广东辰展建设有限公司与大埔县住房和城乡规划建设局、梅州市住房和城乡建设局一审行政判决书

广东省兴宁市人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤1481行初141号

原告：广东辰展建设有限公司（以下简称辰展公司），统一社会信用代码91445203661535838T，地址：广东省揭阳市揭**金溪大道矿山厂北侧****。

法定代表人：吴武瑶，男，该公司总经理。

委托代理人：曾立丹，女，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。

委托代理人：谢彩玲，女，该公司职员。

被告：大埔县住房和城乡规划建设局（以下简称大埔住建局），组织机构代码00721753-6，地址：梅州，地址：梅州市大埔县城虎山路**>

法定代表人：刘剑涛，男，该局局长。

委托代理人：朱小松，男，该局工作人员。

委托代理人：刘保禄，男，广东法豪律师事务所律师。

被告：梅州市住房和城乡建设局（以下简称梅州住建局），统一社会信用代码11441400007207952R，地址：梅州市梅，地址：梅州市梅江区江南嘉恒路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：陈伟建，男，该局局长。

委托代理人：吴庚科，男，该局工作人员。

委托代理人：沈志奎，男，梅州市法制局工作人员。

第三人：大埔县公路局，统一社会信用代码12441422007217851H，地址：梅州市大，地址：梅州市大埔县湖寮镇城北路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：杨自强，男，该局局长。

委托代理人：巫集德，男，广东从信律师事务所律师。

原告辰展公司认为大埔县高陂镇乌槎片区市政基础设施工程-26米、20米道路（第二标段）（以下简称涉案建设工程）的招投标过程程序违法，不服大埔住建局于2017年6月27日作出的《工程建设项目招标投标投诉行政处理决定书》（以下简称《处理决定书》及被告梅州住建局于2017年9月19日作出的梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》，于2017年10月9日向本院提起行政撤销诉讼。本院同日受理后，于2017年10月11日、13日分别向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人曾立丹、谢彩玲、被告大埔住建局委托代理人朱小松、刘保禄及第三人委托代理人巫集德到庭参加诉讼。被告梅州住建局经本院合法传唤无正当理由未能准时参加庭审。本案现已审理终结。

原告因投标文件被第三人大埔公路局组建的评标委员会作无效投标处理，而认为第三人招标活动违法，向大埔住建局投诉，大埔住建局于2017年6月27日作出《处理决定书》，原告不服申请复议，被告梅州住建局于2017年9月19日作出梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》，维持了大埔县住建局的处理决定，原告遂向本院提起行政撤销诉讼。

