江西中创建设工程有限公司与中华人民共和国住房和城乡建设部建筑工程施工许可一审行政判决书

北京市第一中级人民法院

行政判决书

（2021）京01行初511号

原告江西中创建设工程有限公司，住所地江西省抚州市南城县建昌镇河东大道百望电商中心二楼D208。

法定代表人凌礼俊，执行董事。

委托代理人叶青，江西道善律师事务所律师。

委托代理人叶逸飞，江西道善律师事务所律师。

被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。

法定代表人王蒙徽，部长。

委托代理人刘精华，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。

委托代理人黄宇，北京大成律师事务所律师。

原告江西中创建设工程有限公司（以下简称中创公司）诉被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）建筑工程施工许可一案，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年10月12日公开开庭审理了本案，原告中创公司的委托代理人叶青、叶逸飞，被告住建部的委托代理人刘精华、黄宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2021年1月29日，住建部对中创公司作出建督撤字〔2021〕7号《住房和城乡建设部撤销行政许可决定书》（以下简称被诉决定）。被诉决定的主要内容为：“经调查核实，你单位在申报市政公用工程施工总承包一级资质的业绩材料中：1.上栗县新城区污水收集管网工程Ⅱ标项目，企业填报指标6733.48万元，实际合同价358万元，审计报告审定金额204.4万元；2.先锋机械厂连接线道路工程A线（厂外道路）项目，企业填报指标6180.95万元，实际中标价与合同价136.57万元，审核造价208.29万元。你单位存在利用虚假材料、以欺骗手段取得市政公用工程施工总承包一级资质的行为。我部于2020年9月17日向你单位发出《住房和城乡建设部撤销行政许可意见告知书》（建督撤告字〔2020〕51号），你单位于2020 年10月10日签收，并提出书面陈述、申辩。经研究，决定不予采纳该申辩意见。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十九条和《建筑业企业资质管理规定》第二十九条、第三十六条，我部决定撤销你单位市政公用工程施工总承包一级资质的行政许可，且你单位自撤销之日起3年内不得再次申请上述行政许可。”

原告中创公司诉称：1.被告作出被诉决定违反了法定程序。本案中，原告取得的市政公用工程施工总承包一级资质，涉及诸多重大工程的竣工验收，属于涉及公共利益的重大行政许可事项，且直接涉及原告与他人之间的重大利益关系。依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第四十六条、第四十七条的规定，被告应依法告知原告享有要求听证的权利，应公告听证的情形。根据正当程序原则，被告作出被诉决定，只有经过立案、调查、召开听证会等程序后，才符合法定程序，具有法律效力。而被告自始至终未经过听证程序，违法作出被诉决定的行为应予以撤销。2.被告作出被诉决定适用法律错误。本案中，被告作出被诉决定撤销原告取得的市政公用工程施工总承包一级资质后，将导致原告目前依法中标的一批重大市政公用工程施工总承包项目，不能交付使用或停止施工，必然产生诸多费用和重大经济损失。而该批中标工程项目均系政府工程，与老百姓生活息息相关，将造成老百姓不能得到安置和不能及时搬迁，产生重大社会问题，损害公共利益。因此，被告作出被诉决定时根本没有进行实际调查，未综合考量可能对公共利益造成重大损害的后果，违背了严格限制公权力的行政立法精神。被告作出被诉决定应适用行政许可法第六十九条第三款及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，不予撤销原告取得的行政许可。而被告作出被诉决定仅适用行政许可法第六十九条第二款的规定，明显属于适用法律错误，被诉决定应当被撤销。3.原告在申报市政公用工程施工总承包一级资质时虽然存在一些缺陷，但在取得该资质后，依法中标的几个工程项目都已竣工验收并合格，已达到市政公用工程施工总承包一级资质的条件和标准。综上，请求撤销被诉决定，恢复原告的市政公用工程施工总承包一级资质，本案诉讼费由被告承担。

