南京市江宁区建筑工程局与南京富海装饰工程有限公司、南京市江宁区人民政府行政合同、行政复议二审行政判决书

江苏省南京市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）苏01行终767号

上诉人（原审被告）南京市江宁区建筑工程局，住所地南京市江宁区秦淮路6号。

法定代表人潘有为，南京市江宁区建筑工程局局长。

委托代理人李德星，南京市江宁区建筑工程局工作人员。

委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）南京富海装饰工程有限公司，住所地南京市秦淮区七家湾88号。

法定代表人季新楠，南京富海装饰工程有限公司总经理。

委托代理人尹晓南，上海市海华永泰（南京）律师事务所律师。

原审被告南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。

法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。

委托代理人李哲明，南京市江宁区人民政府工作人员。

委托代理人刘梦雨，南京市江宁区人民政府工作人员。

上诉人南京市江宁区建筑工程局(以下称江宁区建工局)因与被上诉人南京富海装饰工程有限公司（以下称富海公司）、原审被告南京市江宁区人民政府（以下称江宁区政府）建筑工程招标投诉处理及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初658号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月15日受理并依法组成合议庭,于2018年12月17日公开开庭审理了本案。上诉人江宁区建工局的委托代理人李德星、倪菁华，被上诉人富海公司的委托代理人尹晓南，原审被告江宁区政府的委托代理人刘梦雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2017年12月8日，南京交通职业技术学院（以下称交通学院）发布招标文件，就交通学院青年教师公共租赁用房室内装饰工程（以下称案涉装饰工程）进行公开招标。招标文件对招标、投标、开标、评标及后续合同签订事宜进行了明确规定，其中对投标人资格要求中包括项目负责人业绩要求一项，内容为：要求自2012年10月1日以来，项目经理承担过单项合同金额1600万元及以上的公寓或住宅室内装饰工程（公共建筑、厂房、仓储除外）；提供中标通知书、施工合同、竣工验收证明材料，三者缺一不可；类似业绩的时间以竣工验收证明材料中的竣工验收合格时间为准，金额以合同为准，提供的证明材料必须能反映出相关数据和内容，否则视为未提供；所有证明材料均以“e路阳光”信用平台中录入信息为准，项目经理业绩必须是投标人承接的。此次招标的招标代理机构为江苏建诚工程咨询有限公司（以下称建诚公司），投标截止时间即开标时间为2017年12月22日。2017年12月21日，富海公司就案涉装饰工程递交投标文件，其中项目负责人业绩材料包括尚逸华府住宅小区04#、05#、06#楼室内装饰项目中标通知书1份、施工合同1份、工程质量竣工验收记录（以下称投标竣工记录）3份，具体项目经理为何孙俊，合同金额为2114.56万元，竣工日期为2013年10月25日。2017年12月25日，经评标，案涉装饰工程在南京市公共资源交易平台发布项目中标候选人公示，中标候选人第一名为富海公司，第二名为江苏天茂建设股份有限公司，第三名为南京宏亚建设集团有限公司，拟定中标人为富海公司。2017年12月28日，江苏恒龙装饰工程有限公司（以下称恒龙公司）向建诚公司递交《关于南京交通职业技术学院的新校区建设项目青年教师公共租赁用房1#楼室内装饰工程质疑函》，认为富海公司递交的投标文件中，投标竣工记录上监理单位盖的章是“南京天京建筑工程监理事务所—项目监理部”，并非法人公章，故投标竣工记录不符合相关规定，应取消富海公司第一中标人的资格。2017年12月29日，交通学院向江宁区建工局递交申请1份，申请评标委员会就恒龙公司提出的质疑对案涉装饰工程的第一次评标结果进行复议，由评标委员会对相关问题进一步核实。2018年1月2日，原评标委员会对案涉装饰工程的第一次评标结果进行了复议，复议后认为富海公司提交的投标竣工记录监理单位盖的章是项目监理部章，并非法人公章，认定富海公司资格审查不通过，重新确认中标候选人第一名为江苏天茂建设股份有限公司，第二名为南京宏亚建设集团有限公司，第三名为南京深圳装饰安装工程有限公司，拟定中标人为江苏天茂建设股份有限公司，并于次日在南京市公共资源交易平台公布。其后，富海公司向招标人交通学院递交异议书1份，认为复议结果不成立，请求撤回对富海公司资格审查不通过的判定，维持第一次评标结果，并要求提供认定富海公司资格审查不通过的法律或招标文件的具体条款。2018年1月8日，交通学院与建诚公司共同作出异议答复函，认为复议结果系原评标委员会经慎重考虑得出的结论，两单位认可评标委员会的最终结果。