原告辰展公司诉称，2017年5月，原告参与招标人大埔县公路局“高陂镇乌槎片区市政基础设施工程－26米、20米道路（第二标段）”的招标项目。在2017年6月1日的开标评标会上，原告经随机摇号，被选定为中标第一候选人，但第三人依据评标委员会评标报告将原告的投标文件作无效标书处理。原告为此向第三人提出书面异议，第三人于2017年6月8日作出书面答复，以“投标文件中消火栓综合单价大于招标控制价该项综合单价”为由，坚持将原告的投标文件作无效标书处理。2017年6月16日，原告向大埔住建局提交《投诉申请书》，大埔住建局作出了维持第三人答复的《工程建设项目招标投标投诉行政处理决定书》，后原告申请复议，梅州住建局在2017年9月19日作出维持复议决定，该决定严重违背事实和法律，显示公允。原因：一、第三人并未严格按照招标文件中规定的流程进行开标、评标且开标程序并未按规定全程记录，程序上违背公平、公正、公开原则。招标文件6.3“开标、评标的一般程序”中对先后步骤作了明确规定：“6.3.6、由评标委员会按照本项目招投标文件规定要求对符合资格条件的投标人的投标文件进行有效性评审；6.3.7、主持人现场宣布资格审查情况和招投标文件有效性；6.3.8、现场摇号，由招标人代表随机抽取3次，每次抽取1个号码，计算评标基准价；确定中标候选人、中标候选人报价；6.3.9、评标报告签字确认。”从这些步骤中可知，投标文件的有效性评定是被前置的程序，并不存在事后又再进行有效性评价的流程，原告按上述招标、评标已列入有效招标文件的范围，价格也符合要求，开标后再行废标显然有失公允且违反招标文件规定。另外第三人未能提供第二标段开标的全程录像，程序上无法证明第二标段开标程序的公平、公正、公开，举证不能的不利后果应由其承担。二、原告投标文件中消火栓综合单价仅仅比招标控制价该项综合单价多出200多元，依微弱的偏差作出废标处理显失公平。首先，根据招标文件6.1条“无效投标文件的认定”规定可以看出，只要投标报价不低于工程成本或者高于招标文件设定的招标控制价（即最高投标限价），就是有效投标文件。而根据招标文件1.30“投标报价”栏中的规定，招标控制价（即最高投标限价）为12827608.29，显然指的是工程总价。另外，根据《广东省建设厅关于房屋建筑和市政基础设施工程施工招标设立最高报价值办法》第九条第二款“投标人应实质性响应招标文件的要求，其投标总报价不得高于最高报价值”的规定，原告的消火栓综合单价虽然高于招标文件的综合单价，但投标总报价却低于招标控制价，原告的投标已实质性响应招标文件的要求，因此投标文件依法有效。对此评标委员会的专家也根据招标文件进行资格审核前置处理，已在摇号程序前对原告招标文件有效性作出了认定。其次，根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十四条“投标偏差分为重大偏差和细微偏差”的规定，原告的投标虽然出现一项消火栓综合单价大于招标控制价该项综合单价的情况，但根据上述规定第二十六条第一款“细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性”的规定，原告的投标出现的情况应属细微偏差的范畴，根据该条第二款“评标委员会应当书面要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正”的规定，评标委员会应当书面要求原告在评标结束前予以补正，而不是直接确定为无效投标。

综上，第三人不仅违背事实和招标文件等相关规定，而且程序上存在未遵守公平、公正、公开原则的情况，两被告均未查清事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条的规定，请求：1、撤销被告梅州市住建局作出的梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》；2、责令大埔住建局对原告关于涉案建设工程的申请事项依法处理；3、被告承担本案诉讼费。

原告向本院提交如下证据：1.招标文件，证明招标文件中明确规定了开标、评标的一般程序；2.涉案建设工程《投标人投标文件有效性审查汇总表》，证明原告投标文件通过有效性审查；3.涉案建设工程《施工招标评标记录表》，证明原告投标报价有效；4.投诉申请书、《处理决定书》，证明原告向被告大埔住建局投诉及大埔住建局对争议事项作出处理决定的事实；5.《行政复议决定书》，证明被告梅州住建局对争议事项作出维持决定的事实。

被告大埔住建局辩称:原告对高陂镇乌槎片区市政基础设施工程26米、20米道路（第二标段）招标中标结果在公示期间提出异议，认为该工程评标委员会违规定标，并对招标人的答复不服，于2017年6月16日向其投诉，其依法予以受理并于2017年6月27日作出《工程建设项目招标投标投诉行政处理决定书》。经其调查核实，原告的投标文件确实存在综合单价大于招标文件控制综合单价的事实，原告的投标文件分部分项工程和单价措施项目清单计价表载明消火栓报价为966.37元，而招标文件分部分项工程和单价措施项目清单计价表消火栓招标控制价为925.31元，即原告的投标文件消火栓报价为966.37元，而招标文件消火栓的招标控制价为925.31元，显然根据招标文件1.26综合单价不得大于招标控制价，原告没有实质性响应招标文件的要求。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十五条第一款第七项的规定，不符合招标文件中规定的其他实质性要求的属于重大偏差，且该条第二款也规定未能对招标文件作出实质性响应的属于重大偏差，应作废标处理。因此，评标委员会在查清以上事实的基础上，依法确认原告投标无效符合法律规定。综上，其作出的《处理决定书》程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律法规准确，原告的诉请缺乏事实与依据，应当依法驳回。

