山西省朔州市中级人民法院
? ? 事 判 决 书
（2018）晋06民初4号
原告：朔州市育景园林绿化有限公司，住所地朔州市平鲁区南山1号B9-3单元1402室。
法定代表人：张兴旺，职务董事长。
委托诉讼代理人：秦守龙，山西朔风律师事务所律师。
被告：山阴县人民政府，住所地朔州市山阴县岱岳镇洪涛山大街005号。
法定代表人：南志中，职务县长。
委托诉讼代理人：赵悦，山西业盛律师事务所律师。
被告：山阴县岱岳镇人民政府，住所地朔州市山阴县岱岳镇青年西路。
法定代表人：麻鹏斗，职务镇长。
被告：山阴县合盛堡乡人民政府，住所地朔州市山阴县合盛堡村。
法定代表人：赵晓滨，职务乡长。
被告：山阴县古城镇人民政府，住所地朔州市山阴县古城镇。
法定代表人：王家民，职务镇长。
以上三被告之委托诉讼代理人：苏建华，山西业盛律师事务所律师。
被告：山阴县农业三项建设指挥部办公室，住所地朔州市山阴县岱岳镇洪涛山大街005号。
负责人：段国强，职务主任。
原告朔州市育景园林绿化有限公司与被告山阴县人民政府、山阴县岱岳镇人民政府、山阴县合盛堡乡人民政府、山阴县古城镇人民政府、山阴县农业三项建设指挥部办公室合同纠纷一案，本院于2018年1月26日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告朔州市育景园林绿化有限公司（以下简称育景园林公司）之委托诉讼代理人秦守龙，被告山阴县人民政府之委托诉讼代理人赵悅，被告山阴县岱岳镇人民政府（以下简称岱岳镇政府）、山阴县合盛堡乡人民政府（以下简称合盛堡乡政府）、山阴县古城镇人民政府（???下简称古城镇政府）之委托诉讼代理人苏建华到庭参加诉讼。被告山阴县农业三项建设指挥部办公室（以下简称三项办）之负责人经本院传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告育景园林公司向本院提出诉讼请求：1.被告支付原告美国竹柳栽植项目工程款25281876元，支付从2014年6月17日起至2017年12月17日的迟延付款利息5663140元，上述本息合计30945016元，被告继续支付此后利息直至付清，利率按人民银行公布的同期同类商业银行贷款利率计算；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：山阴县人民政府决定大规模种植竹柳，安排三项办组织实施，2013年3月22日南志中县长批示执行。同年3月25日、3月26日，原告与县政府委托的其他被告岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府分别签订三份《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》，约定单价每株138元，约定的工程???及增加变更的工程量，完工后申请县监控办和质量监督组共同组织验收，四次完成，第一次为春季造林结束后验收苗木质量和数量，根据完成情况进行监督补植或返工，第二次验收秋后逐棵验收，第三次为次年秋季验收保存率达85%以上，第四次验收为第三年秋季，要求保存率达85%验收；付款方式为4:3:3，栽种结束后，秋季根据验收结果年底按栽植株数付40%，次年秋季验收保存率达标后按成活苗木总价值30%支付，3年决算以成活株数扣减前面拨款付清乙方；本工程由县政府拨款。2014年9月25日三项办补办了招标手续和中标通知书。合同签订后，原告自行组织人员、设备于2013年春季、秋季两季施工，大部分工程在春季完工，其余少部分在秋季全部完工，全部按合同要求的时间和质量完工。原告全不顾自己垫资施工，垫付资金2000多万元，但被告没有按照合同约定于当年春季、秋季验收并约定拨款40%。2014年4月20日，包括原告在内的六个施工公司给山阴县人民政府递交了《关于完成2013年美国竹柳工程验收报告》，请求政府验收，段国强副县长才批示请监控办进行初验。2014年6月16日，山阴县项目资金监控办出具《关于全县2013年竹柳栽植工程审核说明》，说明经县政府指令，项目资金监控办于2014年5月6日至6月12日对栽植的竹柳清点、核实，育景园林公司栽植竹柳210802株，成活率为85%。虽然次年夏季才清点、核实，但成活率仍能高达85%，但直到次年秋季也还没有按约定的40%和30%支付应付工程款，一直分文未付，直到2015年2月17日被告县政府才通过三个乡镇政府给原告付款4%（122万元）。
原告为被告植树项目施工垫付的巨额资金大多是高利贷款，每天的利息都在大量增加，在约定还款时间根本无法还款，多次遭到债主的暴力逼债，身心上遭受着巨大压力，原告根本无力继续垫付资金来后期养护树木，致使栽植树木后期大量死亡。因此可见，树木的大量死亡完全是因被告不按合同约定验收、拨款的违约行为造成的，此责任应当由被告全部承担，被告对原告的欠款应当全额支付，并对迟延付款应依法承担利息损失。
