玉溪市红塔区人民政府、中国水利水电第十四工程局有限公司二审行政判决书

云南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）云行终514号

上诉人（一审被告）玉溪市红塔区人民政府。

住所地：云南省玉溪市红塔区桂山路**号。

法定代表人瓦庆超，区长。

出庭负责人李永聪，副区长。

委托代理人邓煌，云南铁城律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。

被上诉人（一审原告）中国水利水电第十四工程局有限公司。住所地：云南省昆明市环城东路***号。

法定代表人洪坤，董事长。

委托代理人韦成佐，云南华熙律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

委托代理人周玺，云南华熙律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

第三人云南省玉溪市呈珏建筑装饰有限公司。

住所地：云南省玉溪市红塔区春和镇春和村委会。

法定代表人王树德，董事长。

委托代理人吴云，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

第三人玉溪泽耀经贸有限公司。

住所地：云南省玉溪市红塔区环山路与山水路交叉口山水大酒店侧门。

法定代表人代丽敏，总经理。

委托代理人周楠，云南溪南律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

第三人玉溪市资东建筑材料销售有限公司。

住所地：云南省玉溪市红塔区北城街道皂角社区青龙山。

法定代表人谭茂荣，总经理。

委托代理人肖青，云南汇欣律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

第三人张文来，男，汉族，1984年3月3日生，住云南省玉溪市红塔区。

第三人叶树兵，男，汉族，1975年8月28日生，住云南省玉溪市红塔区。

委托代理人胡和，云南世博律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

第三人叶树荣，男，汉族，1970年1月3日生，住云南省玉溪市红塔区。

第三人温自良，男，汉族，1976年8月18日生，住云南省玉溪市红塔区。

委托代理人解娟，云南云之策律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

玉溪市红塔区人民政府（以下简称区政府）因中国水利水电第十四工程局有限公司（以下简称水电十四局）诉其安全事故处理意见批复一案，不服云南省玉溪市中级人民法院作出的（2018）云04行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月23日受理后，依法组成合议庭于2019年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人区政府的出庭负责人李永聪及委托代理人邓煌，被上诉人水电十四局的委托代理人韦成佐，第三人云南省玉溪市呈珏建筑装饰有限公司（以下简称呈珏公司）的委托代理人吴云，第三人玉溪泽耀经贸有限公司（以下简称泽耀公司）的委托代理人周楠，第三人玉溪市资东建筑材料销售有限公司（以下简称资东公司）的委托代理人肖青，第三人张文来，第三人叶树兵的委托代理人胡和，第三人叶树荣，第三人温自良的委托代理人解娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认定，水电十四局系晋红高速公路工程施工建设总承包单位，并设立中国水利水电第十四工程局有限公司晋红高速公路项目总承包部（以下简称晋红总包部），负责晋红高速公路工程的施工和管理。2017年11月15日，晋红总包部就晋红高速公路北城立交连接线径流收集池工程施工向呈珏公司等具有施工资质的单位发出招标询价函。同年11月21日，呈珏公司委托叶树兵向晋红总包部递交了投标文件，投标文件中载明该公司对叶树兵的委托期限为：自委托之日起至投标文件有效期结束止，若中标并签订合同，委托期限至合同终止。同年11月22日上午9时30分，晋红总包部进行开标评选，呈珏公司评分为第一名。同日上午10时30分，晋红总包部与呈珏公司投标负责人叶树兵在晋红总包部会议室就该工程施工项目展开合同商谈，商谈内容包括该工程施工项目的投标报价、税金、合同签订等相关事宜。但水电十四局未向呈珏公司发出中标通知书，直至本案事故发生时，水电十四局亦未与呈珏公司签订建设工程施工合同。2018年1月，晋红总包部制定了该工程施工交底文件，由晋红总包部相关部门对合同、技术、质量、安全等方面关键信息及相关要求进行施工交底，叶树荣以负责现场施工及地方关系协调身份接受交底。该施工交底材料主要管理人员配置表载明：负责现场施工的队伍负责人为叶树兵，负责现场施工及地方关系协调人员为叶树荣。同月，张文来接受叶树兵的安排，组织开展该工程施工。2018年2月8日，晋红总包部对施工人员进行了径流收集池混凝土浇筑交底，接受交底人为张文来。晋红总包部对该工程的施工情况，均是与叶树兵或叶树荣联系。

2018年3月11日下午17时左右，因案涉工程施工现场电源不具备所需钢筋加工条件，张文来通过个人关系借用资东公司场地加工钢筋。资东公司出借场地未收取费用，其未对张文来等人交代过安全注意事项，亦未对张文来进入公司场地作业的行为进行管理，张文来自行在资东公司大门内侧场地上安排钢筋加工作业。同年3月12日上午，张文来雇请泽耀公司车牌号为云Ｆ×××××的重型载货汽车准备将其在资东公司大门内侧场地上加工好的钢筋拉走。汽车驾驶员温自良操作该车上的随车吊设备吊运钢筋，张文来带领王强等工人在地面绑扎钢筋绳。10时左右，因随车吊吊臂及钢绳在起吊过程中触碰到吊运场地上方经过的高压输电线路，导致地面与钢绳连接的钢筋带电，王强被电流击伤经抢救无效死亡。