被告大埔住建局向本院提交了如下证据：1.行政复议决定书；2.提出行政复议答复通知书；3.行政复议答复书，三份证据证明梅州住建局依法对原告的复议申请进行答复，且梅州市住建局维持了其作出的处理决定；4.《处理决定书》，证明其对原告投诉依法进行处理，该处理决定认定事实清楚，程序合法；5.《评标委员会和评标办法暂行规定》，证明根据该规定第23条，原告的投标未能达到招标文件的实质性要件，符合第25条第7项的规定，故对原告的投标作废标处理；6.《梅州市房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》，该文件属市住建局施工招标文件的程序范本，证明涉案招标文件程序合法；7.调查核实材料：（1）大埔县公路局发布的《高陂镇乌槎片区市政基础设施工程-26米、20米道路（第二标段）施工招标公告》、（2）《投标人投标文件有效性审查汇总表》、（3）《施工招标评标记录表》、（4）《评标报告》、（5）辰展公司异议书、（6）大埔县公路局对异议书的答复、（7）辰展公司投诉申请书，以上7份材料属涉案招标投标全过程的程序材料，证明招标过程均是按证据6规定的程序及招标投标相关法律规定进行。

被告梅州住建局辩称：一、其作出梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》程序合法。2017年7月5日，原告不服大埔住建局作出的《工程建设项目招标投标投诉处理决定书》向其申请行政复议。其依法受理后，在法定期限内要求被申请人大埔住建局提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据，经过审理依法于2017年9月19日作出梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》并送达原告和告知原告救济途径。整个案件的处理过程均严格按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的法定程序进行，程序合法。二、其作出的梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。其受理原告的复议申请后查明：1、根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令）第四条的规定，大埔住建局为县级政府建设工程招标投标活动的行政监督部门，有权对招投标活动中的投诉作出处理决定，主体适格；2、大埔住建局作出的《工程建设项目招标投标投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法：（1）涉案工程招标活动全过程在相关部门人员的监督下进行，符合法律法规规定；（2）涉案工程开标会上，招标人依法组建由五位专家组成的评标委员会，符合法律规定；（3）评标委员会在签名确认评标结果作出评标报告前，有权对发现的问题及时作出处理；（4）原告的招标文件确实存在综合单价大于招标文件控制价综合单价的情况，评标委员会确定该情况为未满足招标文件的实质性要求，否决原告的投标，属于履行其法定职责，符合法律规定；（5）涉案工程公示的中标候选人是依法由评标委员会的评标报告决定并推荐的；（6）大埔住建局收到原告投诉后，经过调查核实，在法定期限内答复并告知救济途径，处理程序合法。在查明以上事实的基础上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。三、原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据应予以驳回。1、原告诉称第三人并未严格按照招标文件中规定的流程进行开标、评标，且开标程序并未按照规定全程记录，程序上违背公平、公正、公开原则。其认为，大埔住建局提交的证据材料可以证实：（1）根据涉案项目招标文件6.3.9的规定，开标、评标的最后程序是“评标报告签字确认”。因此在评标委员会最终作出签字确认的评标报告、推荐中标候选人前，整个评标过程并未结束，评标委员会在此期间发现问题，应当依法及时作出处理，该情形符合《评标委员会和评标方法暂行规定》第四十一条的规定；（2）涉案工程招标活动全过程都依法进行，并由相关部门监督，符合法律规定；（3）涉案项目的第一、第二标段开标评标程序相同，都是经评标专家确认的评标报告推荐后，由招标人在2017年6月2日予以公示；（4）应原告申请，其已要求大埔住建局向原告提供了2017年6月1日涉案项目开标评标会的相关视频材料，且大埔住建局对开标时原告的排名并无异议。2、原告称投标文件中消火栓综合单价仅仅比招标控制价该项综合单价多出200多元，依如此微弱的偏差便作废标处理显失公平。其认为，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十六条规定“细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性”，而原告的消火栓综合单价大于招标控制价公布的综合单价，是对涉案项目招标文件中“1.26综合单价”的实质性要求未作响应。根据该暂行规定第二十五条第一款第七项，不符合招标文件中规定的其他实质性要求的属于重大偏差，又根据该条第二款的规定，未能对招标文件作出实质性响应的重大偏差，应作否决投标处理。因此评标委员会在查清以上事实的基础上，依法确定原告投标无效符合法律规定。