在举证期限内，原告中创公司向本院提交了如下证据： 1.工程停工单，证明原告正在建设的江西省南昌市高新区南塘·比邻广场项目因被告的违法撤销行为而停工。2.《关于暂缓德化县小溪小区安置地工程施工的函》和《责令改正通知书》，证明原告位于德化县小溪小区安置地工程因被告的违法撤销行为被德化县住房和城乡建设局及德化县城镇房地产开发公司勒令停工。3.《中标项目清单》之九江市庐山大道治理工程，证明原告位于江西省九江市的庐山大道治理工程因被告的违法撤销行为而无法通过验收。4.《中标项目清单》之宜春市锦绣大道治理工程，证明原告位于江西省宜春市的锦绣大道治理工程因被告的违法撤销行为而无法通过验收。5.《中标项目清单》之瑞安市瑞祥新区景衡路建设工程，证明原告位于浙江省瑞安市瑞祥新区景衡路建设工程因被告的违法撤销行为而无法通过验收。6.中创公司及法定代表人的身份信息，证明原告主体资格适格。

被告住建部辩称：1.2020年7月，被告组织业绩核查时发现，原告于2014年向被告申请市政公用工程施工总承包一级资质时提交的申报材料存在夸大指标的情况，工程的实际规模不符合资质标准要求，提交了虚假材料，属于以欺骗手段取得市政公用工程施工总承包一级资质。被告作出的被诉决定认定事实清楚，证据确凿。2.被告根据行政许可法第六十九条、第七十九条，《建筑业企业资质管理规定》第二十九条、第三十六条的规定，于2020年9月17日向原告发出撤销行政许可意见告知书，告知原告撤销行政许可的依据和理由，及其享有的陈述、申辩权利。原告签收告知书后，提出了书面陈述及申辩。被告经研究未采纳原告提出的申辩意见，于2021年1月29日作出被诉决定，原告于同年3月9日签收被诉决定。被告作出的被诉决定程序合法，适用法律正确。3.关于原告提出的“作出撤销行政许可决定的过程中未举行听证，违反法定程序”的问题。被告认为，行政许可法第四十六条规定的“实施行政许可应当听证的事项”以及第四十七条规定的“行政许可前直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”指的是行政机关作出行政许可前应当进行听证的几种情形，并非指依法撤销已作出的行政许可行为，原告对法律理解有误，听证并非撤销其资质的必要程序。4.关于原告提出的“作出撤销行政许可决定可能对公共利益造成重大损害，适用法律错误”的问题。被告认为，原告与建设方签订的工程合同不涉及行政许可法所指的“公共利益”，属原告与他人的民事行为，被告依法作出被诉决定，原告不能履行合同的，涉及的工程可由其他满足资质条件的合法合规企业继续施工。根据行政许可法第六十九条的规定，因原告违法活动给他人造成损失的，原告应当承担相应赔偿责任。因此，被告作出被诉决定对公共利益并未造成不可挽回的重大损失。5.关于原告提出的“现今已达到市政公用工程施工总承包一级资质标准要求”的问题。被告核实原告申报资质存在欺骗行为，且原告在起诉状中侧面承认自己提交的业绩存在问题。按照行政许可法的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，行政机关应当给予行政处罚。根据《建筑业企业资质管理规定》、标准等相关文件，申报资质的代表工程业绩应当是在申请资质前工程竣工验收合格的业绩。原告提出其现今已满足市政公用工程施工总承包一级资质标准要求，原告可在撤销许可决定之日起3年后再次提交市政公用工程施工总承包一级资质申请。综上，被告作出被诉决定，依法履行了建筑市场监管义务，维护了建筑市场秩序，促进了建筑市场有序发展。原告的诉讼请求与事实不符，缺乏法律依据，不应得到支持，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内，被告住建部向本院提交了如下证据：1.市政公用工程施工总承包一级资质申报基本信息，证明原告向被告申请市政公用工程施工总承包一级资质。2.关于原告业绩实地核查情况的报告及业绩核查材料，证明原告存在以欺骗手段取得行政许可的情形。3.《住房和城乡建设部撤销行政许可意见告知书》（建督撤告字〔2020〕51号）及送达回执，证明被告作出撤销行政许可意见告知书并依法送达原告，告知原告作出撤销行政许可的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利，程序合法。4.异议申辩书、补充书面陈述材料，5.不予采纳申辩意见的回函，证据4、5证明原告向被告提交异议申辩材料及陈述申辩材料，被告对原告提交的申辩材料研究后决定不予采纳。6.被诉决定及送达回执，证明被告作出被诉决定并依法送达原告，被告作出被诉决定程序合法。

