中国烟草总公司
曾桂玲与财政部信息公开一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）京01行初502号
原告***，男，1981年7月2日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。
被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷**。
法定代表人刘昆，部长。
委托代理人丁嘉彬，中华人民共和国财政部工作人员。
委托代理人石杰，北京市中伦律师事务所律师。
第三人中国烟草总公司，住所地北京市西城区月坛南街**。
法定代表人张建民，总经理。
委托代理人徐幸，中国烟草总公司工作人员。
委托代理人姚晓培，北京市中伦律师事务所律师。
原告***不服被告中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出的财公开告〔2020〕100号政府信息公开告知书（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭。因中国烟草总公司（以下简称烟草总公司）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告***，被告财政部的委托代理人丁嘉彬、石杰，第三人烟草总公司的委托代理人徐幸、姚晓培到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2020年6月28日，被告针对原告的信息公开申请作出被诉告知书。该告知书的主要内容为：一、关于“国务院等有权机关批准财政部适用《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委证监会令第19号，以下简称第19号令）的文件”。经检索，原告申请公开的上述信息被告不存在。二、关于“国家烟草专卖局报送财政部的2009年预算、决算草案”。经检索，原告申请公开的上述信息被告不存在。三、关于“中国烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表（包括：合并资产负债表、合并损益表、合并财务状况变动表、合并利润分配表、附注等）”。经核查，原告申请公开的上述信息系企业财务数据信息，属于商业秘密，公开后可能损害第三方合法权益。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第三十二条规定，经被告书面征求意见，第三方不同意公开该政府信息。因此，依据信息公开条例第十五条规定，该政府信息属于不予公开范围，被告不予公开。四、关于“按照国资委《关于施行〈上市公司国有股东标识管理暂行规定〉有关问题的函》（国资厅产权〔2008〕80号，以下简称80号函）的要求，国家烟草专卖局（中国烟草总公司）报送财政部相关核查结果的函件”。经检索，原告申请公开的上述信息被告不存在。五、关于“截至2009年9月10日，中国烟草总公司的所属（工商）企业名单（如无此时点的名单，可提供截至2009年底时点的名单）”。经检索，原告申请公开的上述信息被告不存在。六、关于“《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革意见的通知》（国办发〔2005〕57号，以下简称57号通知）”。经核查，原告申请公开的政府信息涉及国家秘密，属于不予公开范围，被告不予公开。
原告***诉称：一、根据一般行政法理，被告并非第19号令的联合发文单位，但最高人民法院和被告均认可被告可以适用第19号令，故被告必须有国务院等有权机关批准适用第19号令的文件。二、根据1994年版《中华人民共和国预算法》规定，国家烟草专卖局必定是制定过2009年预算、决算草案，并报送被告，原告申请公开的第二项信息应当存在。三、被告不予公开烟草总公司2009年合并财务报表，未实质审查其不同意公开的理由，并排除上述报表不公开不会对公共利益造成重大影响，违反了此类涉及第三方信息的法定审查义务，同时，上述报表明显不构成《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定的商业秘密，且即使确已定为商业秘密，也可以区分处理。四、按照80号函的要求，国家烟草专卖局（烟草总公司）应当向其主管部门报送相关核查结果的函件，现上述函件不存在于国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），那么就应当存在于被告。五、根据合并财务报表的编制原则，烟草总公司2009年合并财务报表的附注部分应当列明截至2009年底时烟草总公司的所属（工商）企业名单，原告申请公开的第五项信息应当存在。六、被告应当依法全部或者部分公开原告申请的第六项信息，该信息不符合应当确定为国家秘密的情形，即使属于国家秘密，其保密期限也应期满并自行解密，即使仍在保密期限内，也应该区分处理。综上，请求法院判决撤销被诉告知书，责令被告公开原告申请的信息，并由被告承担本案全部诉讼费。
在举证期限内，原告***为支持其诉讼主张向本院提交了下列证据：1.财政部政府信息公开申请表，证明其向被告提出六项申请，被告对此作出答复；2.（2013）民二终字42号判决书，3.财公开告〔2019〕63号《政府信息公开告知书》，证据2、3证明根据一般行政法理，被告并非第19号令的联合发文单位，但最高人民法院和被告均认可被告可以适用第19号令，故原告申请公开的第一项信息是存在的；4.1994年版《中华人民共和国预算法》，证明被告应当存在原告申请公开的第二项信息；5.80号函，6.国资委依申请〔2019〕133号《依申请公开国资监管信息的答复》，证据5、6证明因国资委不持有原告申请公开的第四项信息，因此该信息应在被告处。
被告财政部辩称：一、被诉告知书证据确凿，适用法律、法规正确，原告的诉讼理由不能成立。1.第19号令是国资委牵头制定的部门规章，有明确的适用范围，被告依法适用，无需有权机关批准。2.2014年修正的《中华人民共和国预算法》第四条第一款规定，中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。第六条规定，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。国家烟草专卖局为中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）管理的国家局，其预算包含在工信部的部门预算范围内，不会单独、直接向被告报送2009年的预决算。3.因原告申请公开的合并财务报表可能涉及到烟草总公司的商业秘密，被告根据信息公开条例第三十二条的规定，向烟草总公司函询意见，烟草总公司回复称该信息系企业财务数据信息，属于商业秘密，建议不公开。