综上所述，其作出的梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实与依据，请法院依法驳回。

被告梅州住建局向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书，证明其收到原告的行政复议申请资料；2.行政复议受理通知书及回执，证明其依法受理原告的复议申请；3.提出答复通知书及送达回执，证明其依法要求被申请人提出答复和提交证据、依据材料；4.行政答复书及收件回执，证明被申请人在法定期限内提出答复；5.送达行政复议答复书的告知及回执，证明其将被申请人提供的答复书及材料送达原告；6.第三人参加行政复议通知书，证明其依法通知第三人参加行政复议；7.延长行政复议审查期限通知书，证明其依法延期审查案件；8.行政复议调查会签到表，证据其召开案件调查会；9.行政复议决定书及收件回执，证明其依法作出和送达复议决定；10.法律依据，证明梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》适用法律正确。

第三人大埔县公路局述称，一、广东省发展和改革委员会以粤发改农经函（2015）4073号批准其为高陂镇乌槎片区市政基础设施工程－26米、20米道路项目建设单位。为更好的实施该建设项目，其将项目依法进行招标建设，并依据《中华人民共和国招标投标法》第十二条和《广东省实施办法》第十三条的规定，委托大埔县建诚工程招标代理有限公司代为进行招标工作，双方于2017月5月8日签订《工程建设项目招标代理协议书》，约定由该公司依据代理协议做好招标工作，主要包括编制招标文件，发布招标信息，审查投标人资格，组织投标人踏勘现场并答疑，组织开标评标，完成招标情况报告，协助签订合同等，其委托代理行为合法。二、2017年5月9日，招标人、招标代理人、大埔住建局依法联合发布了《高陂镇乌槎片区市政基础设施工程－26米、20米道路施工招标公告》，依法将拟招标项目内容等予以公布，2017年6月1日在大埔县建设工程交易中心举行开标评标会。开标评标会现场，在相关部门人员的监督下宣布资格审查情况和投标文件的有效性，现场随机摇号，工作人员计算评标基准价，确定中标候选人，中标候选人报价，评标委员会依法对最接近评标基准价的三家企业的投标文件进行核查，然后根据核查情况出具评标委员会人员签名的评标报告，一系列的招标流程均符合招标文件要求，也符合《评标委员会和评标办法暂行规定》的相关规定。三、原告提交的标书存在“消火栓综合单价大于招标控制价公布的综合单价”问题，违反招标文件第1.26条“投标报价的综合单价不得大于招标控制价公布的综合单价”的规定。评标委员会在《评标报告》中详述：“经评审，与评标基准价最接近者广东辰展建设有限公司的经济标书子单位给排水工程分部分项工程和单价措施项目清单与计价表第2页，项目编码040502010001消火栓综合单价大于招标控制价该项综合单价，本项目招标文件1.26条明确规定投标报价的综合单价不得大于招标控制价公布的综合单价，根据招标文件第6.1.2.6条规定，作无效投标处理”，可见评标委员会已经明确将原告的投标作无效投标处理，评委会的做法符合《评标委员会和评标办法暂行规定》第四十一条的规定。因此，其依法不将原告认定为中标人的行为合法。

综上所述，第三人依据《中华人民共和国招标投标法》第十二条和《广东省实施办法》第十三条的规定将建设项目委托给大埔县建诚工程招标代理有限公司进行代理招标符合相关法律法规的规定，招标过程公开透明，评标活动遵循了《评标委员会和评标办法暂行规定》第三条规定的“公平、公正、科学择优的原则”，对原告提出的异议及时予以了答复，行为合法合规。原告因为自己的标书存在“消火栓综合单价大于招标控制价公布的综合单价”的问题导致投标被评标委员会认定为无效投标，系原告自身原因造成，责任和后果依法由原告自己承担。因此，原告的全部诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。