后经原告多次催要，县政府虽答应少量付款，但要求原告写下承诺书，不写承诺书就不付款，原告迫于巨大压力，不得已于2014年1月19日违心给林业局写下承诺书，承诺书内容：“朔州市育景园林绿化有限公司按照山阴县委常委会议决定，拨付2013年竹柳工程按验收成活率2589352元,了结此事。”县政府才于1月22日给原告付款2588800元。但该承诺书是在原告处于危困状态下，违背真实意思的情况下写下的，相对于欠款数额，这是显失公平的，同时林业局不是合同相对人，原告给林业局写的承诺，是没有法律效力的。
被告山阴县人民政府答辩称：一、原告起诉状与客观事实不符。原告起诉状中所述“山阴县人民政府决定大规模种植美国竹柳，安排由三项办组织实施。2013年3月22日南志中县长批示执行。”山阴县政府从未主动和直接作出过大规模种植美国竹柳的决定，大规模种植属于原告等单位的擅自行为，更不存在南志中县长的个人决策和对主动实施大规模种植行为的批示。山阴县政府拟引进美国竹柳在山阴县盐碱地试种，因没有成功栽种先例，故在原告的引进方史国勤承诺“有资金实力更有栽种技术，只栽树不要钱，愿意为山阴试验做贡献”的情况下，客商史国勤引进包括原告在内的几家绿化企业试种。2013年秋冬，原告及其他绿化企业未经答辩人及山阴县任何主管部门安排和同意的情况下，在山阴大规模种植美国竹柳。在既成事实的情况下，山阴县政府有条件地认可了该行为，条件是只要成活率达标就付款，答辩人这一态度始终没有变化，有山阴县人民政府《县长办公会议纪要》和《常务会议纪要》为证。所有工程款本质上都属于预付款性质，用于解决合同一方资金短缺，最终根据工程竣工后质量验收情况进行决算，核定是建设方继续支付合同款还是施工方返还已支付的合同款。本案中，已签署合同约定了“按4:3:3方式逐年拨付资金，3年以后决算以成活株树扣减前面拨款付清被答辩人。”如果3年后成活株数对应的工程款小于答辩人已拨付款项，被答辩人依然需要返还已拨付款项。也就是说前面的拨款属于预付款性质，是一种期待利益，最终要根据成活率验收情况决算核定其是否应当获得。最终成活率验收显示被答辩人栽植完全不达标，即使被答辩人拨付给其也应当返还。
二、答辩人已经按照约定履行完毕，不存在违约情形，反而原告不按约定栽植竹柳属于违约。但双方就终止权利义务经协商达成承诺并履行完毕。因此，原告的全部诉求没有事实依据请求驳回。首先，原告大面积栽种竹柳未经过山阴县政府以及相关主管单位同意和安排，答辩人本来无须支付工程款。但考虑到原告实际栽种确有支出且有益于改善当地生态，答辩人同意对其进行补偿。补偿原则为补（付款）活不补死，最终审计结果成活率在70%以上，成活的树木仍然按4:3:3的比例逐年支付工程款；若最终审计结果成活率在70%以下的，以监控办为主核准工程成本价，以等于或略少于成本价支付工程款。所有工程过程中付款都为预付款，最终通过对工程质量进行验收并进行决算。由林业局牵头，审计局、监控办、三项办组成联合验收小组??于2016年8月11日--8月24日对竹柳工程的成活株树进行实地清点、审核，结果显示原告栽种的竹柳成活数量为27604棵，即使以原告要求认定的210802株作为基数，存活率也不足70%。答辩人考虑到原告及其他施工单位的实际情况，既没有追究原告栽植竹柳未使用无纺布的违约责任又没有按成本价计算，而是直接以138元/株价格结算。原告应得工程款3809352元，扣除之前支付其农民工工资122万元，答辩人尚需支付2589352元工程款。原告对此予以认可，并向林业局出具《承诺书》，承诺只要政府拨付其2589352元竹柳工程款，双方了结此事。答辩人于《承诺书》签订后3日内按约给原告剩余工程款，本案已经结算完毕，并不存在迟延支付的情况，双方权利义务已终止。其次，原告在起诉状中承认竹柳大量死亡是因其养护不当造成，我方将原告是否掌握在盐碱地成功栽植竹柳技术和栽植竹柳未按约定使用无纺布存在偷工减料等因素对竹柳死亡的影响排除在外，也可以推定养护不当是造成损失的直接原因。涉案工程是原告垫资工程，资金由原告自己解决，合同明确约定原告在承担工程任务后，要负担一切管理职责，直到验收合格。由于管护不到位引起的损失由其自负。原告的管护职责没有任何先决条件，因管护不到位导致竹柳大量死亡造成的损失由其自行承担。退一步讲，即使是被告的责任，依据《合同法》第119条规定“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。”原告也应积极采取补救措施，否则无权就扩大的损失要求赔偿。因此，原告所述的施工垫款大多是高利贷、资金压力大，被告未按合同约定验收、拨款等原因造成其无法按约养护，不过属于原告推脱责任???转嫁风险、谋求额外利益的托词而已。
