宁波杭州湾新区开发建设管理委员会、***城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙行终113号

上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地浙江省宁波杭州湾新区兴慈一路1号。

法定代表人**，主任。

委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。

委托代理人马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）***，男，1982年8月30日出生，汉族，住江苏省东海县。

原审第三人宁波杭州湾新区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波杭州湾新区滨海二路1188号科创中心。

法定代表人张波，常务副局长。

委托代理人陈立军，宁波杭州湾新区安全生产监督管理局工作人员。

委托代理人刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。

原审第三人宁波市鄞州区本旺建筑劳务有限公司，住所地浙江省宁波市鄞州区钟公庙街道贸城西路58号636号。

法定代表人曾祥志，董事长。

原审第三人宁波市建工检测有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区望童路1088号。

法定代表人王浩光，董事长。

原审第三人陈龙均，男，1972年5月28日出生，汉族，户籍所在地四川省高县，现住浙江省宁波市奉化区。

原审第三人曾祥志，男，1979年5月18日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。

原审第三人王利，男，1994年6月6日出生，汉族，住江苏省东海县。

原审第三人王道知，女，1962年6月25日出生，汉族，住四川省高县。

原审第三人彭朝芬，女，1983年4月19日出生，汉族，住四川省宜宾市南溪区。

原审第三人彭朝义，男，1986年7月5日出生，汉族，住四川省高县。

上诉人宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称管委会）因被上诉人***诉其安全行政批准一案，不服宁波市中级人民法院于2019年12月4日作出的（2019）浙02行初144号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告***是连云港宇宸超重设备租赁有限公司（以下简称宇宸公司）的法人代表，该公司系自然人独资公司。2018年4月12日10时30分左右，位于宁波杭州湾新区杭州湾大道与海富路交叉口西北侧的0829地块，宁波市鄞州区本旺建筑劳务有限公司（以下简称本旺劳务公司）组织进行水泥压块卸载过程中，汽车吊付吊吊钩突然脱落，击中下方作业人员彭在加，造成1人死亡。该汽车吊属于宇宸公司所有。本旺劳务公司“4.12”起重伤害一般事故调查组于2018年7月30日出具《宁波市鄞州区本旺建筑劳务有限公司“4.12”起重伤害一般事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），认定本旺劳务公司“4.12”起重伤害一般事故是一起一般生产安全责任事故。确认事故的相关责任单位和人员为本旺劳务公司及其负责人曾祥志、宇宸公司负责人***、苏Ｇ×××××汽车吊司机王利及死者彭在加。并确认各责任单位和人员的处理意见。管委会于2018年7月31日作出甬新管发［2018］24号《宁波杭州湾新区开发建设管理委员会关于宁波市鄞州区本旺建筑劳务有限公司“4.12”起重伤害一般事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同意上述事故报告，要求第三人宁波杭州湾新区安全生产监督管理局（以下简称安监局）依据《事故调查报告》依法对责任单位及责任人员作出相应处理。原告***认为该《批复》认定事实错误，造成其利益受损，诉请予以撤销。

原审法院认为：本案争议焦点为被告所作《批复》的合法性。

原告***是宇宸公司的法人代表，该公司系自然人独资公司。***曾于2019年1月18日以公司的名义提起（2019）浙02行初36号行政诉讼案件。后因原告主体资格问题撤回起诉。从其本意来看，其积极进行诉讼，故不应视为放弃诉权。从有利于当事人的角度，应认为其未超出起诉期限。因《事故调查报告》和《批复》认定的责任主体和数量，直接决定了各责任主体之间的民事责任的分配比例，故***因其与所拥有的独资公司的关系，与被诉事故报告的《批复》有利害关系，可以作为原告起诉。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，一般事故，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第三十二条规定，一般事故负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30天。本案中第三人安监局于2018年7月30日作出《事故调查报告》，被告于同年7月31日作出被诉《批复》，符合法定职权和程序。