第三人答辩时向本院提交了如下证据：1.《工程建设项目招标代理协议书》《招标代理委托书》，证明其依法将招标项目委托给大埔县建诚工程招标代理有限公司代理，由该公司进行各项招标工作；2.《招标投标法》《广东省实施办法》《评标委员会和评标办法暂行规定》，证明其依据法律法规和地方性法规的规定选择招标代理机构并委托办理招标事宜的做法合法合规，评标委员会认定原告的投标为无效投标的做法符合《评标委员会和评标办法暂行规定》第四十一条的规定。第三人庭审中补充证据：3.关于乌槎片区市政基础设施工程规划设计及建设的委托书，证明其受大埔县韩江高陂水利枢纽工程指挥部的委托，对涉案工程进行规划设计、预算和建设的事实。

经庭审质证，当事人发表如下质证意见：

被告大埔住建局对原告证据的三性无异议。

被告梅州住建局对原告证据的质证意见为：证据1招标文件、证据2《投标人投标文件有效性审查汇总表》、证据3《施工招标评标记录表》的真实性均无异议，但对证明目的有异议，原告投标文件虽然通过了有效性资格审查，县住建局不否认开标时原告排名，但经评标委员会审查，原告确实存在消火栓综合单价大于招标控制价公布的综合单价的情况，故对原告投标作废标处理符合法律规定，且原告在提交投标文件时已经签订了投标承诺书，承诺书（一）第2款约定原告接受招标文件的全部条款等，故原告不能证明其证明目的；证据4投诉申请书、《工程建设项目招标投标投诉处理决定书》及证据5《行政复议决定书》的三性均无异议。

第三人对原告证据的质证意见为：证据1三性无异议，对证明目的有异议，该文件可以证明原告自愿接受招投标文件约定的全部条件，因此原告因自己原因造成的结果应由其自己承担责任；证据2只能证明对原告提供的文件进行了初步审查，但对原告诉讼主张不能支持；证据3只能证明原告有报价的客观行为，但不能支持原告的诉讼主张；证据4、5的证明目的有异议，该两份证据证明原告的投诉没有事实和法律依据，其投诉理由不成立。

原告对被告大埔住建局证据的质证意见为：证据1-4复议材料及处理决定书，认为根据招标投标文件及其有效性审查结果，原告不应被废标，且两被告均未正面回应原告关于开标程序存在问题的意见，未应原告要求公开同一工程项目第一标段与第二标段的开标全程录像，被告应举证证明不存在程序违法；证据5《评标委员会和评标办法暂行规定》三性无异议，对证明目的有异议；对证据6《梅州市房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》及证据7被告调查核实材料，认为招标文件中第6章6.2规定招标时选择平均值法，6.3开标程序共9个步骤，综合可以看出原告在投标人、投标文件有效性审查中符合投标人资格及各项要求，有效性审查属于前置性程序，也是平均值法的要求。从证据7（2）有效性审查汇总表“不通过原因”可以看出其中有13处提及不通过原因与专业评估价及结算价表有关，由此可见5位评标委员较为关注专业评估价及结算价表两项数据。且证据7（3）施工招标评标记录表可以看出，对原告的开标价格已经在2017年6月1日进行了有效性审查，评标委员会已经进行了评标，不存在二次评标的问题，如果无效会直接在记录表中显示，因此应视为有效。第一标段开标过程是直接开标之后即公布中标结果，但第二标段开标时，投影结果出来的一瞬间就被关闭，具体原因不清楚，紧接着就是增加再评标的流程，对此原告认为其中程序不公平且不公开、公正。对开标的程序及事后的调查有异议，对固定流程程序无异议。

