宁夏石油化工建设有限公司、青铜峡市农业农村局建设工程合同纠纷民事二审民事判决书

宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2022）宁03民终27号

上诉人（原审原告）：宁夏石油化工建设有限公司。

法定代表人：李某1，系该公司董事长。

委托诉讼代理人：王某，本科，住宁夏回族自治区银川市。特别授权代理。

委托诉讼代理人：任某，专科，住宁夏回族自治区银川市。一般授权代理。

被上诉人（原审被告）：青铜峡市农业农村局。

负责人：柏某。

委托诉讼代理人：曹某，大专文化。特别授权代理。

委托诉讼代理人：李某2，宁夏古峡律师事务所律师，特别授权代理。

上诉人宁夏石油化工建设有限公司因与被上诉人青铜峡市农业农村局建设工程合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2018）宁0381民初1712号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人宁夏石油化工建设有限公司的上诉请求：1．撤销一审判决；2．改判被上诉人向上诉人支付劳保基金373958.33元；3．本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》违反了原建设部颁布的部门规章《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》和宁夏回族自治区人民政府公布施行的地方政府规章《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》中的规定，不能作为免除被上诉人支付涉案工程劳动保险费的依据。首先，建筑工程劳动保险费（也称劳保基金），是指列入建筑安装工程造价中为建筑企业从业人员缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险费的统称。为了解决施工企业劳动保险负担畸轻畸重问题，为各类建筑企业创造平等竞争环境，规范建筑市场秩序。原建设部于1996年9月10日颁布施行了《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》，其中第二条规定，根据建筑市场中各类所有制施工企业并存的现状和建筑安装工程计价实行预算制的特点，劳保费实行统一计取标准，统一向建设单位收取，统一向施工企业调剂拨付的管理办法。第十七条规定，任何单位和个人不得以任何理由减免或截留建设单位应缴纳的劳保费。2011年2月28日，宁夏回族自治区人民政府也发布宁夏回族自治区人民政府令第31号公布实施了《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》，其中第三条规定，在本自治区行政区域内从事建筑活动的建设单位、建筑企业、劳务分包企业及其相关管理部门，应当遵守本办法。第五条规定，建设单位应当按照本办法规定，及时、足额缴纳劳动保险费。任何单位和个人不得减免、截留和挪用劳动保险费。上述《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》和《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》属于部门规章和地方政府规章，具有法律效力。依据上述规定，任何单位和个人都不得以任何理由减免建设单位应缴纳的劳动保险费。其次，《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》不是地方政府规章，不具有法律规范效力。依据《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》的规定，地方政府规章的制定需要经过立项、起草、审查、决定和公布等严格的程序。且制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。而自治区人民政府作出的宁政发（2012）29号《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》，无论从该文件的制定和发布都不符合地方政府规章的制定和发布程序，该文件显然不属于地方政府规章，仅是自治区政府作出的行政指导性文件，不具有地方政府规章的法律规范效力。并且，其中提出的第十条政策意见“免除承担生态移民（含劳务移民）工程建设企业缴纳的墙改专项基金、‘四项措施费’（用能标准、能耗定额、超定额加价、节能服务）、劳保基金、测绘费等各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担。”中涉及的免除生态移民（含劳务移民）工程建设企业缴纳的劳保基金，不仅减损了上诉人作为建设工程施工企业取得劳动保险费的权利，同时还违反了原建设部《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》第十七条和《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》第五条中关于任何单位和个人不得减免劳动保险费的规定。因此，不能作为免除被上诉人缴纳劳动保险费的依据。二、被上诉人作为涉案工程的建设单位，没有按照规定缴纳涉案工程的劳动保险费，被上诉人负有直接向上诉人支付劳动保险费的义务。在原《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》于2015年10月12日废止后，为认真做好建筑工程劳动保险费管理办法废止后接续工作，切实维护建筑企业和职工合法权益，自治区住房和城乡建设厅于2016年5月30日下发《关于做好建筑工程劳动保险费管理办法废止后接续工作的通知》，其中明确：一、2015年10月12日以前已完成招投标的建设工程项目继续执行《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》规定，统一按照建筑安装工作造价（税前）的3％缴纳劳动保险费；四、《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》废止前已完成招投标或未纳入劳动保险费统筹的工程，竣工结算时按照先缴后扣、不缴不扣、缴扣相等的原则执行，即建设单位已缴纳劳动保险费的工程，竣工结算时凭建设单位代缴费发票扣除劳动保险费；建设单位未缴纳劳动保险费的工程，竣工结算时不得扣除工程造价3％的劳动保险费。2017年6月15日，经自治区人民政府同意，自治区住建厅、财政厅废止了《关于做好建筑工程劳动保险费管理办法废止后接续工作的通知》，研究制定了《宁夏建筑工程劳动保险费结余资金处置办法》，其中第八条规定，对历年缓缴、欠缴的劳动保险费，由建设单位和施工企业协商解决。依据上述通知及规定，因被上诉人作为涉案工程的建设单位，没有按照规定缴纳涉案工程的劳动保险费，也没有向上诉人支付劳动保险费，却在涉案工程结算时扣减了上诉人应当取得的劳动保险费，因此，被上诉人负有向上诉人直接支付劳动保险费的义务。再者《该意见》中减免劳保基金是为了减轻企业负担，而劳保基金是由政府相关部门收取后返还给企业。减免劳保基金只能使企业另外拿出资金为职工缴纳劳动保险，反而加重了企业负担，完全不符合为企业减负的精神。三、一审法院依据合同法第二百九十六条规定：驳回原告的起诉，属于适用（引用）法律错误。综上，一审法院以自治区人民政府在《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》第十条中提出政策意见免除生态移民工程建设企业缴纳的劳保基金为由，驳回上诉人要求被上诉人支付涉案工程劳保基金的诉讼请求，适用法律错误。请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。