2018年1月11日，富海公司向江宁区建工局提交投诉书1份，就案涉装饰工程的评标复议结果提出投诉，请求江宁区建工局维持评标委员会评定富海公司为第一中标候选人的第一次评标结果，同时提出，评标复议结果具有明显的倾向性，请求核实复议过程中有无明显的不当行为。2018年1月16日，江宁区建工局就投标竣工记录向南京天京建筑工程监理事务所了解情况，相关工作人员称对涉及的投标竣工记录不了解，但该单位的竣工验收记录要求总监签名、盖单位公章。同时，江宁区建工局调取了尚逸华府住宅小区04#、05#、06#楼室内装饰项目的备案竣工记录。备案竣工记录记载的竣工日期为2013年12月31日，参加验收单位处均有相关单位负责人员签名，并加盖单位公章，监理单位处的盖章为“南京天京建筑工程监理事务所”公章。2018年1月30日，江宁区建工局作出《投诉处理决定书》（以下称案涉处理决定书），载明：尚逸华府住宅小区04#、05#、06#楼室内装饰项目在质监站的备案竣工记录与富海公司在南京市“e路阳光”系统信用库中上传的投标竣工记录不一致，投标竣工记录上监理单位盖的不是法人公章，且其他三家单位均未有负责人员签字，因此富海公司的投标竣工记录不符合竣工验收记录表的要求，认为评标复议程序符合相关规定，过程中未有不正当行为，决定驳回富海公司的投诉。

2018年2月12日，富海公司就案涉处理决定书向江宁区政府申请行政复议，江宁区政府于2018年2月14日受理后通知富海公司和江宁区建工局受理事宜，于2018年3月7日通知双方将组织听证，并于2018年3月16日召开听证会。听证会上，主持人询问江宁区建工局受理投诉后进行了哪些调查，江宁区建工局称：查看了招标文件，调阅了投标文件，调取了备案竣工记录，约谈了监理公司核实用章问题，翻阅了法律文件，听取了富海公司的陈述和材料。2018年3月28日，江宁区政府作出〔2018〕江宁行复第19号《行政复议决定书》（以下称19号复议决定书），决定维持江宁区建工局作出的案涉处理决定书，并向富海公司和江宁区建工局送达。

原审法院另查明，案涉装饰工程的评标委员会成员为应海宁、杨向平、叶琳3人。在第一次评标过程中，应海宁评委以富海公司投标竣工记录上监理单位的盖章系项目部公章而非公司法人公章为由，认为富海公司资格审查不通过，但杨向平、叶琳两位评委认为，投标竣工记录的业绩由信用库获取符合招标文件要求，根据招标文件3.6条评标争议处理办法，最终判定富海公司资格审查通过，并据此形成第一次评标结果后公示，富海公司为第一中标候选人。在复议过程中，应海宁、杨向平、叶琳三位评委仍以富海公司投标竣工记录上监理单位的盖章系项目部公章而非公司法人公章为由，最终判定富海公司资格审查不通过。

原审法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款、第三款规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下称《投诉处理办法》）第四条第一款规定：“各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2000〕34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。”《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，……各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；……”本案中，案涉装饰工程属于建筑施工项目，江宁区建工局作为行政区划内的建设行政主管部门，对于富海公司投诉中涉及的要求核实案涉招投标的复议过程有无明显不当行为的请求，具有接受投诉并进行处理的法定职权。《投诉处理办法》第十四条第一款规定：“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。”该办法第十六条规定：“在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。”据此，江宁区建工局在收到富海公司的投诉书后，应当对案涉装饰工程的招投标复议过程中有无明显不当进行调查核实。本案中，案涉装饰工程的招投标复议行为由原评标委员会作出，而原评标委员会对于同一问题在第一次评标与复议时得出的结论相反，现江宁区建工局在投诉处理过程中，既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因，江宁区建工局提交的证据不足以证明其已依法履行了调查、处理的法定职责，亦不足以证明其在处理投诉过程中对相关主体是否存在违法行为进行了调查认定，现富海公司诉请要求江宁区建工局重新作出处理决定，江宁区建工局应当履行其职责。