事故发生后，区政府委托玉溪市红塔区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）于2018年3月12日组织玉溪市红塔公安分局、玉溪市红塔区住房和城乡建设局、玉溪市红塔区总工会、玉溪市红塔区人民政府北城街道办事处等单位相关人员组成3.12事故调查小组（以下简称事故调查组），并邀请玉溪市红塔区监察委员会派员参加，对该事故进行了调查。事故调查组于2018年4月12日作出《玉溪市资东建筑材料销售有限公司3.12起重伤害事故调查报告》（以下简称《3.12事故调查报告》），认定该事故性质为生产安全责任事故，并对事故原因进行了分析，对该事故的发生认定水电十四局负有主要责任，第三人资东公司、叶树荣负有管理责任，第三人叶树兵负有重要责任，第三人张文来、温自良负有直接责任，认定第三人呈珏公司违反《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款的规定，并建议相关部门对上述单位进行行政处罚。同日，区安监局将《3.12事故调查报告》报区政府。区政府于2018年4月23日作出玉红政复〔2018〕79号《玉溪市红塔区人民政府关于玉溪市资东建筑材料销售有限公司3.12起重伤害生产安全事故处理意见的批复》（以下简称79号《批复》），同意该事故调查报告对事故性质的认定、责任划分及处理意见。水电十四局对79号《批复》不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销区政府79号《批复》；2.依法认定水电十四局对3.12事故不承担责任；3.本案诉讼费用由区政府承担。

一审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。根据上述规定，本案系造成1人死亡的一般生产安全事故，区政府有权委托区安监局组织事故调查组对本案事故进行调查，并具有对《3.12事故调查报告》作出批复的行政职能。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二、三款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。因此，虽然区政府所作79号《批复》形式上是内部批复，但该批复同意了《3.12事故调查报告》对事故性质、事故责任划分及处理意见，已对相关单位和人员的权利义务产生实际影响，相关当事人对此不服，有权依法提起行政诉讼。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。本案中，因监察体制改革，人民检察院反贪、反渎职能划归监察委，故区安监局组织本次事故调查组不再邀请人民检察院人员参加，而邀请玉溪市红塔区监察委员会人员参加，符合上述规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。本案事故调查组成员未在事故调查报告上签名，而是在事故调查组对《事故调查报告草案》进行会商讨论的记录上签名，但该会商讨论记录并无《事故调查报告草案》的内容，反映不出会商讨论的具体内容，且事故调查组成员中有两名成员并未参与会商讨论，而是由该两名成员所在单位的其他工作人员参与会商讨论并签名。因此，《3.12事故调查报告》的作出违反法定程序。本案事故是一起发生在案涉工程施工场地外吊装钢筋作业过程中因随车吊吊臂及钢绳触碰到高压线而引发的触电事故，事故调查组应对事故引发因素进行全面调查，对涉案的相关单位、人员作出责任认定。但事故调查组未对案涉高压线的架设是否符合相关规定进行调查，未对该高压线的所有者或使用者是否应当承担责任作出认定，亦未对吊装钢筋作业中张文来与泽耀公司、车辆驾驶员温自良之间的法律关系进行调查，未对泽耀公司是否应当承担相应责任作出认定。故《3.12事故调查报告》认定事实不清。综上，区政府作出的79号《批复》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销区政府79号《批复》。案件受理费50元，由区政府负担。

区政府上诉称，一、水电十四局的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。区政府79号《批复》系对《3.12事故调查报告》作出批复，尚未对相关单位或个人设定义务，未侵犯相关单位或个人的人身权、财产权等合法权益，对相关单位或个人不产生直接影响，该批复行为具有内部性、过程性特征。二、一审认定事实正确，但认为《3.12事故调查报告》作出程序违法不当。本案事故调查组确有两名人员未及时在该调查报告上签名，但调查报告据以作出的基本事实清楚，作出程序合法。一审根据本案证据已认定事故系汽车驾驶员温自良对该事故的发生负有直接责任，则并不需要对该高压线的所有者或使用者作出责任认定。同时，一审认定温自良在张文来的指挥下吊运钢筋，温自良系张文来所雇用的泽耀公司重型载货汽车驾驶员，故张文来与泽耀公司、温自良之间的法律关系在《3.12事故调查报告》所提供的证据材料中已有反映，并不存在未对张文来与泽耀公司、温自良之间的法律关系进行调查的情况。三、区政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条等的规定，由区政府委托区安监局牵头组成事故调查组，事故调查组依法进行调查，调查终结后由事故调查组提交事故调查报告，然后再由区安监局将该报告报区政府作出批复，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回水电十四局的起诉或改判驳回水电十四局的诉讼请求。本案一、二审诉讼费由水电十四局承担。