三、双方既就竹柳工程款结算方式和金额达成承诺履行完毕，原告就不应违反《承诺书》约定将答辩人诉至法院，此举有违诚实信用原则，应依法予以驳回。承诺书实际上是合同的一种，属于平等民事主体间意思自治的表现。《民法总则》也强调，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系；应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。由此可知，按照契约精神，双方既就变更、终止民事法律关系以《承诺书》形式达成一致。沟通协商过程中答辩人没有任何胁迫或乘人之危的行为，《承诺书》中关于绿化工程按照存活率结算符合行业惯例也没有显失公平，原告就应当按照《承诺书》的约定履行。《山阴县人民政府常务会议纪要》（【2015】年第1期）明确，林业局是竹柳???程完工后接手主管单位，代表县政府处理这项工程。因此林业局代表的是山阴县人民政府，原告与林业局签订的《承诺书》法律后果由原告与答辩人承担，不存在因合同主体资格不符导致《承诺书》无效的情形。原告的行为严重违反诚实信用原则，有违社会公序良俗，依法应予驳回。退一步讲，不谈合同，五年前栽植的树木今年成活率不足20%，可以说彻底失败。面对这样的事实，被答辩人应当负怎样的责任？应当追究怎样的赔偿？答辩人不应当起诉这样的施工单位吗？所有工程款都是预付款，最终都以工程竣工后质量验收情况进行决算，长退短补。
综上，无论从合同的施工合同性质、合同的约定、合同履行的过程及合同履行的结果来看，按照成活率支付和最终结算工程款时施工合同的基本原则，也自然是处理本案纠纷的基本原则。答辩人已按约履行完毕，履行过程中不存在违约情形，原告的违约责任答辩人也不再追究。答辩方已将工程款支付完毕，双方已对工程进行最终决算，权利义务已经终止。现原告出尔反尔，且其诉求于法无据，请求人民法院依法驳回其全部诉求，维护政府机关的合法权益和国有资产的安全。
被告古城镇政府、合盛堡乡政府、岱岳镇政府答辩同意山阴县人民政府的答辩意见。补充两点意见：一、2013年，原告及其他包工队未经山阴县任何主管部门安排或同意的情况下，在答辩人行政区划内大规模种植美国竹柳，远超双方合同约定的数量。在既成事实情况下，山阴县人民政府有条件的认可了该行为，并强调如此大的投资必须走招标程序。最终《中标通知书》明确山阴县大运高速、208国道等地段绿化工程项目第一标段由原告中标，要求成活率达到95%以上。二、答辩人及其主管??门并不存在逾期付款的问题。第一，未及时验收是因为原告未按合同约定和行业惯例及时申请，且原告仅于2014年4月提出一次验收申请；第二，合同中并没有约定第一次验收就需要付款，且因为原告擅自栽种致使工期延误，进而导致树木需要的生长期和验收期限都延后，付款期限自然也延后；第三，政府拨付款进度决定工程付款进度，原告在合同中已放弃了自己要款的条件。合同约定，答辩人给付原告资金随政府拨款进度为依据，在政府未支付工程款的情况下，原告不得向答辩人要款；第四，不论是按照原合同约定的当年存活率90%次年保存率85%以上，还是经补招标程序后双方均认可的存活率90%以上作为标准，原告栽植的竹柳存活率都未达标，答辩人及其主管部门自然无须付款。既然答辩人不存在逾期付款行为，双方又未约定逾期支付利息，原告提请答辩???及其主管部门支付延期付款利息的诉求应予驳回。
原告育景园林公司围绕其诉讼请求提供以下五组证据：
第一组：主体及资质（共4页）。1.营业执照；2.营业执照副本；3.山西省造林绿化工程施工资质证书。拟证明诉讼主体适格。
第二组：合同签订情况（共13页）。4.2013.3.22三项办的《关于竹柳栽植的请示》（共1页）。拟证明：经三项办报告请示、南志中县长批示执行，山阴县政府开展实施竹柳栽植工程。5.2013.3.26《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》（共4页）。拟证明：①.发包人为合盛堡乡政府，承包人为育景园林公司，监督方为三项办；②.工程内容为在大运高速合盛堡段栽植竹柳20000株，单价为138元，造价为2760000元、在康庄村西路两侧栽植竹柳644株，单价为138元，造价为88872元；③.时间从2013.4.1-5.31；④.完工后申请县监控办和质量监督组共同组织验收，四次完成，第一次为春季造林结束后验收苗木质量和数量，根据完成情况进行督促补植或返工，第二次验收秋后逐棵验收，第三次为次年秋季验收保存率，要求保存率达85%以上，第四次验收为第三年秋季，要求保存率达85%以上；⑤.付款方式为4:3:3，栽植结束后，秋季根据验收结果年底按栽植株树付40%，次年秋季验收保存率达标后按成活苗木总价值30%支付，3年决算以成活株数扣减前面拨款付清乙方；⑥.县政府拨款。6.2013.3.25《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》（共4页）（出示原件）。拟证明：发包人为古城镇政府，工程内容为在虎山线栽植竹柳14100株，单价为138元，造价为1945800元。其余内容同上。7.2013.3.26《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》（共4页）。拟证明：发包人为岱岳镇政府，工程内容为虎山???刘家岭至麻町桥栽植竹柳10005株，单价138元，造价1380690元。其余内容同上。