对于19号复议决定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第四款规定：“人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第四款之规定，判决撤销江宁区政府作出的19号复议决定；责令江宁区建工局于本判决生效之日起三十日内依法对富海公司于2018年1月11日的投诉履行法定职责。案件受理费50元，由江宁区建工局与被告江宁区政府共同负担。

上诉人江宁区建工局上诉称，一审判决以“江宁区建工局在投诉处理过程中，既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因，其提交的证据不足以证明其己依法履行了调查、处理的法定职责”为由，责令上诉人对被上诉人富海公司的投诉履行法定职责，并同时撤销了江宁区政府作出的19号复议决定。上诉人认为一审判决错误。一、上诉人己经依法履行了投诉处理的法定职责。根据《投诉处理办法》第十四条第一款“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。”及第十六条“在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。”的规定，上诉人在受理投诉后，立即做出了相应的调查。上诉人经调查后认为，虽然评标委员会的复议结果以及招标单位、招标代理机构的异议答复函仅认定项目经理业绩中投标竣工记录未加盖监理单位的公章，而是加盖项目管理部的章，没有指出总监理工程师的签字和竣工验收的时间，也没有指出其他竣工验收单位没有负责人的签字和竣工验收时间，但认定“申请人投标人资格条件不符合招标文件要求”的结果正确，故上诉人依法应予以确认，并在法定期限内做出驳回投诉的处理决定。对照《投诉处理办法》的相关规定以及上诉人受理被上诉人富海公司投诉后所作出的一系列调查、取证等行为，上诉人己经履行了行政监督法定职责。同时，上诉人根据调查、取证的结果，特别是2018年1月2日原评标委员会复议时的《评标报告》，并结合自身的专业判断，完全可以作出相应的处理决定，无需再听取原评标委员会的意见、向原评标委员会核实改变意见的原因,且《投诉处理办法》中并无此强制性的规定。因此，一审法院以“上诉人既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因”为由，认定上诉人没有履行法定职责错误。二、江宁区政府的行政复议决定正确，应当予以维持。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十四条规定：投诉事项涉及专业性或者技术性问题的，下列方式得出的结论可作为行政监督部门处理投诉的依据：(一）原资格审查委员会或者评标委员会复核说明；(二）专家论证或者评议意见；(三）听证会意见。根据上述规定，原评标委员会于2018年1月2日复议时作出的《评标报告》中的“评委会评审意见”的最终结论意见，可以作为上诉人处理投诉的依据。上诉人完全没有必要再听取原评标委员会的意见，再向原评标委员会核实改变意见的原因。江宁区政府以此为根据依法维持上诉人的投诉处理决定正确。三、一审判决适用法律错误。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决上诉人在判决生效之日起三十日内对被上诉人的投诉履行法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”一审判决并没有否定上诉人履行了对被上诉人富海公司的投诉进行调查、处理的客观事实，只是认为上诉人在处理投诉过程中，“既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因”，故认定上诉人没有履行法定职责，一审判决结果不符合最高人民法院相关司法解释的规定。若一审法院认为上诉人的调查处理不够全面，应当作出责令上诉人针对被上诉人的请求重新作出处理的判决，而不应当作出责令上诉人履行法定职责的判决。综上，上诉人认为，一审判决以上诉人“既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因”为由，确认上诉人未履行调查、处理的法定职责错误。请求二审法院依法查明本案事实，依法撤销原审判决，维持上诉人的投诉处理决定及江宁区政府的19号复议决定。