关于被诉《批复》认定事实。《事故调查报告》和《批复》认定陈龙均系本旺劳务公司的雇员，替后者联系工人、吊车，组织生产等，但除了口头陈述之外，并未提供劳动合同、工资发放、社保关系等能证实双方劳动和工资关系的证据，也未提供该公司授权陈龙均代表该公司进行生产管理及业务结算等活动的书面凭证。而原告***提供了其和第三人陈龙均双方的对账单和微信聊天记录，以及宇宸公司工作结算单等证据。其中，工作结算单上“使用单位”处上有阎世飞和陈龙均弟弟陈龙其的签字，而曾祥志和陈龙均也未能提供二人系本旺劳务公司职工的证据；微信聊天记录显示原告为陈龙均在涉案科学中学及其他地块从事装卸压块的工作数月并通过微信从陈龙均处支取数万元；对账单显示陈龙均以自己的名义对全部数个地块的装卸费用进行结算并出具欠款确认，且自始至终陈龙均未能提供本旺劳务公司或曾祥志本人的授权证明。故相关证据尚不能证明陈龙均代表本旺劳务公司，相反存在其作为一个独立经营的主体的可能性。《事故调查报告》和《批复》认定陈龙均与本旺劳务公司之间的雇佣关系，证据不足。同时，《事故调查报告》和《批复》查明事故现场有死者彭在加、汽车吊车司机王利、严林三人，并对后两人分别于2018年4月18日、5月22日作了调查笔录。但王利到庭指证事故当天在场工人并非严林，后者当天并不在场。而严林在调查笔录中自称事故发生之后，其受到惊吓于4月18日就回老家了，该主张与陈龙均认可的2018年4月21日宇宸公司工作结算单上有严林签名的事实相矛盾，因安监局未进一步提供补强证据，故其对严林调查形成的笔录内容真实性目前尚不能认定。

综上，被告作出被诉《批复》，批准了第三人安监局的《事故调查报告》，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告的起诉理由部分成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告管委会于2018年7月31日作出的甬新管发［2018］24号《宁波杭州湾新区开发建设管理委员会关于宁波市鄞州区本旺建筑劳务有限公司“4.12”起重伤害一般事故调查报告的批复》；二、责令被告管委会在法定期限内重新作出事故调查报告批复。案件受理费50元，由被告管委会负担。

管委会上诉称：一、原审法院认定被上诉人提起诉讼未超出起诉期限无法律依据。（一）被上诉人起诉时已超起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，除法律另有规定外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上诉人于2018年8月13日将案涉《批复》送达给被上诉人，且《批复》上明确告知了起诉期限，但被上诉人直到2019年6月13日才提起诉讼，其提起诉讼已远超起诉期限。（二）被上诉人与宇宸公司是两个独立法律主体。宇宸公司曾于2019年1月28日就案涉《批复》向原审法院提起行政诉讼，案号为（2019）浙02行初36号，后自行撤诉。宇宸公司认为自己主体资格存在问题撤回起诉，是对自己诉讼权利的放弃。被上诉人作为案涉《批复》行政相对人未在法定期间内提起诉讼，应视为其本人对涉诉行政行为诉讼权利的放弃。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位应当平等，而原审法院采用有利于被上诉人的角度认为其未超出起诉期限，显然违反了这一原则，适用法律错误。退一万步讲，即使宇宸公司2019年1月28日的起诉行为可以代表被上诉人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款的规定，宇宸公司撤诉后，被上诉人***再以同一事实和理由重新起诉的，法院也不应立案。（三）行政诉讼法并没有关于起诉期限中断的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条只规定了起诉期限延长的情形，即因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，并未规定起诉期限中断。而本案并不涉及不可抗力，也不存在因被上诉人自身的原因耽误起诉期限的情形，被上诉人也从未申请起诉期限延长。因此原审法院认定被上诉人在案涉行政行为作出后10个月仍具有诉权、仍未超过起诉期限，没有任何法律依据。二、原审法院审理程序违法。（一）被上诉人在事故调查时应提供而未提供的证据依法不应采纳。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六条、第三十六条等规定，事故发生单位的负责人和有关人员应如实陈述有关情况，不得在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证。