第三组：关于栽植竹柳的政府文件（共16页）。8.2014.4.6山阴县人民政府《县长办公会会议纪要》[2014]第9期（共3页）。拟证明：县政府决定栽植竹柳；安排由林业局和所涉乡镇为项目的主管单位，负责项目组织实施的全面工作；资金由县财政拨付。9.2014.9.23，山阴县三项办《办公室文件》山农指办发[2014]1号及附表（共3页）。拟证明：竹柳项目由三项办招标选定中标单位；三项办安排有关单位与中标单位签订合同，抓紧实施；附表《任务分配表》中育景园林公司分配数量为217116株。10.2014.9.25《中标通知书》。拟证明：建设单位为三项办，招标代理机构为山西海通工程招标代理有限公司，中标单位为原告育景园林公司。11.2015.1.15，山阴县人民政府《常务会会议纪要》[第1期]（共3页）??拟证明：会议议定，林业局是工程接手主管，代表县政府处理这项工作；价格重新核定、工程量审计、成活率核实、按4:3:3付款等，这是违背合同约定的，原告对林业局接管工程，不能代表政府处理工作、对种植的树木不能重新审核、对结算借款的方式均不认可。总之，原告对该会议纪要不认可。12.2015.1.28，山阴县人民政府《县长办公会会议纪要》[2015]第4期（共6页）。拟证明：县政府拨款会议，给县政府各工程项目拨款，包括生态绿化工程。
第四组：合同履行情况（共16页）。13.2013.4.20，六个公司给山阴县人民政府的《关于完成2013年美国竹柳工程验收报告》（共2页）。拟证明：六个施工公司请求政府验收，段国强副县长批示，请监控办按照上次会议精神进行初验。14.2014.6.16，山阴县项目资金监控办《关于全县2013年竹柳栽植工程审核说明》及附表（共10??）。拟证明：县政府指令，项目资金监控办于2014.5.6-6.12对2013年栽植的竹柳井下实地清点、核实，育景园林公司栽植竹柳210802株，成活率为85%。15.2015.8.22，育景园林公司给山阴县政府、三项办、林业局及各相关乡镇的《关于山阴县2013年种植美国竹柳拨付工程款及验收的申请》（共2页）。拟证明：再次催要工程欠款。
第五组：付款情况。16.2015.2.17发票（共3页）。拟证明：山阴县政府通过合盛堡乡政府给原告付款50万元，通过岱岳镇政府付款20万元，通过古城镇政府付款52万元。17.2017.1.22支付凭证（共1页）。拟证明：山阴县政府通过县财政局给原告付款258.88万元。18.2017.1.19原告给山阴县林业局写下的《承诺书》（共1页）。拟证明：原告在巨大资金压力下，为了支取部分工程款，不得已被迫写下“朔州市育景园林绿化有限公司按照山阴县委常委会议决定，???付2013年竹柳工程按验收成活率2589352元，了结此事”，相对于被告应付工程款，这是显失公平的。该承诺书是无效行为。
被告山阴县人民政府对以上证据的质证意见：对第一组证据无异议。对第二组证据的意见：1.对证据4的真实性认可，但对其要证明内容和目的不认可。该文件虽然显示南县长批示同意三项办栽植竹柳的请示，且不论其他施工单位栽植的竹柳数量，仅原告2013年栽植竹柳的数量217116株就远大于请示和批准的数量103433株，恰恰证明2013年原告及其他施工单位在山阴县大面积栽植竹柳属于擅自行为，未经政府及主管部门批准或同意。2.对5-7证据的质证意见：要求提供证据原件予以质证。首先，三份合同文本中约定的原告栽植竹柳数量为44749株，远小于原告要求支付工程款对应的竹柳数量210802株，要求支付栽植竹柳工程款与该三份合同并不对应。可否完全按照这三份合同约定的内容进行验收、结算尚存争议。该三份合同文本条款一致，均可明确证明以下内容，双方的结算应该严格按照以下约定进行：①根据合同第四条“苗木标准”的约定，要求苗木有“两证一签”，原告主张支付价款应对其履行符合该项约定进行举证。②合同第五条“浇水”约定“第一次浇水需浇到、浇透，三年内要浇足水，保证成活”。合同第六条约定“乙方在承担甲方工程任务后，要负担一切管理的职责（人身伤害、火灾等），直到验收合同。由于管护不到位引起的损失由乙方自负”。以上两条约定明确，苗木种植后，苗木的浇水、管护义务均为原告，如因管护不到位引起的责任，包括原告所称的浇水不到位导致成活率低，这一责任也是原告自行承担的。③合同第七条“检查验收”明确了工程的验收手续，要求完工后“申请”县监控办???质量监督组共同验收，这里约定有验收的申请义务。④合同第八条“资金兑现与结算方式”，虽然约定了4:3:3的拨付比例和顺序，但最终的结算是“3年决算以成活株数扣减前面拨款付清乙方”，也就是说最终的结算还是要按照成活率结算，而不是栽种数量。结合第2项的约定“工程量以实际成活株数为准”与该条解释，更好地说明结算是以成活株数为准。