河南平原建设工程有限公司、郑州市金水区人民政府二审行政判决书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）豫行终1080号

上诉人（一审原告）河南平原建设工程有限公司。住所地：郑州市金水区经三路**天府小区**楼****。

法定代表人郭德臣，董事长。

委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。

委托代理人田霄阳，河南荟智源策律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。住所地：。住所地：郑州市金水区东风路**v>

法定代表人魏东，区长。

委托代理人刘子辉，该区人民政府工作人员。

委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。

一审第三人郑州市人民政府。住所地：郑。住所地：郑州市中原路**>

法定代表人王新伟，市长。

委托代理人王伟，金水区林路街道办事处工作人员。

委托代理人吕芸霞，河南尚天律师事务所律师。

上诉人河南平原建设工程有限公司（以下简称平原公司）因诉被上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初644号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明，1994年8月30日，河南省中原基础建设总公司与柳林乡马李庄村第五村民组签订协议书，约定马李庄村第五村民组将约45.186亩土地的产权转移给河南省中原基础建设总公司。该土地实际登记在郑国用（1997）字第4390号国有土地使用证上，土地使用者为郑州市种鸡场。为解决该用地纠纷，2004年11月10日，经郑州市人民政府第十三工作组协调，平原公司与郑州市种鸡场签订协议书，约定郑州市种鸡场将位于107国道以西、北环路以南的70亩土地［土地证号：郑国用（1997）字第43**］转让给平原公司。其中建设用地约40亩，每亩25万元；绿化带约30亩，每亩5万元，合计1150万元。2006年6月3日，郑州市种鸡场、平原公司与郑州万龙园置业有限公司签订补充协议，总补偿1150万元由郑州万龙园置业有限公司代平原公司支付。2008年12月11日，郑州市种鸡场（现并入郑州市森林公园）的28.9亩建设用地土地使用权按划拨方式处置给郑州万龙园置业有限公司，该28.9亩土地已办理了土地使用权变更登记手续。平原公司认为因三环快速化工程金水区政府占用其剩余41.1亩土地并交由其他单位用于项目建设的行为违法，诉至一审法院，请求：1．确认金水区政府在未经依法撤回对平原公司土地使用的许可，未经征收程序也未进行任何补偿的情况下即强行占用平原公司拥有使用权的土地并交由其他单位用于项目建设的行为违法；2．金水区政府赔偿平原公司因该土地已无法继续自行使用而遭受的损失32812268.8元。

