丰镇市京海矿业有限公司等与自然资源部其他一审行政判决书

北京市第一中级人民法院

行政案件判决书

（2019）京01行初145号

原告山西京海实业有限公司（以下简称山西京海公司）、丰镇市鑫鑫铁粉有限公司（以下简称丰镇鑫鑫铁粉公司）、丰镇市丰盛矿业有限责任公司（以下简称丰镇丰盛公司）、丰镇市京海矿业有限公司（以下简称丰镇京海公司）诉被告中华人民共和国自然资源部变更行政复议决定案，本院于2019年1月10日立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因莱芜钢铁集团莱芜矿业有限公司（以下简称莱矿公司）与被告作出的自然资复议（原）〔2016〕476号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于同年4月11日公开开庭审理了本案。原告山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司的法定代表人黄柏青，上述原告及原告丰镇丰盛公司、丰镇京海公司的委托代理人王少华、孙得馨，被告中华人民共和国自然资源部的委托代理人朱根民、王振华，第三人莱矿公司的委托代理人王培国、原委托代理人李传华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月29日，被告作出被诉复议决定，主要内容为：依据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第十一条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称矿产资源法实施细则）第八条、《矿产资源开采登记管理办法》第四条至第七条、第十五条和《国土资源部

本院经审查认为：原告提交的证据1系本案被诉行政行为，不作为证据使用。被告提交的证据、原告提交的证据2-5以及第三人提交的证据1-11均与本案有关。其中被告提交的证据19以及第三人提交的证据6能够证明涉案许可颁发的时间以及许可内容；被告提交的证据1-18、原告提交的证据2、第三人提交的证据7、8能够证明第三人提出行政复议申请针对的行为、复议请求，被告作出被诉复议决定的程序以及在复议程序中原告、第三人的意见及其提交的证据情况；原告提交的证据3-5、第三人提交的证据1-5能够证明原告与第三人签订涉案转让合同以及相关民事诉讼的情况；被告提交的证据20能够证明申请涉案许可证前形成了涉案普查报告；被告提交的证据21以及第三人提交的证据9、10能够证明原内蒙古国土厅对涉案普查报告进行核查的情况及核查结论；被告提交的证据22以及第三人提交的证据11能够证明第三人委托山东省物化探勘查院就涉案普查报告相关内容进行核实的情况以及核实结论，对上述证据本院予以采信。原告提交的证据6系其他案件的裁定书，与本案不具有关联性，本院不予采信。第三人提交的证据12是在诉讼中提交的新证据，不是被告作出被诉复议决定的依据，本院亦不予采信。 经审理查明： （一）涉案许可证颁发情况： 2006年4月14日，原内蒙古国土厅依据丰镇市丰盛铁粉加工厂提交的采矿权登记申请等材料，向其颁发了274号许可证。该许可证载明的采矿权人为丰镇市丰盛铁粉加工厂，矿山名称为丰镇市大梁铁矿（以下简称大梁村铁矿），有效期限自2006年4月至2009年4月。 2009年5月31日，原内蒙古国土厅依据丰镇市丰盛铁粉加工厂针对大梁村铁矿提交的采矿权延续申请，向其颁发了219号许可证，有效期限自2009年5月31日至2012年5月31日。 丰镇市丰盛铁粉加工厂经工商登记机关核准，变更为丰镇丰盛公司。2012年5月31日，原内蒙古国土厅依据丰镇丰盛公司针对大梁村铁矿提交的采矿权延续申请和变更登记申请，向丰镇丰盛公司颁发了219号许可证，采矿权人由丰镇市丰盛铁粉加工厂变更为丰镇丰盛公司，有效期限自2012年5月31日至2015年5月31日。 2014年1月8日，原内蒙古国土厅依据丰镇丰盛公司提出的采矿权转让申请等材料，向丰镇京海公司颁发了219号许可证。该许可证载明的采矿权人为丰镇京海公司，矿山名称为丰镇京海公司大梁铁矿，有效期限自2014年1月8日至2015年5月31日。 