前面的拨款属于预付款，最终应根据成活率验收情况决算后，核定是继续支付合同款还是由原告返还已拨付款项。第四款约定甲方给付乙方也就是原告资金，以监控办监控为标准，并随政府拨款进度为依据，在政府未付款的情况下，原告不得向被告要款，该条证明原告已放弃在验收后要求付款的权利。⑤合同第八条第3项约定，每株138元的单价，如果施工方未按预算表施工的各项指标将从预算价格中扣减。⑥合同第九条“违约责任”明确约定“当年成活率达不到90%及次年保存率达不到85%以上的，工程款不予拨付（工程款按成活比例支付）；验收不达标的，乙方出资补植，直到达标，补栽后必须经过一个生长季，才能验收拨款，否则，补栽一次，合同延长一年，拨款退后一年”，说明验收率不达标的，工程款最终是按照成活率支付，并不是栽种率。⑦合同第十条“合同解除”约定苗木的移交时间是“达到甲方三次验收标准”即合同签订后数年，在未移交前，苗木的管护风险结合合同第六条的约定就是施工单位。对第三组证据的质证意见：①对证据8的真实性认可，对证明目的和内容不认可。首先，该文件于2014.4.6签发要求于2014.9前完成全部约71万株竹柳工程，但原告栽植的210802株竹柳是在2013年栽植的,且无证据证明山阴县政府以及各主管部门对该行为予以批准或同意，证明??属于擅自栽植。其次，该文件是在原告已擅自大面积栽植完竹柳后签发的，是山阴县政府为保护原告及其他栽植竹柳施工单位的合法权益，决定进行补招标。最后，该文件明确以成活率作为验收标准，达到90%的未合格不合格的由承包者出资补栽，不按规范施工的不合格工程不予验收，最终以成活株数计价决算，活一株付一株的款。该标准，高于与乡政府签订合同约定验收的标准，低于原告认可的招标文件和中标通知书95%这一指标，是有效的。招标文件改变了合同原有的验收指标，变为95%，这一指标写在了招标文件和中标通知书中，原告是认可的。②对证据9的真实性认可，对证明目的和内容存在异议。原告栽植竹柳在前（2013年），该文件签发日期在后（2014.9.23），招标日期也在后（2014.9.19）。该文件附表《任务分配表》中原告分配竹柳数量，与文件签发???原告栽种竹柳数量基本一致。在此证明原告大规模栽植竹柳是擅自行为，被告采取补招标程序是对原告权益的保护。③对证据10的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的和内容存在异议。该证明除证明原告证据目录中提到的建设单位、招标代理机构和中标单位外，还明确告知原告竹柳成活率要求达到95%，但原告栽植的竹柳成活率经验收未达到要求。④对证据11的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的和内容存在异议。原告承认该证据明确林业局是工程接收主管单位，代表县政府处理竹柳工程工作。却在起诉状中表示林业局不是合同相对人，原告给林业局出具的《承诺书》是没有法律效力的，前后矛盾。三项办是县政府成立的临时机构，故政府有权决定哪个机构为工程的管理机构，更何况对栽种竹柳工程的管理本身就是林业局的法定职责，故政府变??管理机构无需征得原告的同意。⑤对证据12无异议。对第四组证据的质证：①对证据13的质证意见：对证据的真实性认可，对证明目的和内容不认可。首先，不存在被告不及时验收问题，按照建设施工惯例是由施工方提出验收申请，业主或发包方才去验收，不存在强制验收问题。验收申请是在2014.4.20才提出的，故2013年秋末未能验收的责任在原告，不验收也就不存在年底付款问题。其次，申请验收的竹柳是2013年栽种的，数量为217116株。而证据9文件是2014.9.23签发的，给原告分配的数量也是217116株，《中标通知书》中显示原告工程量也是217116株，三者数量一样。栽种时间在前，下达任务量的通知文件和《中标通知书》时间在后，也再次证明原告大面积栽种竹柳属于擅自行为，未经山阴县人民政府及相关部门同意或批准，但政府依然通过招标有条件认可其擅种行为，是对??告利益的保护。②对证据14的真实性认可，对证明目的和内容有异议。该证据显示原告竹柳成活率为85%，不符合证据8--山阴县人民政府《县长办公会会议纪要》（【2014】第9期）和证据10《中标通知书》要求的成活率90%和《中标通知书》的95%，不合格的由承包者出资补栽，最终以成活株树计价决算。被告最终也是以验收后的成活株树和原告决算的。同时还证明原告栽植竹柳过程中未按合同约定全部使用无纺布，证明验收未达标。③对证据15的真实性有异议。该申请内容为向被告催要工程款，原告作为法人，其与被告之间的书面材料往来应加盖其单位公章，但该文件未见有法人公章，真实性存疑。对第五组证据的质证：①对证据16、17没有异议。②对证据18的真实性认可，对证明目的和内容不认可。该证据只能证明经过双方沟通，原告认可按照成活率决算并出???该《承诺书》。无法证明也没有任何证据证明其出具承诺书时是在巨大资金压力下被迫写的，显失公平更无从谈起，原告应对自己的理性选择承担责任。该证据是有效的。林业局是政府指定的承办机构，原告也明知林业局的身份而签字，本身就是对林业局主体身份的认可，对原告是有约束力的。
