽然该证登记有“大婆坟岭”（争议的其它两幅林地名称没有登记），但没有填写四至及面积，无法确定是否属本案争议的大婆坟岭。2016年，现争议林地列入灵山县武利工业园开发二期征地项目，原告提出权属异议而引发纠纷，经武利镇政府调解未果。2016年7月20日，原告向被告灵山县政府提出确权申请，请求将争议的三幅林地确认归原告所有。被告灵山县政府经立案调查、调解未果后，于2017年3月27日根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第（二）、（三）项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（三）、（六）项的规定，作出灵政处〔2017〕2号《关于灵山县武利镇安金村委会沙田村民小组与广西国有钦廉林场林地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），将争议的礌礌岭、大婆坟岭、马鞍头岭等林地所有权确认为国家所有，由钦廉林场管理使用。原告不服，向被告钦州市政府申请复议。2017年7月14日，被告钦州市政府作出钦政复决字〔2017〕36号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），维持了灵山县政府的2号处理决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼，请求：撤销2号处理决定及36号复议决定，责令灵山县政府重新作出处理决定。

另查明：在灵山县辖区内，1981年“林业三定”（走山定界）时，当地所有生产队均没有进行林地的走山定界及申报登记工作，至今没有那个生产队持有该时期的《山界林权证》。

钦州市中级人民法院一审认为：本案原告沙田村民小组与第三人钦廉林场争议的礌礌岭、大婆坟岭、马鞍头岭等林地在1962年“四固定”时已由安金大队固定落实给原告所有，这是各方当事人均没有异议的事实，这就明确了争议的三幅林地在1964年以前的权属情况。被告灵山县政府作出的2号处理决定将争议三幅林地确认为国有，由第三人管理使用的主要证据是钦廉林场（续建）设计任务书、1964年第三人与安金大队签订的《林权山界落实合约》、第三人申领的1990年《山界林权证》以及二类调查林班图及小班因子表等。经查，设计任务书只是框定了第三人对林地的宏观管理范围以及生产规模和目标任务，但没有具体涉及到在该范围内所有林地（包括争议林地）的名称及四至。其他诸如二类调查林班图及小班因子表属第三人为管理辖区范围内的林地而自行编写制作保存的，没有与原告共同勘界并由原告确认，这些证据对原告也没有法律约束力。本案主要的证据是1964年签订的《林权山界落实合约》，因该合约协商签订的当事人是作为平等主体的第三人与武利公社安金大队共同签订的，当时没有原告的生产队干部或村民代表参加并签字确认，也没有原告授权委托安金大队可以代表原告与第三人协商签订，该合约没有记载争议三幅林地的名称、四至，而划给第三人的其它林地中没有证据证明哪幅林地包含了争议林地的名称、四至。虽然合约中留给安金大队各生产队的牧牛地中也没有争议的三幅林地，以及合约备注栏中有“除留给安金大队的牧牛地外，在安金大队范围内的所有林地归钦廉林场所有”这句话，但由于原告未参与合约的协商签订，该合约约定的内容同样对原告没有法律约束力，而且，仅凭合约本身也证明不了争议的三幅林地已划拨给了第三人，更证明不了林地的所有权已由集体依法变更为国有。况且，安金大队及第三人无当时的法律规定可以平调原告的林地归其所有或管辖，也无权代替原告协商转移属原告所有的集体财产。根据19***年《中共中央关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定》第三部分第三项“土地、国家平调集体的，或者大集体平调小集体的土地，以及鱼塘、苇地等，应该一律退还原集体单位…”及1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称六十条）第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的规定，合约虽然有灵山县人民委员会的印章，但灵山县人民委员会只是作为安金大队与第三人签订合约的鉴证机关而不是批准机关，更不属于行政机关的确权文件。即安金大队及第三人如果在合约中无偿平调了原告的集体土地依据当时的法律要退还原告。至于第三人在1990年的《山界林权证》里登记有“大婆坟岭”和第三人自认为是“礌礌岭”的“妗临岭”，该证申报前没有证据证明已经过与相邻生产队共同勘界确认，而且登记的“大婆坟岭”、“妗临岭”没有具体的四至及面积，不能确定也没有其他合法有效的证据证明就是争议的林地。而《山界林权证》属于在1962年“四固定”基础上的登记行为，不属于确定林地所有权的确权行为，该证的登记行为既没有证据能证明是在取得林地所有权基础上的重新登记。并且，第三人的《山界林权证》既无合法的权属来源，也没有上报县政府核准并存档备案，尚未具备完全合法的登记行为，该证不具备关联性、客观性与合法性，不能采信作为本案的定案依据。至于第三人曾对争议的部分林地进行过管理的事实，因《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第二项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（二）农业合作***期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料”、第三十五条第二项“下列书证，可作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”已明确管理事实不是确权的证据，只是参考的证据，而《中华人民共和国物权法》也没有设定占有取得物权的制度。因此，本案争议的三幅林地在“四固定”是确权给原告，1964年签订的《林权山界落实合约》不能认定土地的性质已发生改变转移为国有的情况下，被告灵山县政府将争议的林地确权属国有归第三人管理使用是缺乏事实根据和法律、法规依据的。

