广安市建南商贸有限公司与重庆长寿建筑安装有限公司、广安市自然资源和规划局等财产损害赔偿纠纷二审民事裁定书

重庆市第一中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2020）渝01民终5623号

上诉人（原审原告）：广安市建南商贸有限公司，住所地四川省广安市广安区万新二街64号，统一社会信用代码91511600717502315E。

法定代表人：陈守诚，总经理。

委托诉讼代理人：袁彬，北京市隆安（重庆）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：周晓玲，北京市隆安（重庆）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：重庆长寿建筑安装有限公司，住所地重庆市长寿区凤城凤园路10号，统一社会信用代码915001152033998598。

法定代表人：朱敬建，董事长兼总经理。

委托诉讼代理人：吴运奎，重庆利千佳律师事务所律师。

委托诉讼代理人：游小力，重庆利千佳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广安市自然资源和规划局，住所地广安市广安区金安大道193号，统一社会信用代码11511300MB1686219R。

法定代表人：李寿喜，局长。

委托诉讼代理人：王君，四川爱众律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：广安市城市管理行政执法局，住所地广安市广安区兴安下街18号，统一社会信用代码1151130066955120XM。

法定代表人：周绪华，局长。

委托诉讼代理人：张全科，四川展正律师事务所律师。

上诉人广安市建南商贸有限公司（以下简称广安市建南公司）因与被上诉人重庆长寿建筑安装有限公司（以下简称重庆长寿建筑公司）、广安市自然资源和规划局（以下简称广安市自然规划局）、广安市城市管理行政执法局（以下简称广安市城管执法局）财产损害赔偿纠纷一案，不服重庆市长寿区人民法院（2020）渝0115民初612号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人广安市建南公司的委托诉讼代理人袁彬、周晓玲，被上诉人重庆长寿建筑公司的委托诉讼代理人吴运奎、被上诉人广安市自然规划局的委托诉讼代理人王君、被上诉人广安市城管执法局的委托诉讼代理人张全科到庭参加了询问。本案现已审理终结。

广安市建南公司上诉请求：1.撤销一审裁定；2.将本案发回一审法院重新审理。事实和理由：1.上诉人两次提起行政诉讼，都认定本案纠纷不属于行政审判范畴；2.一审认定案件事实的行政性文件，并非被上诉人实施行政行为的依据，与本案没有关联性；3.本案纠纷产生的基础性法律关系为被上诉人之间的建设工程施工合同关系，被上诉人为履行该民事合同而共同实施的民事侵权行为。

重庆长寿建筑公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。

广安市自然规划局辩称，一审认定其参与拆迁和建了五间房错误，其余认定正确，请求维持原裁定。

广安市城管执法局辩称，其未实施具体拆除行为，与上诉人之间既无民事法律关系，也无行政法律关系。

广安市建南公司向一审法院起诉请求：判令被告重庆长寿建筑公司、广安市自然规划局、广安市城管执法局连带赔偿我公司经济损失20万元（以鉴定为准）。

一审法院认定事实：2004年8月11日，四川省人民政府作出川府土［2004］72号《沪蓉国道主干线支线广安至南充高速公路广安市建设用地的批复》，批复同意将广安市广安区枣山镇（包括枣山村6组、8组、12组，岩山村6组）的集体所有土地征为国家所有。

2006年8月1日、2006年12月30日、2007年6月26日，原告广安市建南公司三次与广安市广安区枣山村6组、8组、12组和岩山村6组签订租用协议，并在租用的土地上修建了6间房屋、安装1台地磅秤，并平整了租用场地。

2008年11月12日，广安市人民政府作出广安府议[2008]99号《研究城市建设中几个具体问题的现场办公会议纪要》，确定将枣山镇岩山村6组广武路右侧、加油站旁的39亩闲置土地作为城区货车及违章车辆停车场的选址，并得到广安市国土资源局、广安市规划和建设局的同意。

2009年2月5日，广安市发展和改革委员会作出广安发改[2009]40号《关于广安市城区货车及违章车辆停车场建设项目立项的批复》，同意广安市城区货车及违章车辆停车场建设项目立项。2010年1月12日，广安市国土资源局补办了广市国土资发[2010]16号《广安市城市管理行政执法局修建城区货车及违章车辆停车场临时用地的批复》。

2009年3月3日，被告广安市城管执法局作出了《中选通知书》，告知被告重庆长寿建筑公司中选广安市城区货车及违章车辆停车场建设项目，中选金额为648800元。同月6日，被告重庆长寿建筑公司与被告广安市城管执法局签订了建设广安市城区货车及违章车辆停车场的《合同协议书》，合同中未约定开工日期及竣工日期。