被告岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府对以上证据的质证意见同山阴县人民政府的质证意见。
被告山阴县人民政府、岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府提交七组证据。（均为复印件）
第一组：1.山阴县人民政府县长办公室会议纪要[2015]第8期（共2页）；2.支付农民工工资500万元的原始凭证（共11页）。拟证明：2015年，经原告及山阴县政府同意，通过山阴县劳动局监察大队，山阴县财政直接支付包括原告在内的造林单位农民工工资500万元，其中支付原告育景园林公司农民工工资分别为20万元、50万元、52万元，合计为122万元。该数额应从双方的最终结算数额中扣减。
第二组：关于美国竹柳栽植合同中关于竹柳价格组成的会议记录（共2页）。拟证明：合同签订前，山阴县政府有关人员与包括原告在内的施工单位通过会议确定了竹柳的综合单价为138元/棵。
第三组：山阴县人民政府县长办公会议纪要[2015]第3期（共4页）。拟证明：山阴县政府对史国勤以及原告未经县政府、林业主管部门和所设乡政府同意，在规划区域内擅自大规模种植竹柳有条件认可。按照审计结果计算，成活率在70%以上，成活的树木仍然执行2013年工程合同规定的按4:3:3的比例逐年支付工程款；若最终审计结果成活率在70%以下，以监控办为主核准工程成本价，每年以等于或略少于成本价支付工程款。
第四组：山阴县人民政府常务会议纪要[第3期]（共7页）。拟证明：山阴县政府解决竹柳工程遗留问题的计算原则是补（付款）活不补死，与合同约定的支付原则一样，不存在违约。山阴县政府通过会议纪要确定了验收审计和结算的标准，积极履行义务，不存在迟延支付或违约的问题。
第五组：关于全县2013年-2014年栽植竹柳工程情况及成活株树的审核说明（共2页）。拟证明：2016.8.11-8.24，由山阴县林业局牵头，山阴县审计局、监控办、三项办组成联合验收小组，对包括原告育景园林公司在内的造林单位进行验收，经验收，育景园林公司栽种的竹柳成活数量为27604棵。
第六组：1.承诺书（共1页）；2.《山阴县人民政府常务会议纪要》[2015]第1期（共3页）。拟证明：山阴县政府安排山阴县林业局作为竹柳栽种工程完工后接收主管单位，代表县政府???理该项工作。原告与山阴县林业局于2017.1.19就剩余工程款达成一致，原告承诺2013年竹柳工程按验收成活率2589352元了结此事。
第七组：公证书（2018）晋朔山证民字第078号（共1份）；证明：原告栽植竹柳过程中未按约定使用无纺布。
原告育景园林公司对第一组的质证意见：拨款数额是事实。对第二组的质证意见：会议记录没有经过原告确认。对第三组的质证意见：①该文件没有经过原告确认，对原告没有约束力。②所谓的擅自施工、擅自栽树不是事实，原告栽树与三个乡政府签订了合同，且乡政府是在县政府授权的情况下签订合同；原告施工是在2013年完成，该文件于2015年形成，对原告没有约束力。对第四组的质证意见：同第三组质证意见。新确定的“补活不补死”与合同约定不符，仍应执行合同约定。且是在2016年形成的会议纪要，距离原告栽树时间以及县政府应当验收及拨款超过三年时间，对先前行为更不具约束力。其他证据均表明被告有严重违约行为，不是不存在违约。会议纪要不是合同内容，对原告没有约束力。对第五组的质证意见：同第三、四组质证意见。该验收未经原告同意，造成低成活率的原因在于被告违约，致使原告没有能力继续维护。对第六组的质证意见：针对承诺书，本案是县政府工程，不是林业局工程，县政府有权签订合同及履行合同，不是权限范围内的林业工作只有林业局能做，这就是说县政府行为是独立有效行为，也就说明合同相对人是县政府而非林业局。合同的履行主体是县政府和原告，原告给林业局写的承诺书在本合同履行过程中不发生法律效力。当时资金紧张，为了缓解燃眉之急，在林业局的要求下不得已写下的承诺书，该笔拨款距离被告的应付款2000多万元是严重显失公平的。针对会议纪要同第三、四、五组质证意见。第七组的质证意见：原告使用了无纺布，不存在未使用无纺布情形，且原告严格按施工要求施工，不存在违约行为。原告施工是在2013年完成，无纺布早已腐烂，融入土中，现在没有找到无纺布是当然的事，故该证据无效。再说，关于原告违约行为在诉讼前始终没有提到过，现在提到原告违约，显然不合情理。
原告育景园林公司补充提交证据1组，苗木检验证书、苗木标签、林木经营许可证、植物检疫证书（均为复印件，与原件核对无异）。证明符合合同约定要求。需要说明的是现提交的两证一签只是其中一份，因为比较多，故只提交一份。（庭审后原告对栽植竹柳的苗木检验证书、苗木标签、林木经营许可证、植物检疫证书均提交法庭。）