同时，烟草总公司提交了其关于财务信息安全管理的内部安全保密制度、对财务信息采取安全保密措施的证明。被告认为该信息属于公司经营信息，公司对其采取了保密措施，相关信息目前尚未被公众知悉，且我国实行烟草专卖管理，烟草行业的财务数据属于影响行业稳定、国家税收稳定、经济安全的重要、敏感信息，具有商业价值，故属于烟草总公司的商业秘密。同时，不公开不会对公共利益造成重大影响。4.80号函是国资委制作的文件，要求国家烟草专卖局等单位核查特定事项，并将结果函告国资委，被告不存在相关信息。5.经检索，被告不存在烟草总公司所属（工商）企业名单。6.57号通知由国务院办公厅制作，不属于被告负责公开的范围，且文件属于国家秘密，属于信息公开条例第十四条规定的不予公开范围。二、被诉告知书的作出符合法定程序。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告财政部在法定举证期限向本院提交了下列证据：1.财政部政府信息公开申请表及其邮寄凭证，2.被诉告知书的邮寄凭证，3.《国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定》，4.烟草总公司报送的2009年度企业财务会计决算报表，5.《关于就有关信息公开申请事宜征求意见的函》（财建便函〔2020〕219号，以下简称219号函），6.烟草总公司复函，7.烟草总公司提交的其他证明材料，8.80号函，9.财政部办公自动化系统的检索结果，10.57号通知，上述证据证明被诉告知书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
被告主张其提交的证据10涉及国家秘密、证据4、7涉及第三人商业秘密，请求不予公开质证，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条之规定，决定被告提交的证据4、7、10不向原告及第三人交换，亦不在公开开庭时进行质证。
第三人烟草总公司述称，原告申请公开的“烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表”系第三人财务信息，具有商业价值，第三人已制定关于财务信息安全管理的内部安全保密制度，且相关信息采取了安全保密措施，公开该信息会损害第三人合法权益。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人烟草总公司未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交证据的关联性、合法性、真实性无异议，但不同意被告主张的证明目的。第三人对被告提交的全部证据均无异议。被告对原告提交的证据1无异议；认可证据2、3、5、6的关联性、合法性、真实性，但不同意原告主张的该证据证明目的；认为证据4系法律规范，不属于证据范畴。第三人对原告提交的证据质证意见同被告。
本院经审查认为，原告提交的证据4系法律规范，不作为证据使用；原告提交的证据1、5及被告提交的全部证据均与本案审查的被诉告知书有关，且符合证据关联性、合法性、真实性的要求，能够证明本案的相关事实，本院均予以采信，至于相关证据的证明目的是否成立，本院在裁判理由部分作为审查被诉告知书的合法性问题予以论述；原告提交的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明：2020年6月7日，原告向被告提出信息公开申请，要求公开：1.国务院等有权机关批准财政部适用第19号令的文件；2.国家烟草专卖局报送财政部的2009年预算、决算草案；3.烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表（包括：合并资产负债表、合并损益表、合并财务状况变动表、合并利润分配表、附注等）；4.按照80号函的要求，国家烟草专卖局（烟草总公司）报送财政部相关核查结果的函件；5.截至2009年9月10日，烟草总公司的所属（工商）企业名单（如无此时点的名单，可提供截至2009年底时点的名单）；6.57号通知。次日，被告收到上述申请。2020年6月9日，财政部向烟草总公司发出219号函，针对***申请公开的“烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表”征求烟草总公司意见。2020年6月12日，烟草总公司向财政部复函，答复：“烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表”系企业财务数据信息，属于商业秘密，建议不公开，并提交了相应证明材料。被告登录“财政部办公自动化系统”，输入关键词“企业名单”“公司名单”，在“当前库”“历史库”中进行了搜索，未检索到原告申请公开的相关信息。2020年6月28日，被告作出被诉告知书，并于2020年6月29日邮寄给原告。次日，原告收到被诉告知书，后于2020年8月4日向本院提起本案行政诉讼。
另查明，根据《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2008〕12号），国家烟草专卖局系工信部管理的国家局。
再查明，烟草总公司已制定关于财务信息安全管理的内部安全保密制度，并对财务信息采取了安全保密措施。
又查明，80号函系国资委于2008年3月4日向各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产监督管理机构、各中央企业、共青团中央、发展改革委员会、教育部、国防科工委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、人民银行、海关总署、民航总局、广电总局、体育总局、新华社、中科院、气象局、烟草局、邮政局办公厅、中国人民解放军总后勤部办公厅、中国农业科学院、人民日报社就有关上市公司国有股东标识有关问题发出的函件。
经查，57号通知系国家秘密，尚在保密期限内。
在本院庭审中，原告***明确表示对被告作出被诉告知书的程序不持异议。
本院认为：行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息应当向信息公开申请人公开，但行政机关履行公开义务是在相关信息客观存在的基础上。当事人要求行政机关公开其制作的政府信息，如果经查明该机关不具有制作该信息的职责，则可以认定当事人要求公开的信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，政府信息不存在、依法属于不予公开范围，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
本案中，关于原告申请公开的“国务院等有权机关批准财政部适用第19号令的文件”。因第19号令系国资委、中国证券监督管理委员会联合制定的部门规章，被告结合规章内容及所办理事项的性质等，确定是否适用第19号令，不存在需要有权机关批准的情形，被告答复原告该信息不存在具有事实依据，符合信息公开条例第三十六条第四项的规定。
