江西中创建设工程有限公司与自然资源部二审行政判决书

北京市高级人民法院

行政判决书

（2022）京行终1169号

上诉人（一审原告）江西中创建设工程有限公司，住所地江西省抚州市南城县建昌镇河东大道百望电商中心二楼D208。

法定代表人凌礼俊，执行董事。

委托代理人叶青，江西道善律师事务所律师。

委托代理人叶逸飞，江西道善律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人陆昊，部长。

委托代理人张承方，中华人民共和国自然资源部工作人员。

委托代理人宗兆霞，中华人民共和国自然资源部工作人员。

上诉人江西中创建设工程有限公司（以下简称江西中创公司）诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）撤销地质灾害治理工程施工甲级资质行政许可及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2021）京01行初700号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

2020年8月12日，自然资源部作出自然资发〔2020〕132号《自然资源部关于撤销江西中创建设工程有限公司地质灾害治理工程施工甲级资质行政许可的决定》（以下简称被诉撤销行政许可决定），主要内容为：经调查核实，江西中创公司2017年申报地质灾害治理工程施工甲级资质中，通过虚构部分技术人员身份信息和业绩材料，欺骗取得地质灾害治理工程施工甲级资质（证书编号：362017140366，以下简称涉案资质）。按照自然资复议〔2020〕220号（决）行政复议决定的要求，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”，及《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》（国土资源部令第30号）第十四条“资质单位在申请资质时弄虚作假的，资质证书自始无效”的有关规定，自然资源部决定：撤销原国土资源部2017年4 月批准江西中创公司地质灾害治理工程施工甲级资质的行政许可，涉案资质自始无效。涉及失信惩戒的，按照国务院有关规定处理。

2020年12月21日，自然资源部作出自然资复议〔2020〕661号（决）行政复议决定（以下简称被诉复议决定）。该决定认为，依据行政许可法第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……”和第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，江西中创公司2017年申报地质灾害治理工程施工甲级资质中，虚构部分技术人员身份信息和业绩材料，属于以欺骗手段取得涉案资质。并且自然资源部在作出被诉撤销行政许可决定前，已依法保障了江西中创公司的陈述权、申辩权，告知了江西中创公司可依法申请行政复议或者提起行政诉讼进行救济的权利。故自然资源部作出的被诉撤销行政许可决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，维持被诉撤销行政许可决定。

一审法院审理查明：2019年6月25日，自然资源部收到实名举报，称江西中创公司在申报地质灾害治理工程施工甲级资质申报材料中存在造假等问题。自然资源部于2020年1月17日向江西中创公司作出自然资发〔2020〕13 号《自然资源部关于撤销江西中创建设工程有限公司地质灾害治理工程施工甲级资质决定》（以下简称13号决定）。江西中创公司不服13号决定，向自然资源部申请行政复议。2020年6月16日，自然资源部复议部门作出自然资复议〔2020〕220号（决）行政复议决定（以下简称220号复议决定），以事实不清、证据不足、违反法定程序为由撤销了13号决定，并责令自然资源部原审查部门重新作出处理。220号复议决定作出之后，自然资源部原审查部门对江西中创公司于2017年申报地质灾害治理工程施工甲级资质时提交的人员身份、业绩造假等举报内容进行调查核实，其中：申报材料提供的技术人员身份信息中存在虚构部分技术人员身份信息的情况；江西中创公司在申报材料中提供的5项工程业绩，经与项目合同甲方核验，均与江西中创公司不存在合同关系。2020年7月28日，自然资源部作出《自然资源部办公厅关于陈述申辩权利告知书的函》（自然资办函〔2020〕1368 号），并于次日送达江西中创公司，告知：经进一步调查核实，江西中创公司2017年地质灾害治理工程施工甲级资质申报材料存在部分技术人员身份信息和有关业绩材料造假，依据行政许可法第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”等规定，自然资源部拟撤销原行政许可决定。江西中创公司对上述拟处理意见有异议，可以在收到本告知书5日内当面或者书面提出陈述和申辩意见，逾期未陈述和申辩的，视为放弃陈述和申辩权利。

江西中创公司于2020年7月30日出具《关于我公司地质灾害治理施工甲级资质的情况说明》，向自然资源部陈述以下申辩意见：1.该公司资质条件通过了2017年原国土资源部组织的监督检查；2.举报人涉嫌职务犯罪；3.自然资源部拟作决定应考虑“六稳六保”，保护民营企业发展；4.自然资源部拟作决定将影响其后续项目验收或公共利益。自然资源部经研究，决定不予采纳江西中创公司申辩意见。2020年8月12日，自然资源部作出被诉撤销行政许可决定，并于同月27日直接送达江西中创公司。

