亳州市公路路桥工程有限责任公司、亳州市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2017)皖行终503号

上诉人（一审原告）亳州市公路路桥工程有限责任公司，住所地安徽省亳州市谯城区药都路东平交叉口。

法定代表人邵辉，该公司经理。

委托代理人张禹，安徽王善利律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道。

法定代表人杜延安，该市市长。

委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人邵长龙，该市国土资源局工作人员。

被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。

法定代表人李国英，省长。

委托代理人章荣高，安徽省人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人陈弛，安徽省人民政府法制办公室工作人员。

上诉人亳州市公路路桥工程有限责任公司（以下简称路桥公司）因诉亳州市人民政府、安徽省人民政府土地行政收回决定及行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人路桥公司的委托代理人张禹，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅、邵长龙，安徽省人民政府的委托代理人章荣高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

路桥公司向一审法院起诉称，2009年8月21日，其与亳州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），以出让方式取得了座落在亳州市谯城区铁路以东、药都大道南侧5979.9平方米的国有土地使用权（土地编号为2009-16）。之后，其交纳了土地出让费530万元，亳州市人民政府也为其办理了土地使用权证书，土地用途为市场用地。其取得该土地的使用权后，积极组织人力、物力进行了项目建设，对该宗土地进行了路面平整、硬化、建设围墙通讯建设了雨水、污水管理系统。但因被告方的政策调整和领导意见不一致，致其建设一度停滞，无法继续建设。2015年8月13日，亳州市国土资源局以土地闲置为由，对其作出《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定》），其对该《收回决定》不服，向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府复议维持该《收回决定》。其仍不服向人民法院起诉，请求撤销经亳州市人民政府批准的亳州市国土局作出的《收回决定》及安徽省人民政府的复议决定。

一审法院审理查明，2009年8月21日，路桥公司与亳州市国土局签订了《出让合同》，合同约定：路桥公司以530万元取得座落在亳州市谯城区铁路以东、药都大道南侧5979.9平方米的国有土地使用权（土地编号为2009-16）；路桥公司应于2010年5月21日之前开工，2011年5月20日之前竣工。2010年1月，亳州市人民政府为路桥公司颁发亳国用（2010）字第0007号国有土地使用权证书，土地用途为市场用地。2014年3月17日，亳州市人民政府办公室作出亳政办秘[2014]33号《关于印发亳州市本级闲置低效用地清理处置工作实施方案的通知》。2015年3月25日，亳州市国土局依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，以路桥公司取得的涉案土地涉嫌构成闲置土地为由，作出亳国土资调[2015]01闲置土地调查通知书，3月26日向路桥公司予以送达，要求其在30日内提供相关证据材料。路桥公司在规定的期限内未提供《闲置土地处置办法》第八条规定情形的相关证据材料。2015年4月15日，亳州市国土局进行现场勘测，4月20日对路桥公司进行询问调查，6月2日作出亳国土资认[2015]第01号闲置土地认定书，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为未按合同约定的时间开工建设，属路桥公司自身原因造成，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，并于6月3日送达给路桥公司，同时还向其送达了亳国土资告[2015]第01号闲置土地情况告知书，亳国土资听[2015]第01号闲置土地处置听证权利告知书，告知路桥公司享有的听证权利。经路桥公司申请，亳州市国土局于2015年6月30日依法进行了听证。亳州市国土局听证合议后，于2015年7月13日作出亳国土资[2015]47号《关于收回亳州市公路路桥工程有限责任公司土地使用权的请示》并报亳州市人民政府，亳州市政府审批后，亳州市国土局于2015年8月13日作出亳国土资收[2015]第01号《收决定》，并于同日送达给路桥公司。要求该公司自《收回决定》送达之日起三十日内到亳州市国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地使用权证。逾期不履行相关义务的，亳州市国土局将公告注销该宗地国有建设用地使用权登记和土地权利证书。路桥公司不服，向安徽省政府申请行政复议，安徽省政府于2015年12月7日作出皖行复[2015]285号行政复议决定书，维持亳州市政府批准作出的《收回决定》路桥公司仍不服，提起诉讼，要求撤销经亳州市人民政府批准的亳州市国土局作出的《收回决定》及安徽省人民政府作出的复议决定。

一审法院认为，路桥公司是被诉行政行为的相对人，有权提起诉讼。路桥公司违反其与亳州市国土局签订的《出让合同》的约定，未于2010年5月21日之前开工，2011年5月20日之前竣工，直到亳州市政府批准收回该宗土地使用权时，该宗土地一直处于闲置状态。亳州市国土局履行调查、告知、听证、合议等程序后，根据其调查的事实及原告提供的材料，依据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗土地为闲置土地，事实清楚、证据充分、程序合法、依据正确。亳州市国土局调查终结提出处理意见后，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，报请亳州市政府批准收回原告的国有建设用地使用权。亳州市政府履行了审批程序，并批准亳州市国土局作出收回原告的国有建设用地使用权决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。路桥公司提出其一直未施工建设，造成土地闲置是由于亳州市人民政府的原因造成的。经查，该主张无充分证据予以证明，故该主张不能成立。路桥公司请求撤销《收回决定》的诉讼请求，不能成立。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。安徽省政府作为行政复议机关，收到原告的行政复议申请后，依法履行了受理、通知答辩、审查、作出复议决定及送达程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议程序合法。因此，原告要求撤销复议决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决驳回路桥公司的诉讼请求。