事故调查组在对被上诉人进行调查的笔录中明确写着“请你如实回答，不得作伪证，否则将承担法律责任”。而被上诉人当庭承认其应宁波市建工检测有限公司（以下简称建工公司）及曾祥志要求隐瞒了事实，并提供了在调查中未提供的相关短信聊天记录、对账单及工作结算单。按照被上诉人的说法，其明知第三人建工公司是“实际责任主体”，但接受调查时却刻意隐瞒了这一事实和相关证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条规定，上诉人在事故调查时要求被上诉人如实陈述、提供相关证据，被上诉人依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院应不予采纳。而原审法院不光采纳了被上诉人在调查时刻意隐瞒的证据，还作为撤销案涉行政行为的依据，程序严重违法。另外，被上诉人提供的工作结算单属无正当事由超出举证期限提供的证据材料，依法也不应采纳。（二）原审法院未追加严林或所谓的“在场工人”为第三人。本案原审法院认定的关键事实之一是王利和严林的证言可信度。在王利被追加为第三人，而严林却未被追加为第三人的情况下，单凭王利当庭陈述的单方面证言，就得出其可信度高，有违逻辑。即使对严林的证言存疑，也应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，追加严林或王利当庭陈述的所谓的“在场工人”为第三人，以此来查明事实。但原审法院并未追加严林或所谓的“在场工人”为第三人，直接认定上诉人案涉《批复》认定事实不清，程序严重违法。（三）原审法院未对本案予以中止审理。通过被上诉人当庭承认建工公司、曾祥志要求其“不要把宁波建工说出来”“找严林顶包”以及庭审时发现相关人员涉嫌在事故调查时作伪证、涉嫌触犯刑法，上诉人认为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条规定，本案的审判须以相关刑事案件的审理结果为依据，因此多次要求法庭中止审理，并将案件移送公安机关，但原审法院对此置之不理，致使在案件审理事实不清的情况下（原审判决也认为对严林调查形成的笔录内容真实性目前尚不能认定）作出错误判决。三、原审法院认定事实不清。（一）原审法院超出审查范围审理，导致事实认定不清。上诉人依法对事故进行了调查，且基于相关单位及人员承诺如实陈述、不作伪证的基础上作出了案涉《批复》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，原审法院应对上诉人作出案涉行政行为时的证据和所依据的规范性文件进行合法性审查。但原审法院用被上诉人及相关单位、人员涉嫌作伪证的证据以及案涉《批复》之后形成的证据来认定案涉行政行为的合法性，不仅对上诉人提出了过高要求（上诉人不可能预料到且也无法验证相关人员隐瞒证据、作伪证），而且违背了非法利益不受保护的原则。（二）原审法院认定陈龙均与本旺劳务公司不存在雇佣关系，认定错误。首先，案涉《批复》认定本旺劳务公司及法定代表人曾祥志、被上诉人***及司机王利、死者彭在加对事故负有责任。在人民调解协议中，被上诉人***及第三人曾祥志也确认死者彭在加受雇于曾祥志的事实，且二人作为共同赔偿人对死者家属进行了赔偿，赔偿协议上并未涉及建工公司以及陈龙均。现又起诉称建工公司及陈龙均是责任主体，前后矛盾。其次，根据《中华人民共和国合同法》第十条规定，当事人订立合同，除法律、行政法规规定采用书面形式外，可以采取口头形式，口头协议也是有效的。陈龙均在事故调查笔录及当庭陈述中，均明确其没有工作单位，只是曾祥志下面临时雇员，哪里有活去哪干，与宁波建工没有任何关系。而原审法院却要求陈龙均这个临时找活干的临时工提供劳动合同、社保关系、授权委托书等证据，没有考虑到基层农民工的作业习惯，既不合情也不合理。（三）原审法院认定王利证言可信度高，认定错误。原审法院庭审时让第三人王利通过查看严林的身份证照片确认严林是否为现场作业工人。从对王利所作的事故调查笔录及当庭陈述来看，王利并不清楚当时和其一起工作的工人叫什么名字，也描述不出来这个人的样子，称呼都是用“工人”二字代替，更说明他们并不熟悉。从事故发生到当庭辨认，中间隔了1年7个月之久，且当时王利是在吊车上，而作业工人是在下面，有一定距离，按一般人的记忆已不可能清楚地记得一个不熟悉的人的样貌。王利作为被上诉人***的员工，在本案中证言的可信度很低。另外，原审法院想当然认为严林身份证上地址就是其老家地址，并由此推断出其受惊吓远道回家却又即刻返程工作不合情理，纯属主观推测。原审法院在对严林调查形成的笔录内容真实性目前尚不能认定的情形下，作出撤销判决，属认定事实不清。综上，被上诉人提起诉讼已超起诉期限，原审法院认定事实不清，审理程序违法，上诉人请求撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。