经庭审质证：原告对被告提交的证据1-6的关联性、合法性、真实性予以认可，不认可证明目的。被告对原告提交的证据1-5的关联性、合法性、真实性予以认可，不认可证明目的，对原告提交的证据6的关联性、合法性、真实性及证明目的均予以认可。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6系身份证明文件，不作为证据接纳；原告提交的证据1与本案没有关联性，本院不予采信；原告提交的其他证据均与本案具有关联性，且符合证据合法性、真实性的要求，但不能达到原告的证明目的，本院不予采信。被告提交的证据6中的被诉决定系本案被诉行政行为，不作为证据使用；被告提交的其他证据均与本案具有关联性，且符合证据合法性、真实性的要求，能够证明本案的相关事实，本院均予以采信。

经审理查明，2020年7月，被告在对原告申请市政公用工程施工总承包一级资质时提交的业绩进行核查时发现，原告提交了虚假材料，申报项目的申报指标与实际合同价、审计报告审定金额、审核造价不一致。经核实，被告于2020年9月17日向原告发出建督撤告字〔2020〕51号《住房和城乡建设部撤销行政许可意见告知书》，主要内容为：经调查核实，原告存在利用虚假材料、以欺骗手段取得市政公用工程施工总承包一级资质的行为。依据行政许可法第六十九条、第七十九条和《建筑业企业资质管理规定》第二十九条、第三十六条，被告拟撤销原告市政公用工程施工总承包一级资质的行政许可，且原告自撤销之日起3年内不得再次申请该项行政许可。并告知原告可在收到上述告知书之日起3日内向被告提出书面陈述或申辩。原告于2020年10月10日签收上述告知书，并提交异议申辩书。经被告研究，决定不予采纳该申辩意见。2021年1月29日，被告作出被诉决定，原告于同年3月9日签收。原告不服，于同年7月27日诉至本院。

庭审中，原告认可其申请市政公用工程施工总承包一级资质时提交的申报材料存在不实之处。

本院认为，根据行政许可法第六十九条并参照《建筑业企业资质管理规定》第二十九条的规定，住建部具有作出撤销市政公用工程施工总承包一级资质决定的法定职权。

根据双方当事人的诉辩意见，可以明确本案争议焦点如下：1.原告申报市政公用工程施工总承包一级资质行政许可时，所提交的业绩材料是否存在内容虚假的情形；2.原告获取的市政公用工程施工总承包一级资质被撤销后，是否可能对公共利益造成重大损害；3.原告主张“自撤销之日起3年内不得再次申请上述行政许可”之内容属于行政处罚是否具有法律依据；4.被告作出被诉决定的行政程序是否违反行政许可法第四十六条、第四十七条之规定。

关于争议焦点一。行政许可法第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《建筑业企业资质管理规定》第三十六条规定，企业以欺骗、贿赂等不正当手段取得建筑业企业资质的，由原资质许可机关予以撤销。本案中，通过对在案证据的审查及原告在庭审中的陈述可知，原告在申报市政公用工程施工总承包一级资质时提交了两项工程业绩，但申报材料中存在夸大指标的情况，所报工程业绩材料并不属实。对此，被告提交了相应证据，原告亦认可所提申报材料存在不实之处。故，原告以虚假申报材料获得了市政公用工程施工总承包一级资质的行政许可，该行为已经构成行政许可法第六十九条第二款及《建筑业企业资质管理规定》第三十六条所指的以欺骗等不正当手段取得行政许可之情形，被告对上述行政许可予以撤销符合法律规定。