被上诉人青铜峡市农业农村局辩称，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，证据是充分的，适用法律也是正确的，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。针对上诉人三方面的上诉事由，做如下答辩。第一、上诉人主张一审判决不能依据《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》，免除被上诉人支付涉案工程劳动保险费的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》、《宁夏回族自治区建筑工程劳动保险费管理办法》这两个办法，认为一审判决免除了被上诉人支付涉案的工程劳保基金是错误的，实际这两个办法中的前一个是部门的规章，第二个是行政规章。这两个规章是具有法律效力的。《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》应当属于行政规章，不是地方政府的规章，同时作为行政规章是具有行政规范性的法律文件，是具有法律效力的。依据该《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》的规定，涉案工程属于生态移民工程，符合免除被上诉人缴纳劳动保险费的条件。此外，该涉案工程在结算、审计中均没有计入劳动保险费用这一项。同时涉案工程，政府投资款中也不包含劳动保险费用，因此上诉人主张由被上诉人支付劳动保险费用，缺乏事实依据。第二、上诉人主张被上诉人负有直接向上诉人支付劳动保险义务的请求是不能成立的，涉案工程并非是上诉人直接参与实际施工完成的，而是由李安云借用上诉人的资质承包施工完成的。实际上李安云是涉案工程的实际施工人，其对涉案工程款享有权益，上诉人未实际施工建设涉案工程，无权主张涉案的劳动保险费用。第三、上诉人认为一审法院判决适用法律错误的理由不能成立，依法不予支持。《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》作为行政规章，在民事审判中能够作为裁判的依据来引用，依据是《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》的第五条。

宁夏石油化工建设有限公司向一审法院起诉请求：1．判令被告向原告支付劳保基金373958.33元；2．诉讼费由被告承担。

一审法院认定事实：2011年5月21日，原告经过招投标成为“青铜峡市生态移民工程（二标段）”中标单位并与被告签订了2份《建设工程施工合同》，合同价格和费用未对劳动保险费进行约定；该工程于2012年7月26日通过竣工验收备案，2015年7月13日，经宁夏中诚信建设工程咨询事务所（有限公司）结算审核，上述工程价款为3107832．38元（其中未含劳保基金），按照工程价款3％计算，该工程劳保基金为93234．97元，被告未向相关行政主管部门缴纳也未向原告支付。2012年5月2日，原告经过招投标程序成为“青铜峡市生态移民1000头奶牛养殖园区建设项目钢结构（一标段）”中标单位并与被告签订《建设工程施工合同》，合同价格和费用未对劳动保险费进行约定；2015年6月23日，经北京东方华太工程咨询有限公司结算审核，原告施工的该工程价款为8808265.27元（其中不包含劳保基金）。按照工程价款3％计算，该工程劳保基金264247．96元，被告未向相关行政主管部门缴纳也未向原告支付。2012年4月12日，原告经过招投标程序成为“青铜峡市甘城子生态移民2000头奶牛养殖园区建设项目（土方）”中标单位并与被告签订《建设工程施工合同》，合同价格和费用未对劳动保险费进行约定；2017年3月22日，经宁夏恒迈工程咨询有限公司结算审核，原告施工该工程价款为549180.12元（其中劳保基金未计入）。按照工程价款3％计算，该工程劳保基金16475．40元，被告未向相关行政主管部门缴纳也未向原告支付。2012年2月9日宁夏回族自治区人民政府宁政发（2012）29号《自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》第十项载明：免除承担生态移民（含劳务移民）工程建设企业缴纳的墙改专项基金、“四项措施费”（用能标准、能耗定额、超定额加价、节能服务）、劳保基金、测绘费、放线费、人防设施审核费、防雷设施安装审核等各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担。