被告山阴县人民政府、合盛堡乡政府、岱岳镇政府、古???镇政府的质证意见：本案涉及的树木是2013年春季种植，但该证书时间为2013年10月；检验证书上写着交买主随货同行，说明在买卖时候就应交付该证书，故该证据与本案没有关联性。
通过对以上证据的质证、分析、认证，本院认定事实如下：
根据被告山阴县人民政府安排，其内设机构被告三项办作为招标单位具体组织实施山阴县大运高速、208国道等地段生态绿化工程的公开招、投标工作，并明确工程资金来源为县财政拨付。原告育景园林公司中标涉案地段绿化工程项目。后被告山阴县人民政府责成工程项目所涉单位三被告合盛堡乡政府、古城镇政府、岱岳镇政府作为甲方与原告育景园林公司作为乙方分别签订《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》，并由被告三项办作为监督方（丙方）签章确认。根据该合同书约定:单株预算价格138元。本???程造林苗木标准为一级苗，主杆通直圆满，冠形美观，无病虫害，无残次不合格，苗木需要“两证一签”。甲方对乙方所承担的工程，完工后申请县监控办和质量监督组共同组织验收，验收共分四次完成。甲方按照4:3:3的方式拨付项目资金。第一次为造林结束后验收质量与数量并补植，于年底预付总额40%工程款；第二次于秋后逐棵验收；第三次为次年秋季验收保存率，要求保存率达到85%以上，按保存率达标后成活苗总价值的30%支付工程款；第四次验收为第三年秋季要求保存率达到85%以上，决算时以成活株数扣减前面拨款付清。如第一次验收达不到90%及次年保存率达不到85%以上的，工程款不予拨付。合同同时约定该工程为县政府工程，工程检查验收以山阴县政府项目资金监控办公室为标准，在政府未拨付工程款的情况下，乙方不得向甲方要款。之后，原告育景园林公司于2013年春季开始施工栽植竹柳。
根据县政府指令，山阴县政府项目资金监控办公室于2014年5月6日至6月12日对涉案绿化工程项目地段栽种的竹柳进行初验，经实地清点、核实统计：原告育景园林公司于2013年在虎山线刘家岭至古城段、大运高速古城段、古城奶牛场、大运高速合盛堡乡段等地段路两侧栽植竹柳210802株，成活率85%，未栽植空坑3986个，在大运路高速薛圐圙段两侧未栽植空坑67600个。2015年2月17日被告山阴县人民政府通过被告合盛堡乡政府给付原告育景园林公司雇佣的9名农民工工资50万元；通过被告岱岳镇政府给付原告育景园林公司雇佣的4名农民工工资20万元；通过被告古城镇政府给付原告育景园林公司雇佣的10名农民工工资52万元。2017年1月19日，原告育景园林公司给山阴县林业局出具承诺函，内容为：“朔州市育景园林绿化有限公司按照山阴县委常委会议决定，拨付2013年竹柳工程按验收成活率2589352元，了结此事，承诺决不上访闹事。”2017年1月22日，被告山阴县人民政府通过山阴县林业局由山阴县财政局拨付给原告育景园林公司工程款258.88万元。
本院认为，本案的争议焦点是：五被告山阴县人民政府、岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府、三项办是否应承担给付原告育景园林公司欠付工程款责任及欠付工程款的数额和利息。
原告育景园林公司与三被告岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府签订的三份《山阴县2013年生态绿化项目工程承包合同书》系双方当事人的真实意思表示，且内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，本院予以确认。合同签订后，原告育景园林公司自行组织人力、设备、自筹资金按合同要求种植了竹柳，三被告岱岳镇??府、合盛堡乡政府、古城镇政府作为合同的相对人，未按合同约定支付对应的进度款，已构成违约，且该三被告后期支付原告育景园林公司122万元农民工工资后，再未支付工程款，故原告育景园林公司要求三被告岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府支付工程款的诉讼请求，本院予以支持。被告三项办系被告山阴县人民政府的内设机构，不具有独立法人资格，涉案绿化工程招、投标、中标及案涉合同均由被告山阴县人民政府安排其组织实施，且原告育景园林公司在诉讼中申请撤回对被告三项办的起诉，符合法律规定，本院予以准许。被告山阴县人民政府作为合同的实际履行人，应与三被告岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府共同承担给付原告育景园林公司欠付工程款责任。关于承诺函，被告方辩称双方已结算完毕、权利义务关系已终止之抗辩理由，因该承诺函系原告育景园林公司给山阴县林业局出具，并非涉案合同的相对人，内容又涉及“按照山阴县常委会议决定”、“不上访闹事”等内容，不能体现平等自愿原则，对本案没有约束力，且原告育景园林公司在栽植竹柳时系自筹资金，资金压力大，栽植竹柳的价款与山阴县林业局给付的款项差距较大。因此，对山阴县林业局给付的款项予以确认，但对该函的效力不予认定。故对被告方就此所提的抗辩理由，本院不予采信。