被上诉人***和原审第三人安监局、本旺劳务公司、建工公司、陈龙均、曾祥志、王利、王道知、彭朝芬、彭朝义均未提交书面答辩意见。

原审期间案件各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，本案系被上诉人***不服上诉人管委会作出的被诉《批复》而提起的诉讼。现就本案争议的事项分析如下：

一、关于***的起诉是否超过起诉期限。各方当事人对被诉《批复》于2018年8月13日向***送达的事实均无异议。宇宸公司于2019年1月28日就本案被诉《批复》向宁波市中级人民法院提起诉讼，后因原告主体资格问题撤回起诉，宁波市中级人民法院于2019年5月29日作出的（2019）浙02行初36号行政裁定，准许宇宸公司撤回起诉，该裁定书于2019年5月31日送达宇宸公司。因宇宸公司系自然人独资公司，***是该公司法定代表人，前述诉讼实系***以公司名义提起，鉴于***已积极行使诉讼权利，从保护当事人诉权的角度，可认定前诉审理期间属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，不计算在起诉期限内。据此，***于2019年6月6日提起本案诉讼，尚未超过法定六个月的起诉期限。

二、关于被诉《批复》的合法性。

首先，关于管委会作出被诉批复的职权依据和程序合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”《宁波杭州湾新区条例》第四条规定：“宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称新区管委会）是宁波市人民政府的派出机构，负责新区内的开发、建设和管理工作。在保持行政区划不变、司法管辖不变、汇总统计口径不变的前提下，新区管委会在其管理范围内行使宁波市人民政府授予的相关市级经济管理权限和相当于县级社会行政管理权限。新区管委会所属的行政管理职能机构具体负责新区的经济和社会行政管理事务。”根据上述规定，上诉人管委会作为经地方性法规授权行使相关市级经济管理权限和相当于县级社会行政管理权限的宁波市人民政府派出机构，依法具有组织事故调查组对案涉生产安全事故进行调查，以及对事故调查报告做出批复的职权。案涉事故发生后，上诉人成立了由宁波杭州湾新区安监局、规划建设国土局、公安分局、总工会、纪检监察组等有关单位组成的事故调查组。事故调查组进行了调查、取证、分析等工作。因事故责任人认定复杂，事故调查组于2018年6月8日向被上诉人申请延期60日提交事故调查报告，经被上诉人于次日批准。事故调查组于2018年7月30日出具《事故调查报告》。被上诉人收到经事故调查组成员签字的事故调查报告后，于同月31日作出批复。上述事故调查和批复程序符合法律规定。

其次，关于被诉《批复》认定的事实。《事故调查报告》和《批复》认定陈龙均系本旺劳务公司的雇员，替后者联系工人、吊车，组织生产等，但除了相关人员的口头陈述之外，并无劳动合同、工资发放、社保关系等能证实双方劳动和工资关系的证据，也无本旺劳务公司授权陈龙均代表该公司进行生产管理及业务结算等活动的书面凭证。而被上诉人***提供的其与陈龙均的对账单、微信聊天记录，以及宇宸公司工作结算单等证据显示，陈龙均系以自己的名义与宇宸公司及***开展业务并进行结算。结合陈龙均在原审调查期间关于“我不是本旺公司的职工，我不与本旺公司发生劳务关系”的陈述，原审认定相关证据尚不能证明陈龙均代表本旺劳务公司，相反存在陈龙均作为一个独立经营主体的可能性，并无不当。同时，《事故调查报告》和《批复》认定事故现场有死者彭在加、汽车吊车司机王利、严林三人，但王利在原审期间到庭指认事故当天严林并不在现场，且2018年4月21日宇宸公司工作结算单上严林的签名亦与严林在调查笔录中自称事故发生后于4月18日回老家的陈述存在矛盾。据此，原审认定安监局对严林所作调查笔录的真实性目前尚不能认定，并无不当。

三、关于原审审理程序。

首先，上诉人管委会主张被上诉人***在接受事故调查组调查期间，刻意隐瞒了相关事实和证据，其行为违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条关于事故发生单位及其有关人员不得在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的规定，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条的规定，被上诉人***在原审期间提交的其与陈龙均的对账单、微信聊天记录，以及宇宸公司工作结算单等证据，属于上诉人在事故调查时要求被上诉人如实陈述、提供，而被上诉人拒不提供的证据，原审法院应不予采纳。本院认为，根据被上诉人***在原审期间所作陈述及提交的证据，其虽自认在接受事故调查组调查时对事故责任主体以及事故现场人员等情况有所隐瞒，但鉴于被上诉人提交的证据与案涉事故的基本事实有关，直接影响事故责任认定，也关系到事故死者和其他责任主体的合法权益，因此原审法院经质证对上述证据予以采纳，并不违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条的规定。至于被上诉人***的行为是否违反相关法律规定需要接受法律制裁，不属于本案的审理范围。

其次，上诉人管委会主张原审法院未追加严林或所谓的“在场工人”为第三人，程序违法。本院认为，根据行政诉讼法及司法解释的相关规定，行政诉讼中需要追加的第三人有两类：一类是必须共同进行诉讼的当事人未参加诉讼，经通知既不愿意参加诉讼又不放弃实体权利的；另一类是没有起诉的行政行为利害关系人或者与行政案件处理结果有利害关系的人。本案中，严林或所谓的第三名在场工人，既非被诉《批复》确定的责任主体，亦与被诉《批复》不存在利害关系，不属于本案中需要追加的第三人。

最后，上诉人管委会主张，因被上诉人***等相关人员涉嫌在事故调查时作伪证、涉嫌触犯刑法，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条规定，本案的审判须以相关刑事案件的审理结果为依据，原审法院未依上诉人的申请中止审理，并将案件移送公安机关，程序违法。本院认为，被上诉人***虽自认在事故调查期间隐瞒相关事实，但现有证据尚不能证明其行为已触犯刑法，且该节事实亦不影响本案审理结果。故上诉人的此项上诉理由不能成立。

综上，上诉人管委会作出被诉《批复》，认定事实不清，证据不足，原审依法予以撤销，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人宁波杭州湾新区开发建设管理委员会负担。

本判决为终审判决。

审判长　　许勤

审判员　　惠忆

审判员　　黄寒

二〇二〇年四月三日

书记员　　张维