被告梅州住建局对被告大埔住建局的证据均无异议。

第三人对被告大埔住建局证据的三性均无异议，认为其证据足以证明涉案处理决定及复议决定依据的事实清楚，程序合法。

原告对被告梅州住建局证据的质证意见为：对复议程序无异议，对复议结果有异议。复议决定中回避了原告提出的公开招标投标全过程录像的要求，且其未提供完整的录像。根据《评标委员会和评标办法暂行规定》第17条的规定可以看出，招标文件没有规定的方法和标准不得作为评标依据，则评标委员会签字才能确认中标人和中标结果，但第一标段却能够直接公开确认中标人及中标结果，被告自相矛盾。

被告大埔住建局对被告梅州住建局的证据均无异议。

第三人对被告梅州住建局证据的三性均无异议，认为其证据足以证明涉案处理决定及复议决定依据的事实清楚，程序合法。

原告对第三人的证据1代理协议及委托书和证据2相关法律规定均无异议，对证据3关于乌槎片区市政基础设施工程规划设计及建设的委托书认为与本案无关。

两被告对第三人的证据均无异议。

原告于2017年11月12日向本院申请调取涉案建设工程项目的开标全程录像，本院庭后向第三人调取该视频资料，但因第三人未保存相关资料，本院未能调取到原告所申请调取的证据。

根据以上证据，本院确认如下事实：

经审理查明，第三人大埔县公路局经广东省发展和改革委员会以粤发改农经函〔2015〕4073号文件批准作为大埔县涉案建设工程的建设单位，于2017年5月8日与大埔县建诚工程招标代理有限公司签订了《工程建设项目招标代理协议书》，依法委托该公司对该建设项目进行招标工作。2017年5月9日，被告大埔住建局、第三人及招标代理机构建诚公司联合发布了《高陂镇乌槎片区市政基础设施工程－26米、20米道路施工招标公告》，对拟招标项目内容进行公布，并制订涉案建设工程项目的招标文件，对投标要求、综合单价、无效投标情况认定、评标定标办法、开标评标程序、投标承诺等均作了详细规定说明。原告与其他多家企业参加了该招标项目第二标段的招标，并以147号的排序参加该涉案建设工程的竞标。2017年6月1日，第三人依法组建评标委员会按招标文件的规定在大埔县建设工程交易中心组织举行开标评标会，第三人代表、有关监管人员及包括原告在内的各投标人的代表等参加了该开评标会。开评标会上，评标委员会对各投标单位的招标文件进行资格审查和投标文件有效性的初步评审，包括原告在内的172家投标人所提交的投标文件均通过初步评审。接后第三人通过现场摇号的方式计算评标基准价，确定中标候选人，其中原告的投标报价最接近评标基准价。而后评标报告作出前，评标委员会对最接近评标基准价的三家企业的投标文件进行核查，在核查过程中发现原告的经济标书子单位给排水工程分部分项工程和单价措施项目清单与计价表第2页中，项目编码040502010001消火栓综合单价报价966.37元大于招标文件控制综合单价925.31元，遂根据招标文件第六章第6.1.2条第六项“投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应”的规定，作出《评标报告》对原告的投标作无效投标处理。2017年6月2日第三人将该《评标报告》及涉案建设工程项目中标候选人名单在梅州市公共资源交易中心公示，原告随后发现其未在公示的中标候选人名单内，遂于2017年6月7日向招标人即第三人提出异议，认为其公司应是第一中标候选人，评标委员会未按照招标文件6.3的规定流程进行评标定标，对签名确认的资格审查情况未进行公示，存在违规和暗箱操作的行为，而要求第三人恢复其公司第一中标候选人的资格。第三人于次日对原告作出《关于高陂镇乌槎片区市政基础设施工程－26米20米道路（第二标段）异议书的答复》，认为评标委员会对原告投标作无效处理符合法律规定。原告不服，于2017年6月16日向被告大埔住建局提交《投诉申请书》，认为第三人将其投标文件确认为无效标书无事实和法律依据，要求撤销涉案建设工程项目中标候选人的公示并确认其为中标第一候选人。对此，被告大埔住建局于2017年6月27日作出《处理决定书》，认为原告的投诉理由不成立，维持了中标公示结果。原告又不服，向被告梅州住建局申请行政复议请求撤销该处理决定，梅州住建局受理了其申请并经审查，于2017年9月19日作出梅府行复住建〔2017〕1号《行政复议决定书》维持了该处理决定。原告仍不服，认为第三人违背事实和招标文件规定，而两被告均未查明事实，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销上述复议决定，责令大埔住建局对其提出的关于涉案建设工程的申请事项进行依法处理并由两被告承担本案的诉讼费。