2009年4月2日，广安市国土资源局作出广市国土资执监支字［2009］第01号《责令停止国土资源违法行为通知书》，载明原告广安市建南公司未经批准，擅自在广安区（广武路石油加油站侧）约1.2万平方米国有土地上修建房屋及附属设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第55、56条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第76、77条的规定，现责令原告广安市建南公司立即停止上述违法行为，听候处理。

2009年4月16日，被告广安市城管执法局作出广城执函[2009]8号《关于建南公司反映城区货车及违章车辆停车场建设用地等问题的回复》，回复市委群工局，称为解决市区长期无货车停车场的突出问题，该局于2008年10月向市政府请示后，市政府同意用该国有闲置土地修建城区货车及违章车辆停车场；该局于同年12月11日向市财政局书面报送了《关于审核货车停车场工程预算的请示》后，市财政局于同月20日回复预算控制价审核结果为80万元；2009年1月，该局向市发改委报送了《关于广安城区货车及违章车辆停车场建设立项的请示》后，市发改委于同年2月5日批复同意立项。针对原告反映拟建的城区货车及违章车辆停车场是其现在租赁的位置，要求延缓建设，并赔偿其场地建设费和搬迁费的问题，该局表示已和被告重庆长寿建筑公司签订了施工合同，合同明确约定于2009年3月施工，5月底投入使用，已经向货运部业主承诺搬迁时间，因此停车场建设时间不能拖延；因该地属国有土地，原告与村民小组签订的租赁协议无效，不受法律保护，枣山镇政府多次催告原告退出，该局也书面通知原告退场，但原告至今未退场，该局就原告非法占用国有土地的行为已于3月23日向市国土局举报投诉，市国土局已立案查处。

2009年5月9日上午，按照《城区货车及违章车辆停车场进场施工方案》确定的工作安排，成立的以被告广安市自然规划局局领导、被告广安市城管执法局局领导等人为副指挥长的指挥部；成立的包括被告广安市自然规划局工作人员在内的政策宣传组，职责是负责对涉嫌违法当事人宣传解释《中华人民共和国土地管理法》相关内容；成立的包括被告广安市自然规划局工作人员和被告重庆长寿建筑公司工作人员的依法清场组，职责是负责依法清场所需工具（货物转运车辆、货物装卸吊车、铲车），对原告广安市建南公司堆放在该建设用地上的货物、设备搬运到指定位置，依法拆除违章建筑，货物转运地点由被告广安市自然规划局指定；成立的以被告广安市城管执法局局领导为组长、以被告重庆长寿建筑公司为副组长的现场施工组，职责是准备施工推土车辆2台，进场平整场地；同时成立的秩序维护组、后勤保障组、调查查处取证组，明确了相关职责。被告广安市自然规划局、广安市城管执法局、重庆长寿建筑公司对原告广安市建南公司租赁地范围内的建筑设施予以拆除，堆放的财物予以搬离。四川省广安市思源公证处见证了拆除、搬离过程。

2009年5月18日，广安区枣山镇人民政府与被告广安市城管执法局对在拆迁场地的属于案外人刘均的1台塔吊放行。

2009年6月16日，广安区枣山镇人民政府与被告广安市城管执法局对在拆迁场地的属于三创租赁有限公司的2台塔吊予以放行。

2009年7月3日，案外人王昌礼申请运走堆放在原告广安市建南公司（拆迁场地）的原煤约48吨，被告广安市城管执法局建议原告广安市建南公司核实后放行，原告广安市建南公司确认48吨属实。

2010年2月3日，原告广安市建南公司以广安市城管执法局为被告，向广安市广安区人民法院提起行政诉讼，称其因经营需要于2006年8月1日、2016年12月30日、2017年6月26日先后租赁广安区枣山村6组、8组、12组、岩山村6组闲置土地，平整了租用场地，并在租用的土地上修建了6间房屋、地磅秤1台等；后被告广安市城管执法局选址原告租赁地及附近的39亩闲置土地作为城区货车及违章车辆停车场；广安市国土资源局于2009年4月2日向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求其停止违法行为，听候处理；被告广安市城管执法局在广安市国土资源局未下达处罚决定书的情况下将其租赁土地上的建筑物强制拆迁，该行政行为给其造成了经济损失，故要求被告广安市城管执法局赔偿经济损失160余万元。广安市广安区人民法院认为，被告广安市城管执法局修建城区货车及违章车辆停车场临时使用枣山镇岩山村6组广武路右侧、加油站旁的39亩闲置土地是合法的，但其作为用地单位与租赁该土地的租赁人原告发生的有关拆迁纠纷，是平等主体间的民事法律关系，其纠纷不属于行政审判解决的范畴；被告广安市城管执法局将修建广安市城区货车及违章车辆停车场的工程发包给重庆长寿建筑安装有限公司，在修建中对原告租赁土地上的建筑物等等的拆迁行为是该公司的行为，不是被告广安市城管执法局实施的具体行政行为，由此所造成的赔偿问题也不是行政赔偿诉讼，不属于行政审判权限范围。故该院于2010年4月23日作出（2010）广安行初字第14号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定，向广安市中级人民法院提出上诉，请求予以改判。广安市中级人民法院认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持；上诉人并未提供任何新的证据材料，其上诉理由并不成立。故该院于2010年7月2日作出（2010）广法行终字第17号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。