关于争议焦点二。原告主张，行政许可法第六十九条第三款规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。原告市政公用工程施工总承包一级资质被撤销后，造成其依托该资质承揽、中标的在建工程项目无法继续施工、验收等问题，会对公共利益造成损害，被告对原告取得的上述资质予以撤销属于适用法律错误。本院认为，首先，公共利益在法律、法规、规章中并无明确的定义，对这一概念内涵和外延的判定应结合个案的具体情况综合考量。本案中，原告提交的证据不足以证明被告撤销其行政许可会影响公共利益。且涉案市政公用工程施工总承包一级资质被撤销后，原告所签订的相关民事合同能否履行、如何履行，相关工程建设的完成及后续如何解决的问题，能够通过其他途径予以救济。因此，本案并不存在撤销行政许可后，可能对公共利益造成重大损害之后果。其次，行政许可法第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建筑业企业资质管理规定》第三十六条规定，企业以欺骗、贿赂等不正当手段取得建筑业企业资质的，由原资质许可机关予以撤销；由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门或者其他有关部门给予警告，并处3万元的罚款；申请企业三年内不得再次申请建筑业企业资质。根据上述规定，被许可人通过欺骗等不正当手段取得行政许可后应承担的行政法律责任包括撤销行政许可、行政处罚、三年内不得再次申请该行政许可等类型。本案中，市政公用工程施工总承包一级资质明显属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可。根据查明的事实，原告系提交虚假申请材料取得该资质，其在提出市政公用工程施工总承包一级资质申请时，实质上并不具备相应的能力，不满足资质许可条件。进而，原告持该资质承揽工程，进行施工建设，可能会对他人合法权益造成损害，甚至危及公共安全。原告还提出，其事后已经实际具备市政公用工程施工总承包一级资质，被告不应再予以撤销，该主张缺乏法律依据。因此，基于前述事实、理由和依据，原告所提其市政公用工程施工总承包一级资质涉及公共利益，不宜被撤销之主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。

关于争议焦点三。原告主张“自撤销之日起3年内不得再次申请上述行政许可”之处理属于行政处罚。本案中，被告于2021年1月29日作出被诉决定，根据适时有效的《中华人民共和国行政处罚法》之规定，被诉决定中的上述处理并不属于行政处罚。原告所提主张缺乏法律依据，本院不予采纳。

关于争议焦点四。原告主张，被告作出被诉决定的行政程序违反行政许可法第四十六条、第四十七条第一款之规定。行政许可法第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”该法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”上述规定明确指向行政机关作出行政许可决定之前应予听证的具体情形及程序，并不适用于撤销行政许可行为。因此，听证并非行政机关作出撤销行政许可决定的法定程序，原告所提上述主张系对法律适用的理解有误，本院不予采纳。

此外，被告在作出被诉决定前，已经明确告知原告拟作出撤销行政许可决定的相关事实理由、法律依据，并告知原告享有的陈述、申辩权，原告也向被告提交了陈述申辩意见，符合正当程序要求，亦未违反相关强制性程序法律规定。故，被告作出被诉决定的行政程序不存在违法之处。

综上，被告作出被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告要求撤销该决定的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告江西中创建设工程有限公司的全部诉讼请求。

案件受理费50元，由原告江西中创建设工程有限公司负担（已交纳）。

如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　王　贺

审　　判　　员　　　梁　菲

审　　判　　员　　　王　阳

二〇二一年十二月十日

法　官　助　理　　　王素南

书　　记　　员　　　刘　畅