庭审中，原告将第二项诉讼请求变更为确认第三人对涉案建设工程项目的招标活动程序违法并撤销大埔住建局所作的《处理决定书》。

本院认为，本案的争议焦点主要体现在以下几个方面：

一、关于第三人大埔县公路局组建的评标委员会对原告涉案建设工程项目的投标作无效投标处理是否违反程序的问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第十九条关于“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件，招标文件应包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件……”的规定可知，招标文件是项目招标投标活动的主要依据，对招标方和投标方均具有法律约束力。第三人大埔县公路局及招标代理机构建诚工程招标代理有限公司依照《梅州市房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》的精神和要求，编制的涉案建设工程项目《招标文件》符合相关法律法规的规定，应属合法有效的招标文件。因此涉案建设工程项目的招投标活动均应按该招标文件的规定进行。根据招标文件第六章第6.3对开标、评标一般程序步骤的详细规定（其中6.3.6规定“由评标委员会按照本项目招标文件规定要求对符合资格条件的投标人的投标文件进行有效性评审”、6.3.9规定“评标报告签字确认”）可以看出，投标文件开标结束后，评标会的第一程序为投标文件有效性审查，最后程序为评标报告签字确认。又根据《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十三条关于“评标委员会应当审查每一投标文件是否对招标文件提出的所有实质性要求和条件作出响应。未能在实质上响应的投标，应当予以否决”和第四十一条关于“评标委员会在评标过程中发现的问题，应当及时作出处理或者向招标人提出处理建议，并作书面记录”的规定可知，评标委员会对在评标过程中发现的问题有权作出相应处理。本案中，原告的投标文件在评标开始时虽通过了有效性审查，但并不等于就通过了评标而必然中标。评标过程中评标委员会在进一步核查时发现原告投标文件因消火栓综合单价大于招标控制综合单价而认定原告投标文件未对招标文件作出实质性响应，而根据招标文件第六章第6.1.2.6的规定出具《评标报告》，对原告的投标作出无效投标的处理符合上述法律及招标文件的规定。即是说，第三人组建的评标委员会对已经通过有效性审查的投标文件，在评标过程中因发现相关问题而依法作出相应的处理，是法律法规及招标文件所赋予的权责，因此原告认为其投标文件已通过有效性审查评标委员会却对其投标作出废标处理程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，理由不足，本院不予支持。