路桥公司上诉称，其公司于2009年通过出让方式取得涉案土地，2010年亳州市人民政府向其颁发《国有土地使用证》。因该公司作为亳州市公路局下属企业，开工建设需层报市公路局、市政府审批，而亳州市人民政府多次更改土地规划及建设方案，导致建设工程被搁置。请求二审法院撤销一审判决，支持路桥公司的全部主张。

亳州市人民政府答辩称，路桥公司虽主张因亳州市人民政府的原因，导致无法开工建设，但未提供证据予以证明，亳州市国土局作出的《收回决定》认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

安徽省人民政府庭审中答辩称，其收到路桥公司的行政复议申请后，依法履行了受理、通知答辩、审查、作出复议决定及送达程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审被告亳州市人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1.国有建设用地使用权出让合同；2.国有土地使用权证；3.亳州市政府印发闲置低效用地清理处置工作实施方案通知；4.市闲置低效用地清理处置工作领导小组专题会议纪要；5.闲置土地调查通知书；6.现场勘测笔录及照片；7.询问笔录。以上证据证明原告在取得涉案国有土地使用权后因自身原因未进行开工建设，存在闲置土地行为的事实。8.闲置土地认定书；9.闲置土地情况告知书；10.闲置土地处置听证权利告知书；11.听证申请书；12.听证通知书；13.公路路桥公司向亳州市国土局提供的报告及授权委托书、法定代表人身份证明；14.听证笔录；15.听证合议意见。以上证据证明亳州市人民政府批准亳州市国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（亳国土资收[215]第01号）的行政行为程序合法。16.关于收回亳州路桥公司土地使用权的请示及市政府领导批示；17.收回国有建设用地使用权决定书。

一审被告安徽省人民政府向一审法院提交的主要证据材料为：1.行政复议申请书及顺风速运邮单（编号550376429194及535433316468）；证明路桥公司提出行政复议申请，安徽省人民政府于2015年9月22日收到行政复议申请，2015年9月29日收到补正申请。2.行政复议受理通知书。3.安徽省人民政府《提出行政复议答复通知书》及亳州市政府《行政复议答辩状》；证明安徽省人民政府复议程序合法。4.《行政复议延期通知书》；证明安徽省政府依法延期审理行政复议案件。5.皖行复[2015]285号行政复议决定书及邮单（1042640356918）；证明安徽省政府在法定期限内作出行政复议决定并予以送达。

一审原告路桥公司向一审法院提举的主要证据材料为：1.规划图；2.照片八张；3.向亳州市人民政府的报告。以上证据证明其没有闲置土地，是亳州市人民政府的原因造成土地闲置。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院另查明，路桥公司在行政程序中向亳州市国土局提交了《关于申请保留或有偿收回路桥公司用地的报告》，称该公司于2009年8月通过出让方式取得涉案土地，但该公司存在以下几个方面的困难：1、该公司取得涉案土地后积极组织实施，但在规划设计中历经市政府领导和市公路局领导人事变动；2、该公司于2000年左右出资建设亳州市路桥服务中心综合楼，现投资千万余元，该综合楼被亳州市国土局收储，经审计该楼价值4002万未支付给路桥公司；3、2010年亳州市政府安排该公司承建市南部新区漳河等五条道路工程，因原中标单位退出，该公司低价中标产生亏损2100万元；4、因公路体制改革，市公路局无法给予该公司资金支持，且市政府安排市政工程较多，该公司只能垫资施工，导致该公司欠债较多；5、该公司现有员工180余人，员工工资、社会保险需要正常发放，资金紧张。综上请求保留该公司用地，如需收回请按市场价值有偿收回。

本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。路桥公司在庭审中称对安徽省人民政府复议程序的合法性并无异议，本院对此亦予确认。

根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条规定：“办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第十四条第（二）规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”本案中，路桥公司至亳州市国土局作出《收回决定》时仍未动工，超出《出让合同》约定的动工期限达五年之久，其称系因政府原因导致延误动工，但其提供的证据不能证明该主张；其在行政程序中主张其承建的亳州市路桥服务中心综合楼被收储、市政府安排其承建市政府工程等导致资金紧张，与本案不具有关联性；即便路桥公司对涉案土地实施了路面平整、硬化，建设围墙等工程，也不足以证明其开发建设符合法定投资额。故亳州市国土局认定涉案土地为闲置土地，并经现场勘查、听证程序等，经亳州市人民政府批准作出《收回决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。

综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人亳州市公路路桥工程有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王玉圣

审判员　　宋　鑫

审判员　　蒋春晖

二〇一七年九月二十八日

书记员　　刘　琳

附：本案适用相关法律：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……