江西中创公司不服上述决定，向自然资源部申请行政复议，复议请求为确认被诉撤销行政许可决定违法并予以撤销。自然资源部于2020年10月12日收到江西中创公司的行政复议申请。2020年10月15日，自然资源部向江西中创公司作出自然资复议〔2020〕661号（补）行政复议通知书，要求江西中创公司进行如下补正：“1.请补充你公司的身份证明材料（包括但不限于公司营业执照复印件加盖公章、法定代表人证明、法定代表人身份证复印件等，如有授权委托还应出具授权委托手续并明确代理权限）；2.请明确两项复议请求所指向的具体行政行为是否为同一个具体行政行为，若指向同一具体行政行为，请明确复议请求是确认该行为违法还是撤销该行为，并补充提交该具体行政行为对应的证据材料”。江西中创公司于10月16日签收上述通知书。2020年10月30日，自然资源部收到江西中创公司提交的《回复》。因江西中创公司补正提交的法定代表人资格证明书及身份证复印件均注明为投标用，2020年11月2日，自然资源部与江西中创公司电话沟通补充提交材料。2020年11月5日，自然资源部收到江西中创公司提交的授权委托书、法定代表人身份证明及身份证复印件。2020年11月9日，自然资源部复议部门向原审查部门作出自然资复议〔2020〕661号（答）行政复议通知书，要求其提交书面答复，制作证据目录，并提交作出被诉撤销行政许可决定的证据、依据和其他有关材料。2020年11月11日，自然资源部再次收到江西中创公司提交的授权委托书、法定代表人身份证明及身份证复印件。2020年11月16日，自然资源部原审查部门提交复议答复及相关证据。2020年12月21日，自然资源部作出被诉复议决定，并于同年12月24日邮寄江西中创公司，该公司于次日签收。江西中创公司对被诉撤销行政许可决定以及被诉复议决定均不服，于2021年1月7日提起行政诉讼。

在一审庭审中，对被诉撤销行政许可决定中关于江西中创公司申请涉案资质时提交虚假申报材料的认定，江西中创公司表示认可。

一审法院认为，根据行政许可法第六十九条并参照《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》第四条第一款的规定，自然资源部具有作出撤销地质灾害治理工程施工甲级资质行政许可决定的法定职权。同时，依据行政复议法第十四条的规定，江西中创公司不服被诉撤销行政许可决定，提出行政复议申请，自然资源部负有行政复议的法定职权。

江西中创公司主张，行政许可法第六十九条第三款规定，依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。其涉案资质被撤销后，造成其依托该资质承揽、中标的在建工程项目无法继续施工、验收等问题，会对公共利益造成损害，自然资源部对涉案资质予以撤销属于适用法律错误。首先，公共利益在法律、法规、规章中并无明确的定义，对这一概念内涵和外延的判定应结合个案的具体情况综合考量。本案中，江西中创公司提交的证据不足以证明自然资源部撤销其行政许可会影响公共利益。且涉案资质被撤销后，江西中创公司所签订的相关民事合同能否履行、如何履行，相关工程建设的完成及后续如何解决的问题，能够通过其他途径予以救济。因此，本案并不存在撤销行政许可后，可能对公共利益造成重大损害之后果。其次，行政许可法第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》第十四条规定，申请地质灾害治理工程勘查、设计和施工资质的单位，应当如实提供有关材料，并对申请材料的真实性负责。资质单位在申请资质时弄虚作假的，资质证书自始无效。根据上述规定，被许可人通过欺骗等不正当手段取得行政许可后应承担的行政法律责任包括撤销行政许可、行政处罚、三年内不得再次申请该行政许可等类型。本案中，涉案资质明显属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可。根据查明的事实，江西中创公司系提交虚假申请材料取得该资质，其在提出涉案资质申请时，实质上并不具备相应的能力，不满足资质许可条件。进而，江西中创公司持该资质承揽工程，进行施工建设，可能会对他人合法权益造成损害，甚至危及公共安全。江西中创公司还提出，其事后已经实际具备获取涉案资质的能力，自然资源部不应再予以撤销，该主张缺乏法律依据。因此，基于前述事实、理由和依据，江西中创公司所提其撤销涉案资质可能严重损害公共利益故而其涉案资质不宜被撤销之主张缺乏事实及法律依据，不予采纳。

江西中创公司主张，自然资源部作出被诉撤销行政许可决定的行政程序违反行政许可法第四十六条、第四十七条第一款规定。行政许可法第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”该法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”上述规定明确指向行政机关作出行政许可决定之前应予听证的具体情形及程序，并不适用于撤销行政许可行为。因此，听证并非行政机关作出撤销行政许可决定的法定程序，江西中创公司所提上述主张系对法律适用的理解有误，不予采纳。