二、关于原告投标文件是否存在“实质性未响应招标文件要求和条件”的问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十七条关于“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”及《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十五条关于“下列情况属于重大偏差：……（七）不符合招标文件中规定的其他实质性要求。投标文件有上述情形之一的，为未能对招标文件作出实质性响应，并按本规定第二十三条规定作否决投标处理”的规定，投标人编制的投标文件应对招标文件的实质要求和条件作出响应，即投标文件应当符合招标文件中明确规定的实质内容，若投标文件被认定为重大偏差的属未对招标文件作出实质性响应，应作无效投标处理。本案中，涉案建设工程招标文件第一章投标须知1.26综合单价中明确规定“投标报价的综合单价不得大于招标控制价公布的综合单价”，且招标文件第二章2.2.2中明确规定“若投标人在招标规定的时间内未对招标文件有关条款提出质疑，视为投标人已经充分理解招标文件所有内容并接受招标文件所有条款”，由此可知，原告作为符合资质的建设工程公司在获得招标文件后应仔细阅读所有条款并按招标文件要求进行预算、报价而参加投标。但原告因未尽审慎义务忽略了上述条款的规定，在其提交的投标文件中消火栓综合单价超出招标文件控制价综合单价，明显违反了招标文件1.26的明确规定，应当视为构成未实质性响应招标文件的情形。而原告的投标文件在开标过程中已经通过有效性审查，故原告应当对投标文件的真实性、有效性承担相应责任，对此未实质性响应招标文件的责任亦应自行承担。因此，评标委员会根据招标文件第六章6.1.2“开启标书后，经确认存在下列情况之一的，评标委员会应当否决其投标：……（6）投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应”的规定对原告已经通过有效性审查的投标文件作无效投标的处理并无不妥。原告庭审中认为其投标文件中综合单价966.37元虽大于招标控制综合单价925.31元，但仅属于《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十六条规定的细微偏差而不影响投标文件的有效性，其投标总报价低于招标控制价表示实际上已经实质性响应了招标文件的要求，而主张评标委员会对其投标直接作废标处理违反了上述《评标委员会和评标办法暂行规定》的规定且显失公平，因原告投标文件中消火栓综合单价超出招标控制综合单价并不属于该《评标委员会和评标办法暂行规定》第二十六条规定的“漏项或者提供了不完整的技术信息和数据”的情形，故该主张依法不予支持。

三、关于大埔住建局作出的《处理决定书》和梅州住建局作出的《行政复议决定书》是否应当撤销的问题。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条“各级发展改革建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发［2000］34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定”及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告大埔住建局作为县级建设行政主管部门，对涉案建设工程项目的招投标活动具有监督执法及对当事人的投诉有作出处理决定的法定职责。而梅州住建局作为大埔住建局的上一级行政主管部门对投诉人的复议申请有依法进行受理并作出复议决定的职责。本案中，原告的投标文件因消火栓综合单价大于招标控制综合单价，而构成未对招标文件实质性要求和条件作出响应，在通过有效性审查后，由评标委员会在审标过程中，发现问题而作出《评标报告》作为无效投标处理。原告知悉后，认为其投标文件中消火栓综合单价的报价虽高于招标控制单价，但应属“细微偏差”而不属“未对招标文件实质性要求和条件作出响应”的情形，且招标文件中对该项内容未尽重要提示义务，故认为第三人对其投标作出废标处理程序违法并明显不公而向招标投标活动的行政监督部门即本案被告大埔住建局提出投诉。大埔住建局受理后，经调查核实，认为涉案建设工程项目的招标活动全过程中均按公开、公平、公正的原则及招标文件的规定进行，评标委员会评标过程中因发现问题对原告的投标作出无效投标处理符合《评标委员会和评标方法暂行规定》第五章第四十一条的规定，而作出《处理决定书》认为原告的投诉理由不成立，维持了第三人的中标候选人公示结果。该处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不妥（具体理由在上述争议焦点中已详述）。而原告不服该处理决定，向大埔住建局的上一级主管部门即本案被告梅州住建局提出复议申请，梅州住建局受理后，依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定，作出《行政复议决定书》维持大埔住建局的处理决定，亦认定事实清楚，证据充分，程序合法。故原告提出撤销上述处理决定及复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，理由不足，本院不予支持。

综上所述，因原告投标文件中的消火栓综合单价报价高于招标文件规定的控制综合单价而构成未实质性响应招标文件要求和条件的情形，该招标文件在通过有效性审查后，被第三人组建的评标委员会在评标过程中评定为无效而作无效投标处理，事实清楚，证据确凿，程序合法，原告主张第三人招标活动存在违法和不公而请求确认违法并要求撤销两被告作出的处理决定和复议决定，缺乏事实法律依据，证据不足，理由不充分，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告广东辰展建设有限公司的诉讼请求。

本案受理费人民币50元由原告广东辰展建设有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。

审　判　长　　廖思谦

审　判　员　　何　裕

人民陪审员　　王　文

二〇一八年三月十二日

书　记　员　　江万红