郑州铁路运输中级法院一审认为，本案中，根据（2016）豫71行初121号案件庭审笔录，平原公司在陈述诉讼请求时明确表示此案是2013年-2015年修建三环项目导致新的侵权行为，侵权的土地面积为41.1亩，本次审理中一审承办人联系平原公司，其委托代理人黄琨确认此案发生时间为2013年-2015年。根据平原公司、金水区政府提供的证据以及现场情况，平原公司主张案涉的41.1亩土地分为三部分。（一）关于案涉的25.597亩土地的问题。﹝2006﹞郑城规规管许字（264）号载明，“万龙园小区规划占地为54.497亩”。《郑州市物价局关于万龙园经济适用房小区土地成本构成情况的报告》载明，“万龙园公司于2008年12月6日提交的经济适用房价格申请材料显示，该企业使用土地54.497亩（含公共道路用地面积和绿化带用地面积），其中绿化带面积20.816亩，公共道路面积4.781亩，土地证上面积28.9亩。该公司出售经济适用房时，公共道路和绿化带款已经包含在房价里”。根据上述证据，平原公司所称的70亩土地中54.497亩土地实际已于2008年12月6日前被占用，非2013年至2015年间被占用，54.497亩减去已被划拨的建设用地28.9亩为25.597亩。故平原公司所称的案涉25.597亩土地在2013-2015年期间被侵权的主张缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。（二）关于案涉的4.866亩土地的问题。郑州市郑东新区房屋征收办公室于2013年9月5日给郑州市市政工程建设中心上报的《关于解决平原公司阻共问题的情况汇报》载明，“2012年因建设北三环立交桥占用上述土地，其中在种鸡场名下的土地4.866亩，因种鸡场已将该土地出让给平原公司，因此，森林公园将该块土地补偿款转付给了平原公司，目前款项已付清，平原公司无异议”。郑州市郑东新区房屋征收办公室于2013年9月5日向郑东新区管委会上报的《关于〈修建北环快速路及中州大道占用我公司土地情况说明〉的补充报告》载明，“近期，平原公司屡次阻挠北三环立交桥工程施工，并向东区管委会反映情况，要求森林公园置换土地，其理由并非因为北三环立交桥工程占地没有给平原公司补偿”。根据上述证据，在修建北三环时，平原公司所称的这4.866亩土地已经得到补偿，同时平原公司也表示收到了此补偿款。故平原公司所称的案涉4.866亩土地在2013-2015年期间被侵权的主张缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。（三）关于案涉的剩下10.637亩土地的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。平原公司起诉状载明，“自2007年至今，因中州大道拓宽工程以及三环快速化工作建设，该41.1亩土地被直接用于道路路基建设”。郑州市郑东新区房屋征收办公室于2013年9月5日向郑东新区管委会上报的《关于〈修建北环快速路及中州大道占用我公司土地情况说明〉的补充报告》载明，“近期，平原公司屡次阻挠北三环立交桥工程施工，并向东区管委会反映情况，要求森林公园置换土地，其理由并非因为北三环立交桥工程占地没有给平原公司补偿，而是之前原107国道扩宽改造占用平原公司实际控制土地，平原公司没有得到补偿”。郑州市郑东新区房屋征收办公室于2013年9月5日给郑州市市政工程建设中心上报的《关于解决平原公司阻共问题的情况汇报》载明，“2005年至2012年间，因原107国道扩建曾占用了部分上述土地，期间市政府有关部门没有通知郑东新区或种鸡场，郑东新区或种鸡场也没有收到过涉及上述土地的补偿款”。《关于加强城乡规划土地建设管理和投融资工作的意见》（郑发［2012］21号），附件《郑州市财政局关于提高办事效率、简化办事程序、理顺管理体制的意见》中载明，“市内五区和4个开发区管委会［除航空港经济综合实验区（综合保税区）以外］25米以上（不含25米）的主干道路和次干道路及其规划红线内所有城市基础设施项目工程建设费用由市政府统筹协调安排，项目征地拆迁费用由所在地政府负责投资”。“此件自2013年1月1日开始实施。以前出台的文件与本文不一致的以本文件为准”。根据上述证据和法律依据，平原公司所称的10.637亩土地系在2005年至2012年的市政建设中因原107国道扩宽改造被占用，虽然案涉土地在金水区政府的行政区域内，但郑州市种鸡场原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府非金水区政府，那么批准收回国有土地使用权的机关应非金水区政府，同时，征地拆迁费用由金水区政府投资只是载明财政支出的机关且实施时间为2013年1月1日。故平原公司所称的案涉10.637亩土地在2013-2015年期间被侵权的主张缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。综上，平原公司请求确认金水区政府强行占用平原公司拥有使用权的土地并交由其他单位用于项目建设的行为违法并赔偿平原公司损失32812268.8元的主张缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回河南平原建设工程有限公司的诉讼请求。

平原公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院在本案中对于平原公司部分证据的认定，自相矛盾，严重错误。1、对于平原公司证据13等证据不予认可，然而，这些证据在（2015）郑铁行初字第259号案件中，金水区政府当时对这些证据的真实性“无异议”，原审法院对此证据也“予以采信”。原审法院在对证据1、5、6、9不予认可的情况下，却又在事实上基于这四份证据认定了相应的事实，自相矛盾。二、原审法院关于涉案的该41.1亩土地在2013年至2015年期间被违法占用情况的认定，完全是罔顾事实。平原公司在本案中所诉的41.1亩土地中，本身就没有包括之前的28.91亩。在原审法院予以采信的平原公司证据12中，金水区政府等七家单位于2013年9月4日参会并做出的会议纪要中，明确认可该4.866亩土地在2013年实施的三环快速化工程中占用。该4.866亩土地在没有被征收、收回也没有对平原公司进行补偿的情况下，即被强行占有，该行为当然违法。另外，变成人行通道的部分土地，虽然没有全部或部分在2013年三环快速化项目被直接占用，但仍然是因为2013年实施的三环快速化项目才改变了平原公司对此部分土地的专属使用权，当然构成侵权。原审法院将两个工程建设项目中重复占用的那部分平原公司土地，理解为只是原中州大道拓宽工程占用的，侵权行为仅仅发生在该工程建设中，显然是机械和错误的。且金水区政府在原审法院对本案第一次审理时的举证，并不能视为其在本案发回由原审法院重审时的举证。三、2013年起建设三环快速化项目过程中，负责将涉及平原公司的土地组织征收、拆除、提供给施工单位的主体就是金水区政府。涉案土地中部分已被金水区政府组织交由三环快速化项目实际占用，金水区政府存在事实侵权行为。四、对于平原公司损失的赔偿主体就是金水区政府。根据郑发【2012】21号文，三环快速化项目涉及的房屋征收补偿工作就是由金水区政府负责。即使三环快速化工程项目与原中州大道拓宽工程项目重复占用的部分平原公司部分土地，最初应于原中州大道拓宽工程项目建设时，由当时负责补偿的机构予以补偿或赔偿，但是该土地至今未予补偿或赔偿是客观事实，而且经郑州市人民政府安排也交由金水区政府在三环快速化工程项目中解决。平原公司所主张的是由于平原公司事实上丧失了对该41.1亩土地在剩余期限内依法加以使用的专属使用权损失，而且基于支持市政基础建设，支持公共事业，平原公司对该损失只是按购地成本加以核算。请求撤销一审判决，改判支持金水区政府赔偿平原公司32812268.8元。