2012年6月25日，原告广安市建南公司以重庆长寿建筑公司、广安市城管执法局为被告，向广安市广安区人民法院提起民事诉讼，要求被告重庆长寿建筑公司、广安市城管执法局赔偿其财产损失。同年9月11日，该院作出（2012）广安民初字第2707号民事裁定书，裁定准许原告撤诉。

2015年1月8日，广安市前锋区人民法院就起诉人广安市建南公司请求判决广安市城管执法局的行政行为违法一案，审查认为广安区人民法院以被告广安市城管执法局作为用地单位与原告发生的拆迁行为纠纷是平等主体间的民事法律关系，该纠纷不属于行政审判解决的范畴，裁决驳回了起诉人的起诉后，原告再次起诉属于诉讼标的为生效判决的效力所羁束的情形，故作出（2015）前锋行初字第31号行政裁定书，裁定对起诉人的起诉不予受理。广安市建南公司不服该裁定，向广安市中级人民法院提出上诉，广安市中级人民法院审查认为，2009年12月，原告广安市建南公司以广安市城管执法局为被告，向广安区人民法院提起行政诉讼，请求确认该局强制拆除及搬离行为违法，并赔偿经济损失被驳回，原告再次向广安市前锋区人民法院起诉，要求判决确认广安市城管执法局的行政行为违法属于重复起诉，原审裁定不予受理正确，应予维持，故于2015年4月24日作出（2015）广法行终字第47号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。

2015年8月5日，广安市中级人民法院作出（2015）广法行终字第73号行政裁定书，载明原告广安市建南公司因土地行政强制一案，因不服广安市前锋区人民法院（2015）前锋行初字第49号行政裁定提出上诉，广安市中级人民法院认为原告没有充分证据证实广安市国土资源局组织或参与强制拆除及搬迁原告租赁地上建筑设施这一事实的存在，不符合法定的诉讼条件，前锋区人民法院裁定驳回原告起诉正确，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

审理中，原告称但在拆迁发生前，未收到过任何行政机关发出的要求交还租赁地、拆除设备设施的行政处罚决定书，被告广安市自然规划局和广安市行政执法局均明确表示未作出要求原告交还租赁地、拆除设备设施的行政处罚决定书。

另查明，被告广安市自然规划局系2019年3月由广安市国土资源局和广安市规划局合并组成。

一审法院认为，原告广安市建南公司提起本案诉讼的基础法律关系是行政法律关系，依照行政诉讼法的规定，应属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼解决范围，故本案应当驳回起诉。

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款之规定，一审法院裁定：驳回原告广安市建南商贸有限公司的起诉。

本院认为，本案争议的焦点为重庆长寿建筑公司是否系民事侵权行为的实施人。广安市建南公司认为重庆长寿建筑公司根据中标合同实施工程建设的行为导致其财产受到损害，与本案查明的事实不相符合。虽然重庆长寿建筑公司中标了案涉停车场建设工程，但在该工程项目施工前，由广安市相关的行政机关组织对广安市建南公司所使用的场地进行清理，该行为不是重庆长寿建筑公司施工建设案涉工程的民事行为，而是清除使用建设工程项目地块的障碍，保证案涉工程项目能够开工的其他行为。重庆长寿建筑公司在该行为中仅是配合有关行政机关实施的相应行为。本案广安市自然规划局、广安市城管执法局等对广安市建南公司租赁地范围内的建筑设施予以拆除、堆放的财物予以搬离、采用强制手段对建筑进行拆除，是为了保证该场地能够用于立项批准的工程项目的施工建设，并不属于重庆长寿建筑公司的中标工程范围。相应地，由广安市相关行政机关共同组织实施、重庆长寿建筑公司参与的涉及处置广安市建南公司财产的行为，其中重庆长寿建筑公司的行为符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第三款规定，即符合“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，重庆长寿建筑公司的行为不属于民事侵权行为，该纠纷不属于人民法院民事诉讼受案范围。至于广安市相关行政机关行为的性质，应当依照法律法规的规定，由具有管辖权的人民法院作出认定。广安市建南公司以重庆长寿建筑公司所在地确定本案民事诉讼管辖，提起本案民事诉讼，一审法院裁定驳回广安市建南公司的起诉并无不当。综上所述，广安市建南公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　李盛刚

审 判 员　张欲晓

审 判 员　唐　松

二〇二〇年九月一日

法官助理　张晓亮

书 记 员　李　莉