被上诉人富海公司答辩称，被上诉人认为一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，判决并无不当。一、上诉人并未按法定程序履行投诉处理法定职责。在一审判决书中已经明确作出认定。上诉人从根本上讲没有对“明显不当”进行调查核实，对评标委员会的作出的先后两个不同结果没有进行调查，上诉人没有尽到调查责任。被上诉人认为，同样的评委在同一问题上作出了两次相反的意见，上诉人应当听取原评标委员会的意见和原因。上诉人江宁区建工局应当向法庭提供以“竣工验收证明材料”盖监理项目部章而判定富海公司资格审查不合格所依据的招标文件具体条款或法律文件。同时应当核查江苏恒龙装饰工程有限公司对富海公司的恶意质疑行为以及招标人复议流程及复议过程中有无不正当行为。上诉人江宁区建工局在上诉状中反复提到其在接到富海公司的投诉后，查看了招标文件，调阅了投标文件，调取了质监站备案竣工记录，约谈了监理公司，核实了用章问题，翻阅了法律文件，听取了富海公司的陈述和材料，认为其已经履行了其法定职责。但是，事实是，上诉人江宁区建工局既没有按照《投诉处理办法》第十六条之规定履行投诉处理法定程序，在案涉处理决定书中也未对富海公司的投诉诉求进行正面解释，未能明确富海公司复议时资格审查不通过、不符合招标文件的具体条款和相关法律规定。相反，江宁区建工局在接到富海公司投诉后，既未核实招标人递交的复议申请资料的合法性，也未听取原评标委员会复议改变意见的原因，核实招标复议过程中有无明显不当行为，却偏离富海公司投诉内容方向，违背江苏省住房和城乡建设厅《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》第二十条之规定，超越招标文件要求，针对富海公司业绩调取与本工程招标文件要求无关的质监站竣工记录及约谈监理公司用章制度，对复议结果进行作证，严重误导了江宁区政府的行政复议方向，所以江宁区建工局根本没有依法履行调查、处理的法定职责。二、江宁区建工局在上诉状中为江宁区政府申辩，明显不当。三、一审法院适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

原审被告江宁区政府未提交书面答辩意见，当庭答辩称，原审被告江宁区政府收到被上诉人富海公司的行政复议申请后，履行了受理、听证等行政复议程序，认定上诉人江宁区建工局作出的案涉处理决定书符合法律规定，原审被告江宁区政府作出维持案涉处理决定书的行政复议决定符合法律规定，一审判决认定事实不清、适用法律不当，请求二审法院查明事实后，依法改判，维持上诉人江宁区建工局作出的案涉处理决定书和原审被告江宁区政府作出的行政复议决定。

本案原审原告富海公司和原审被告江宁区建工局、江宁区政府提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点在于，江宁区建工局针对富海公司的投诉进行的调查处理是否合法。《中华人民共和国招标投标法》第十九条第一款规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”该法第四十条第一款规定：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。”江苏省住房和城乡建设厅《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》第二十条规定，凡招标文件未集中单列的无效标条款，评标委员会不得作为否决投标、判定无效标的依据。据此可知，评标的依据应当是招标文件规定的条件。本案中，招标文件2.1.2“资格评审标准”中“类似项目业绩”要求：“类似业绩的时间以竣工验收证明材料中的竣工验收合格时间为准，金额以合同为准，提供的证明材料必须能反映出相关数据和内容，否则视为未提供；所有证明材料均以‘e路阳光’信用平台中录入信息为准，项目经理业绩必须是投标人承接的。”该要求并未涉及竣工验收材料盖章的问题。且第一次评标时，两位评委认为富海公司的业绩材料由信用库获取，符合招标文件要求，富海公司资格审查通过。原评标委员会的复议结论却为富海公司资格审查不通过。对于案涉项目评标委员会作出的前后不同的评审意见，上诉人江宁区建工局在调查处理富海公司的投诉时，应当进行查证。上诉人江宁区建工局在投诉处理过程中，既未听取原评标委员会的意见，也未向原评标委员会核实改变意见的原因，原审法院认为江宁区建工局提交的证据不足以证明其已依法履行了调查、处理的法定职责，亦不足以证明其在处理投诉过程中对相关主体是否存在违法行为进行了调查认定，责令江宁区建工局重新进行调查处理、一并撤销江宁区政府作出的19号复议决定并无不当。关于上诉人江宁区建工局提出的原审法院适用法律错误的上诉意见，本院认为，原审法院应当判决撤销江宁区建工局作出的案涉处理决定并责令其重新进行调查处理，原审判决责令江宁区建工局在判决生效之日起三十日内对富海公司的投诉履行法定职责的表述虽不准确，但该表述的含义与责令江宁区建工局重新进行调查处理没有实质区别，对于上诉人江宁区建工局的上述上诉意见，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法。上诉人江宁区建工局的上诉请求及理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南京市江宁区建筑工程局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　刘苏文

审判员　　洪　途

审判员　　王玉刚

二〇一九年一月九日

书记员　　孙　皓