被上诉人金水区政府答辩称：一、被上诉人并非本案适格被告。本案涉及的三环快速化工程属于郑州市的重点工程，其责任单位以及征迁主体是郑州市市政工程建设中心，被上诉人作为辖区政府仅仅是在郑州市市政工程建设中心的委托下进行协助性的工作。被上诉人所诉的占地行为是一个事实行为，其未能举证证明涉案土地系被上诉人占用，被上诉人事实上也从未占用。二、万龙园置业有限公司申报用地实际上为54.497亩，上诉人主张的28.9亩与事实不符。三、对70-54.497-4.866=10.637亩土地，被上诉人亦未曾占用，上诉人也未能提供证据证明被上诉人违法占用，上诉人的主张无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人郑州市人民政府答辩称，平原公司提起本案之诉不涉及郑州市人民政府任何违法行为，也没要求其作出赔偿，将其列为第三人参加诉讼没有事实和法律依据。其他答辩意见同被上诉人金水区政府。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为，原告主张行政行为侵犯自己的合法权益，应当对专属于自己的权益提供证据予以证明，并达到高度盖然性的标准，这也是判断原告有没有行使请求权权利基础的一般要求。本案中，上诉人平原公司主张其有案涉41.1亩土地被被上诉人金水区政府违法占用，但从平原公司最初实际占用的70亩土地历次变更情况看，平原公司主张的事实缺乏证据支持。

首先，平原公司实际占用的70亩土地的面积第一次应在2008年12月6日前变更过一次。一审时金水区政府提供了两份证据，一是《郑州市物价局关于万龙园经济适用房小区土地成本构成情况的报告》，该《报告》载明：“万龙园公司于2008年12月6日提交的经济适用房价格申请材料显示，该企业使用土地54.497亩（含公共道路用地面积和绿化带用地面积），其中绿化带面积20.816亩，公共道路面积4.781亩，土地证上面积28.9亩。该公司出售经济适用房时，公共道路和绿化带款已经包含在房价里”。二是万龙园公司经济适用房项目土地登记申请档案材料一套，土地档案里面49点多亩土地和规划54点多亩土地中间差了4点多亩土地是公共道路用地，这与上述《报告》中载明的万龙园公司的具体地块用途和总体地块面积相符。平原公司在一审诉讼中对上述两份证据材料的真实性予以认可，因该两份证据与平原公司的土地面积变更情况存在直接关联，对其证据效力应予认定。由此可以核算出在2008年12月6日后平原公司实际占用的土地面积应是15.503亩（70亩-54.497亩=15.503亩）。

其次，平原公司主张的原种鸡场名下的一块4.866亩土地，因在2012年建设北三环立交桥占用已给予平原公司补偿，平原公司二审时也认可已得到该地块的补偿款，其权益已得到保护，因此应扣减该块土地面积。结合平原公司第一次土地面积变更后剩余的实际土地面积为15.503亩，再扣减4.866亩土地面积，目前平原公司实际占用的土地面积应为10.637亩（15.503亩-4.866亩）。

最后，平原公司二审时承认目前仍有10余亩土地由其用作停车场地实际管理使用，这与上述经过核算后平原公司剩余的10.637亩基本相符。

综上，平原公司主张金水区政府违法占用其41.1亩土地缺乏事实根据，对其诉请依法不予支持。一审判决驳回平原公司的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。平原公司的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人河南平原建设工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　马　磊

审判员　马传贤

审判员　万宗杰

二〇二〇年十二月八日

法官助理刘月华

书记员王贺霞

书记员赵琛琛