综上所述，被告灵山县人民政府作出的2号处理决定认定事实不清，主要证据不足，适用法规及其他规范性文件的条款错误（除适用法定职能的法律外）。被告钦州市政府作出予以维持的36号复议决定虽然程序合法，但实体处理亦属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律条款错误，依法均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销灵山县政府作出的2号处理决定；二、撤销钦州市政府作出的36号复议决定；三、责令灵山县政府在法定期限内重新作出行政行为。

上诉人钦廉林场上诉称：一、1964年合约可以作为确权依据。（一）安金大队有权代表沙田村民小组与上诉人签订合约。1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》第十九条第三项规定：“有些生产大队，现在仍然作为基本核算单位，只要群众同意，就应该积极办好。这些生产大队，应该参照第四章关于基本核算单位的规定，处理各项工作。”上诉人现存的多份与其他大队签订的1964年《林权山界落实合约》可以证明灵山县武利公社、伯劳公社及钦州县一带有的生产大队仍然是作为基本核算单位处理生产队各项工作。（二）一审判决认定灵山县人民委员会是1964年合约的鉴证机关错误，实际上其是批准机关，有1975年协议第一点文字表述“1964年国营林场与生产大队签订的合同，已经当地县人委会批准生效”为证。（三）一审判决引用19***年《中共中央关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定》第三部分第三项的规定不适用于本案。二、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第六项及第三十六条第六项的规定，上诉人提供的《山界林权证》及《广东省钦廉林场（续建）设计任务书》、各年度经营林班林相图、经营管理历史资料应予采信。三、1962年“四固定”期间，争议地没有固定给沙田村民小组。争议地中的马鞍头岭实际上是固定给后背大队，大婆坟岭是固定给井冲塘队，有政府调查董志耀、张克伦、黄开志的证言及1975年钦廉林场将大岭麓（马鞍头岭东面）退给后背大队而签订的协议可以证实。四、一审法院采信沙田村民小组提供的征地补偿单据错误，因为单据不涉及本案争议地。一审采信王子光及何华宗的证言亦是错误的，因为这两个证人均为安金大队的居民，与沙田村民小组有利害关系。综上所述，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决、维持2号处理决定及36号复议决定。

被上诉人沙田村民小组答辩称：一、争议地在“四固定”时期已固定给沙田村民小组所有。二审开庭前各方当事人对该事实均无异议，亦得到了两级政府及一审法院的确认。二、1964年合约无法证明争议地已划给钦廉林场。1964年合约既无争议地的岭名及四至，亦无沙田村民小组的代表签字确认。当时的武利公社安金大队无权代表沙田村民小组处分沙田村民小组的财产。灵山县人民委员会仅作为鉴证人在1964年合约上盖印，不具有审批的效力。三、钦廉林场的《山界林权证》不是合法、有效的确权凭证。该证是其自行填写，在灵山县政府没有存根印证，亦无相邻林地所有人的签字确认。四、沙田村民小组对争议地有经营管理的事实。1962年“四固定”以来，沙田村民小组对争议地一直经营管理收益。当地政府在2014年征收礌礌岭及马鞍头岭中间的桔子岭土地时将土地补偿费支付给了沙田村民小组。综上所述，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

一审被告灵山县政府述称：2号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。

一审被告钦州市政府述称：本府作出的36号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律错误，程序合法。一审判决认定事实错误，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，依法支持上诉人的全部诉讼请求。

二审中，上诉人钦廉林场提供以下证据：1.武利林场《山权证》存根联（县秘存）三联（复印件），用以证明上诉人的《山界林权证》有存根，可作为本案定案依据。2.武利公社安金大队及其生产队的《山权证》八份（县政府存根联，复印件），用以证明1981年林业“三定”时期安金大队的众多生产队申办了《山权证》，与一审判决查明的没有生产队持有《山权证》不符，也证明当时大规模进行走山定界，上诉人的《山界林权证》发证程序合法。3、《合同书》一份及收据发票、征地补偿资料等（部分有原件），用以证明上诉人于1998年8月1日至2008年7月31日曾将争议地中的大婆坟岭、妗临岭发包给安金村委会禾里冲生产队的村民何红宗经营，何红宗在2015年得到政府的征地青苗补偿，证明争议地一直是上诉人实际经营。

经质证，对于证据1、2，被上诉人沙田村民小组对其来源提出异议，一审被告灵山县政府及钦州市政府认为该证据由法院认定。对于证据3，被上诉人沙田村民小组质证认为无法确认其真实性，对证据的关联性亦不予认可，一审被告灵山县政府及钦州市政府认为该证据由法院认定。