关于原告申请公开的“国家烟草专卖局报送财政部的2009年预算、决算草案”。依据2009年有效的《中华人民共和国预算法》第四条第一款规定，中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。该法第六条规定，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。因国家烟草专卖局属于工信部管理的国家局，其不具有向被告报送预算、决算草案的义务，被告答复原告该信息不存在具有事实依据，符合信息公开条例第三十六条第四项的规定。
关于原告申请公开的“按照国资委80号函的要求，国家烟草专卖局（烟草总公司）报送财政部相关核查结果的函件”。因80号函系国资委向相关部门就有关上市公司国有股东标识有关问题发出的函件，函件中要求有关部门回函指向的单位系国资委，被告答复原告该信息不存在具有事实依据，符合信息公开条例第三十六条第四项的规定。
关于原告申请公开的“截至2009年9月10日，烟草总公司的所属（工商）企业名单（如无此时点的名单，可提供截至2009年底时点的名单）”，被告已登录其办公系统，输入相应关键字进行查询，未能检索到原告申请公开的信息，被告据此答复原告该信息不存在，已尽信息公开义务，亦符合信息公开条例第三十六条第四项的规定。
原告虽主张被告存在上述四项信息，但未能提供充分的证据予以佐证，本院对其主张不予采信。
信息公开条例第十四条规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。该条例第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三十二条规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。第三十六条第三项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条规定，政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。
关于原告申请公开的“烟草总公司报送财政部的2009年合并财务报表（包括：合并资产负债表、合并损益表、合并财务状况变动表、合并利润分配表、附注等）”。《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第四款规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。原告申请公开的上述信息系烟草总公司的财务信息，属于经营信息范畴，根据本院查明的事实，烟草总公司已制定关于财务信息安全管理的内部安全保密制度，并采取了安全保密措施，结合烟草行业特点，该信息不为公众所知悉，具有一定商业价值，符合上述法律规定的商业秘密特征，第三人不同意公开有合理理由。被告据此认定公开该信息会对第三人合法权益造成损害，并无不当。同时，无证据证明不公开该信息会对公共利益造成重大影响，亦不存在可以区分处理的情形，被告答复原告不予公开该信息具有事实依据，且在被诉告知书中说明了理由，符合信息公开条例第三十六条第三项的规定。
关于原告申请公开的“57号通知”。经本院查明，57号通知确系国家秘密，且尚在保密期限以内，不存在可以区分处理的情形，被告据此答复原告不予公开该信息具有事实依据，且在被诉告知书中说明了理由，符合信息公开条例第三十六条第三项的规定。
关于被告作出被诉告知书的程序，原告明确表示无异议，本院经审查，对其程序合法性予以确认。
综上，被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告关于被告应当公开其所申请信息的诉讼理由，缺乏事实和法律依据。其要求撤销被诉告知书，并判令被告公开其所申请信息的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，判决如下：
驳回原告***的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告***负担（已交纳）。
如不服本判决，当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 阳
审 判 员 何君慧
审 判 员 张 悦
二〇二〇年九月二十五日
法官助理 李 蓓
书 记 员 杨 洁
附：法律规范依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十三条证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。
……
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第六条人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。
第八条政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。
政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
……
3.《中华人民共和国反不正当竞争法》
第九条……
本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。
4.《中华人民共和国预算法》（1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过主席令第21号公布）
第四条中央政府预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成。
……
第六条各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
5.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第十四条依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。
第十五条涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
第三十二条依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
第三十六条对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
……
（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
……