关于原告育景园林公司栽植竹柳工程款的数额问题。涉案合同约定，甲方对乙方所承担的工程，完工后申请县监控办和质量监督组共同组织验收，验收共分四次完成。甲方按照4:3:3的方式拨付项目资金。第一次为造林结束后验收质量与数量并补植，第二次于秋后逐棵验收，于年底预付总额40%工程款，第三次为次年秋季验收保存率，要求保???率达到85%以上，按保存率达标后成活苗总价值的30%支付工程款，第四次验收为第三年秋季要求保存率达到85%以上，决算时以成活株数扣减前面拨款付清原告。如第一次验收达不到90%及次年保存率达不到85%以上的，工程款不予拨付。合同还约定，本工程造林苗木标准为一级苗，主杆通直圆满，冠形美观，无病虫害，无残次不合格，苗木需要“两证一签”,单株预算价格138元。双方在合同履行过程中，原告育景园林公司所栽植的竹柳均有苗木标签、苗木检验证书、植物检疫证书，且苗木质量等级为一级，符合合同约定的内容。工程完工后，包括原告育景园林公司在内的六个公司于2013年4月24日申请政府验收，而三被告古城镇政府、合盛堡乡政府、岱岳镇政府当年未按合同约定申请县监控办和质量监督组共同组织验收，已构成违约；被告方虽于次年实地??点、核实，并组织验收：原告育景园林公司的栽植株数为210802棵，成活率为85%，但其未按约定支付对应的进度款，亦构成违约。因该成活率验收是在栽植的第二年，故应给付工程款的70%。根据“补（付款）活不补死”的补偿原则，被告方应支付原告育景园林公司绿化工程款为17308952.22元（210802株×138元/株×85%×70%），核减已付工程款380.88万元（122万元＋258.88万元），实应付工程款应为13500152.22元。被告方提出其不存在违约情形、要求驳回原告育景园林公司全部诉讼请求的抗辩理由，无事实和法律依据，本院不予支持。原告育景园林公司要求给付后期30%工程款之诉讼请求，因后期竹柳的成活率未如期验收，2016年由山阴县林业局、审计局、监控办、三项办联合组织验收成活量为27604棵，实际成活量较少，也无法确定栽种第三年的成活率，故对该诉讼请求，本院不予支持。被告方以2016年验收的实际成活量为由，认为不应再支付原告育景园林公司任何工程款的抗辩理由，因第二年的成活率经验收符合合同要求，而该成活量是在2016年验收得出，并不能否定第二年验收的成活率，被告方的该抗辩理由，证据不足，本院不予采信。
关于迟延付款的利息问题。最高人民法院《关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，当事人对欠付工程款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。双方当事人在合同中对迟延付款的违约责任虽未约定，但根据合同约定，被告方应在初验及第二次验收后的年底拨付40%工程款，但被告方未在年底支付该工程款；被告方在次年验收后应再支付30%工程款，仍未向原告育景园林公司拨付工程款，故??告山阴县人民政府、岱岳镇政府、合盛堡乡政府、古城镇政府应当自2015年1月1日起以应付原告育景园林公司工程款13500152.22元为基数按中国人民银行同期同类贷款利率标准计付利息。被告方提出双方未约定逾期付款利息、应驳回该项诉求的抗辩理由，于法无据，本院不予采信。
综上所述，原告育景园林公司的诉讼请求部分予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第六十条、第一百零七条、第一百一十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第九十条规定，判决如下：
一、被告山阴县人民政府、山阴县岱岳镇人民政府、山阴县合盛堡乡人民政府、山阴县古城镇人民政府于本判决生效之日起十五日内共同给付原告朔州市育景园林绿化有限公司绿化项目工程款13500152.22元及利息（按中国人民银行同期同类贷款利率标准自2015年1月1日起计算至本判决生效之日止）。
二、驳回原告朔州市育景园林绿化有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费196525元，由原告朔州市育景园林绿化有限公司负担98263元，被告山阴县人民政府、山阴县岱岳镇人民政府、山阴县合盛堡乡人民政府、山阴县古城镇人民政府负担98262元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 李 福
审判员 殷 莉
审判员 边艳桃
二〇一八年八月二十四日
书记员 邢晓宇