经审查，争议地在“四固定”时期的权属情况、争议地的管业情况、涉案《山界林权证》及设计任务书等证据能否作为确权依据等问题，由灵山县政府在重新处理时做出认定，本院不作认定（理由详见后面“本院认为”部分），故上诉人在二审提供的上述证据及各方当事人在一审提供的相应证据，本院不作认定。对于一审其他证据，本院同意一审判决的认证意见。

本院经审理查明：沙田村民小组与钦廉林场争议的林地位于灵山县辖区，分别为礌礌岭、大婆坟岭、马鞍头岭，总面积约20.85公顷。2016年，争议林地列入灵山县武利工业园开发二期征地项目，沙田村民小组提出权属异议而引发纠纷，经武利镇政府调处未果。2016年7月20日，沙田村民小组向灵山县政府提出确权申请，请求将争议的三幅林地确认归其所有。灵山县政府经立案调查、调解未果后，经审查认为，争议林地在1962年“四固定”时落实给沙田村民小组管理，但1964年钦廉林场成立后，在县、公社鉴证下，安金大队统一与钦廉林场武利分场签订了《林权山界落实合约》，明确把争议林地划拨给林场管理使用，之后权属没有调整变更过，一直由钦廉林场经营管理和收益至今，且1990年钦廉林场依法已申领了争议林地的《山界林权证》。因此，灵山县政府于2017年3月27日根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第(二)、(三)项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（三）、（六）项的规定，作出2号处理决定，将争议的礌礌岭、大婆坟岭、马鞍头岭等林地所有权确认为国家所有，由钦廉林场使用。沙田村民小组不服，向钦州市政府申请复议。2017年7月14日，钦州市政府作出36号复议决定，维持了灵山县政府的2号处理决定。沙田村民小组仍不服，向钦州市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求：撤销2号处理决定及36号复议决定，责令灵山县政府重新作出处理决定。

另查明:涉案1964年《林权山界落实合约》的附表《双方协议山林落实登记》主栏目（“座落”、“山地名称”、“山林所有者”）明确记载将座落在武利公社安金大队的蓝厂岭等13个山岭确定归钦廉林场武利分场，而“备考”栏目记载“班鱼坝屋背岭连出四个山头……以上的山头属大队所有，除以上大队的自留山，在本大队范围内所有的山头都属林场所有”。从肉眼分辨，主栏目与备注栏笔迹不一。

本院认为：1964年《林权山界落实合约》的附表《双方协议山林落实登记》主栏目（“座落”、“山地名称”、“山林所有者”）明确记载将座落在武利公社安金大队的蓝厂岭等13个山岭确定归钦廉林场武利分场，而“备考”栏目记载“班鱼坝屋背岭连出四个山头……以上的山头属大队所有，除以上大队的自留山，在本大队范围内所有的山头都属林场所有”。从肉眼分辨，主栏目与备注栏笔迹不一。从文字表述上看，主栏目简明，备注栏冗长。按照常理，备注栏应是对主栏目内容的进一步解释和说明，但上述备注栏的记载没有使划归林场的土地范围描述得更明确，反而可能与主栏目的内容相冲突。在该合约和附表上盖私章的是时任武利公社安金大队队长王子光，其在一审庭审时出庭作证，证明当时就只划了主栏目记载的13个山岭给林场，填表时只填了13个山岭名称，没有填具体四至范围及备注栏的内容。由此可见，在备注栏与主栏目记载内容可能矛盾，又有亲历者证明当时未填备注栏的情况下，备注栏记载的内容真实性存疑，应以主栏目记载的内容为准。而该表主栏目记载的13个山岭没有本案争议地的三个山岭名称，王子光及时任安金大队支部书记何华宗出庭作证亦证明当时未划争议地的三个山岭给林场，故1964年《林权山界落实合约》及附表不能证明当时安金大队已将争议地明确划给了钦廉林场武利分场。灵山县政府作出2号处理决定，认定1964年《林权山界落实合约》已明确把争议地划拨给林场管理使用，认定事实错误，证据不足，应予撤销。钦州市政府作出36号复议决定维持2号处理决定，亦是错误的。一审判决撤销2号处理决定及36号复议决定，责令灵山县政府重新作出行政行为，结果正确，本院予以维持。

至于争议地在“四固定”时期的权属情况、争议地的管业情况、涉案《山界林权证》及设计任务书等证据能否作为确权依据等问题，由一审被告灵山县政府在重新处理时进一步调查核实，本院不作认定，一审判决作出相关认定超越职权，本院予以纠正。

综上所述，2号处理决定及36号复议决定，认定事实错误，应予撤销。一审判决正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费50元，由上诉人广西壮族自治区国有钦廉林场负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王小成

审判员　　陈伟红

审判员　　班　艳

二〇一八年十一月十五日

书记员　　饶　栖