被上诉人水电十四局答辩称，区政府的上诉没有事实和法律依据，应予驳回。首先，79号《批复》具有可诉性，本案属于行政案件受案范围。其次，区政府作出本案被诉批复程序违法，而并非区政府所主张的瑕疵。程序违法主要表现在两个方面，一是本案事故调查组成员未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定在事故调查报告上签名；二是在事故会商记录中签名的两名人员并非事故调查组成员。此外，由于本案涉及中央企业，则还应依照国家安全监管总局《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第七条的规定，向上级人民政府报批。一审认定事实基本清楚，但因本案事故性质是起重伤害事故，应当重点调查其中作业的单位和个人，调查报告还应对本案涉及的高压线净空高度、日常管护和使用等问题进行调查。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

第三人呈珏公司陈述意见称，本案79号《批复》可诉。该批复是依据《3.12事故调查报告》形成，《3.12事故调查报告》遗漏事故现场高压电线路的管理者及经营者责任承担问题。呈珏公司一审中曾明确主张事故现场高压线没有设置警示标志，但该意见没有被采纳。本案《3.12事故调查报告》遗漏事实。综上，请求二审法院查明事实，驳回上诉，维持原判。

第三人泽耀公司陈述意见称，本案79号《批复》系可诉的行政行为。区政府虽然在作出该79号《批复》时程序轻微违法，但不足以被撤销。至于泽耀公司在本案中与温自良、张文来的关系问题，我公司并不是受张文来雇佣，而是出租车辆。泽耀公司是车辆所有者，但不是作业事故的责任主体。区政府所提上诉请求应当得到支持。

第三人资东公司陈述意见称，79号《批复》实质上是对当事人权利义务的设定，故该批复可诉。但区政府对该批复没有进行公示，程序违法。对于事实部分的认定，资东公司认为79号《批复》中附件内容对于资东公司承担责任的理由是租借，但资东公司在本案中仅出借场地，并未进行发包或出租，一审认定事实不清。请求驳回上诉。

第三人张文来陈述意见称，其系接受叶树兵的工作安排，组织车辆及人员施工，本案从事吊装作业工人系泽耀公司员工介绍，其在此前并不认识吊车驾驶员温自良，其也没有收取任何中介费。

第三人叶树兵陈述意见称，区政府上诉的事实与理由前后矛盾。关于79号《批复》违法性问题。行政机关行使职权应当来源于行政法律法规的授权，实施具体行政职权应当依照法定程序进行。本案事故调查处理中，作出调查处理的行政机关违反法定程序，认定事实不清。本案所涉起重伤害事故，调查处理应区分引发事故的直接和间接原因，本案存在遗漏其他责任主体的问题，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

第三人叶树荣陈述意见称，其仅是社区协调员，并未参与实际管理和施工，因辖区范围内有项目实施，所以才会在相关文件上签字，且此前也和社区领导沟通过，所以本案不应将其牵连进来，79号《批复》认定其对事故发生负有管理责任错误。

第三人温自良陈述意见称，其认为本案行政行为属行政诉讼受案范围。一审认定事实不完全正确，温自良对事故无责任。张文来与泽耀公司不是雇佣关系，张文来租赁泽耀公司车辆，由于没有驾驶员，经介绍雇佣温自良为驾驶员，约定报酬为每天200元，所以温自良不应承担责任。79号《批复》认定事实不清，未查清事实及高压线相关管护和使用人的责任，未邀请检察院参与事故调查，且存在调查人员未在调查报告上签名等违法情形，应当依法予以撤销。

二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。

一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二、三款之规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分；事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。本案中，区政府作出79号《批复》，批复同意《3.12事故调查报告》对本案事故性质的认定、责任划分、处理意见、整改建议等，对当事人的权利义务产生实际影响。水电十四局认为该批复侵害其合法权益，提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、第十九条第二款、第三十二条第一款之规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。本案中，3.12事故系造成王强1人死亡的一般事故，区政府委托区安监局组成事故调查组对事故进行调查，并于收到《3.12事故调查报告》后15日内作出79号《批复》，符合上述法规规定。但是，本案事故调查组成员并未在《3.12事故调查报告》上签名，且事故调查组成员中有两名成员未参与会商讨论，而是由该两名成员所在单位的其他工作人员参与会商讨论并在会商讨论记录上签名，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款“事故调查组成员应当在事故调查报告上签名”的规定，程序违法。

依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第二款之规定，事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。本案系在吊装钢筋作业过程中因随车吊吊臂及钢绳触碰高压线而引发的触电事故，但事故调查组并未对本案事故所涉高压线的架设是否符合相关规定、高压线的所有者及使用者是否应当承担事故责任等问题予以认定，亦未对吊装作业中张文来与泽耀公司、车辆驾驶员温自良之间的法律关系，以及泽耀公司应否承担责任进行认定，故区政府作出的79号《批复》证据不足，不符合上述法规规定。

综上所述，区政府作出的79号《批复》认定事实不清，程序违法，应予撤销。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人区政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人玉溪市红塔区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　赵学军

审判员　　惠　琼

审判员　　赵　霁

二〇一九年十月十七日

书记员　　包欣鑫