江西中创公司主张依照2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称2021年行政处罚法）的规定，自然资源部撤销江西中创公司的涉案资质属于行政处罚，应依照2021年行政处罚法第六十三条的规定，告知江西中创公司有要求听证的权利，江西中创公司要求听证的，自然资源部应当组织听证，但自然资源部并未履行上述法定告知义务。本案中，自然资源部于2020年8月12日作出被诉撤销行政许可决定，2021年行政处罚法并未施行。江西中创公司所提主张缺乏法律依据，不予采纳。

此外，自然资源部在作出被诉撤销行政许可决定前，已经明确告知江西中创公司拟作出撤销行政许可决定的相关的事实理由、法律依据，并告知江西中创公司享有的陈述、申辩权，江西中创公司也向自然资源部提交了陈述申辩意见，符合正当程序要求，亦未违反相关的强制性程序法律规定。自然资源部作出被诉撤销行政许可决定的行政程序不存在违法之处。自然资源部在作出被诉复议决定的过程中，履行了行政复议的相应程序，被诉复议决定亦无不当。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回江西中创公司的全部诉讼请求。

江西中创公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉撤销行政许可决定以及被诉复议决定，恢复涉案资质，其主要上诉理由为：1.涉案资质被撤销，相关工程建设项目无法竣工验收等，对公共利益造成重大损害；2.本案应适用2021年行政处罚法及其有关规定进行审理，一审法院及自然资源部对法律理解及适用有误；3.自然资源部作出被诉撤销行政许可决定前没有进行听证，违反程序正当性要求。

自然资源部服从一审判决。

各方当事人一审期间提交的证据均已电子上传本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据在案有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。

本院认为，根据当事人的上诉主张，本案二审争议焦点为：本案是否应适用2021年行政处罚法及其相关规定、被诉撤销行政许可决定未经听证程序是否违法以及涉案资质被撤销对公共利益是否可能造成重大损害。

行政许可法第三条规定，行政许可的设定和实施，适用本法。该法第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。该法第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

根据在案事实，原国土资源部2017年4 月批准江西中创公司地质灾害治理工程施工甲级资质的行政许可，自然资源部于2020年8月12日作出被诉撤销行政许可决定，上述行政行为作出时，2021年行政处罚法并未施行。一方面，行政行为合法性审查一般依据作出时的法律，不能依据作出时尚未制定或者尚未施行的法律。另一方面，被诉撤销行政许可决定针对涉案资质是否由被许可人以欺骗等不正当手段取得进行审查，涉案资质应否撤销，不属于2021年行政处罚法的法定处罚种类，而是对已有行政许可应否收回作出新的处理，属于行政许可法调整范畴。基于上述两方面理由，在行政许可法已有相关规定的情况下，本案不适用2021年行政处罚法及其相关规定。江西中创公司相关上诉主张缺乏依据，本院不予支持。

行政许可法第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。该法第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

根据上述规定，听证程序不是行政许可必经程序。自然资源部在作出被诉撤销行政许可决定之前，已将拟作处理意见的依据、理由等告知江西中创公司，并依据行政许可法第七条规定听取了该公司的陈述申辩意见。鉴于江西中创公司并未否认其申请涉案资质时提交虚假申报材料的事实，本案亦非其他涉及公共利益的重大行政许可事项，自然资源部根据案情需要，未对本案进行听证并无不妥。在被诉撤销行政许可决定依据的事实清楚的情况下，江西中创公司在诉讼程序中主张被诉撤销行政许可决定未经听证程序存在违法，该主张依据不足，本院不予支持。

根据行政许可法第六十九条第三款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。同时根据该条第四款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

本案中，江西中创公司在一审诉讼程序中提交的工程建设项目相关证明材料，主要涉及其公司利益，尚不足以证明自然资源部撤销其行政许可能对公共利益造成重大损害。涉案资质被撤销后，江西中创公司所签订的相关民事合同能否履行、如何履行，相关工程建设的完成及后续如何解决的问题，均能够通过其他途径予以救济。江西中创公司上诉主张其上述工程建设项目由于涉案资质撤销无法竣工验收等理由，均属其基于欺骗取得行政许可应予承担的后果，不能成为该公司以对公共利益造成重大损害为由进行抗辩的正当事由。因此，江西中创公司关于撤销涉案资质可能严重损害公共利益的主张缺乏事实和法律依据，本院对其主张亦不予支持。

一审判决认定的其他内容，当事人在二审诉讼中未再争议，本院经审查予以确认。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。江西中创公司的上诉理由，缺乏事实及法律根据，对其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由江西中创建设工程有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长 马宏玉

审判员

孔庆兵

审判员

支小龙

二○二二 年 五 月 十六 日

法官助理

李娜

书记员

周晶