一审法院认为，本案的焦点问题是被告是否应将劳保基金作为工程价款的一部分支付给施工企业即原告。劳保基金即劳动保险费是指列入建筑安装工程造价中为建筑企业从业人员缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险费的统称，由建设单位向建设行政主管部门缴纳，建设行政主管部门按照一定的标准返还给施工企业。劳动保险费是建设施工企业进行施工建设应得的工程价款中包括的费用，是建设工程施工定额的法定组成部分。根据2012年2月9日宁夏回族自治区人民政府宁政发（2012）29号《自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》“免除承担生态移民（含劳务移民）工程建设企业缴纳承担劳保基金等各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担”的规定，涉案工程为生态移民工程，故原告要求被告以涉案工程审定价3％支付劳保基金373958．33元，一审法院不予支持。被告辩解涉案工程实际施工人为李安云，借用原告的资质承揽施工，原告主体不适格，一审法院认为，原告系《建设工程施工合同》的相对方，主体适格，被告辩解意见，不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第二百六十九条规定，判决：驳回原告宁夏石油化工建设有限公司的诉讼请求。案件受理费6909元，由原告宁夏石油化工建设有限公司负担。

本院二审期间，被上诉人青铜峡市农业农村局未提交证据，上诉人宁夏石油化工建设有限公司提交证据，本院组织当事人进行举证、质证。上诉人提交证据：《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》建人［1996］512号、中华人民共和国住房和城乡建设部公告894号《关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》各一份。证明原建设部于1996年9月10日颁布施行了《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》，其中第十七条规定，任何单位和个人不得以任何理由减免或截留建设单位应缴纳的劳保费。后现住建部第894号公告，《关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》中载明，《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》建人［1996］512号为继续有效的规范性文件。由此证明，原住建部发布的建人［1996］512号继续有效。被上诉人质证意见，对证据的三性及证明目的均不予认可。因为从《关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》是2010年公布的，不能证实现在这个文件仍然有效。对上诉人提交的证据本院结合查明的案件事实综合予以认定。

一审审理查明的事实，有相应的证据予以证实，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是一审法院能否依据宁夏回族自治区人民政府宁政发（2012）29号《自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》作为免除被上诉人支付上诉人涉案工程劳动保险费的依据，被上诉人是否应将劳保基金作为工程价款支付给上诉人。劳保基金即劳动保险费是指列入建筑安装工程造价中为建筑企业从业人员缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险费的统称，由建设单位向建设行政主管部门缴纳，建设行政主管部门按照一定的标准返还给施工企业。劳动保险费是建设施工企业进行施工建设应得的工程价款中包括的费用，是建设工程施工定额的法定组成部分。本案是上诉人经过招投标成为“青铜峡市生态移民工程（二标段）”中标单位并与被上诉人签订了《建设工程施工合同》，故涉案工程属生态移民工程。宁夏回族自治区人民政府宁政发（2012）29号《自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》中规定“免除承担生态移民（含劳务移民）工程建设企业缴纳承担劳保基金等各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担”，故一审法院依据上述文件规定未予支持上诉人要求被上诉人支付涉案劳保基金373958．33元并无不当。

综上所述，宁夏石油化工建设有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费6909元，由宁夏石油化工建设有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　韩　芬

审 判 员　　何　芹

审 判 员　　王　静

二〇二二年四月二十二日

法官助理　　马晓花

书 记 员　　马淑彦

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十七条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。