2015年5月31日，原内蒙古国土厅依据丰镇京海公司提交的采矿权延续申请，向其颁发了219号许可证，有效期限自2015年5月31日至2016年5月31日。 在219号许可证期限届满前，原内蒙古国土厅尚未作出是否准许延续的决定。 （二）原告与第三人民事诉讼情况： 2010年10月30日，山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司作为甲方，莱矿公司作为乙方，签订了涉案转让合同，涉案转让合同标的包括涉案范围内全部探矿权、采矿权、全部实物资产及丰镇京海公司全部股权。 2014年11月，山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司因丰镇京海公司股权转让纠纷一案向内蒙古自治区高级人民法院提起民事诉讼。 2016年4月5日，内蒙古自治区高级人民法院针对山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司股权转让纠纷一案作出（2014）内商初字第13号民事判决书，判决各方当事人继续履行涉案转让合同及支付协议确定的给付义务。莱矿公司不服该判决，向最高人民法院提出上诉。 2017年12月5日，最高人民法院作出（2016）最高法民终590号民事判决，该判决认为，……矿业权登记在矿山法人企业名下，成为法人财产。虽然矿山法人股权转让可能会造成公司资产架构、实际控制人等方面的变动，最终会对矿业权的实际行使产生影响。但基于公司法人人格独立原则，公司股权转让与作为公司财产的矿业权转让是性质不同的两个问题，两者在交易主体、交易标的、审批程序、适用法律等方面均存在很大程度上的差别。尽管矿业权可能作为公司的主要财产，但矿业权的转让和公司股权转让并不等同，在不变更矿业权主体、不发生采矿权和探矿权权属变更的情况下，不宜一径将股权转让行为视同变相的矿业权转让行为。在本案中，涉案转让合同系自愿签订，是山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司真实意思表示，合法有效。莱矿公司上诉主张涉案转让协议的性质实质上是矿业权转让，违反相关法律法规的禁止性规定，缺乏事实和法律依据，不能成立。内蒙古自治区高级人民法院关于本案性质为股权转让的认定并无不当，予以维持。……根据莱矿公司提交的证据，针对案涉矿业权是否存在储量不实、是否具有工业开采价值等问题，因莱矿公司已经另行申请行政复议、或者提起行政诉讼，可在相关复议或诉讼案件中解决；……判决：驳回莱矿公司的上诉，维持原判。后莱矿公司就该案提出再审申请。 2018年9月29日，最高人民法院作出（2018）最高法民申3759号民事裁定书，驳回莱矿公司的再审申请。 （三）核实报告与核查报告的由来： 2016年4月，莱矿公司委托山东省物化探勘查院编制的核实报告中结论部分载明：6.2核实工作存在的主要问题：（1）涉案普查报告中记录的工程位置、勘探线位置及各工程间相对位置与图件不符。（2）经过资料分析，涉案普查报告提交的四个矿体中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ号矿体不在采矿区内；现场检查工作在四个矿体对应的坐标位置均未发现铁矿。6.3今后地质工作及矿山开采建议：在综合收集区域地质、矿产资料的基础上，结合本次核实工作取得的地质成果认为矿区及其周边铁成矿，尤其是形成品位达到工业品位、可供工业开采的铁矿床的地质条件差，因此不建议在矿区及其周边地区继续开展铁矿勘查工作。本次核实工作未在采矿权范围内发现、圈定具有开采价值的工业铁矿体。 2016年11月8日，莱矿公司向原内蒙古国土厅寄交申请书，请求该厅对内蒙古地质矿产勘查院虚构勘察工程、伪造资源储量编制涉案普查报告的矿产资源违法行为进行查处，予以纠正并追究法律责任。 2017年1月4日，原内蒙古国土厅作出回复，告知莱矿公司：该厅对评审单位提交的报送材料就评审机构、评审专家、评审程序进行了合规性检查，认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序；该厅作出的备案证明是对矿产资源储量评审机构出具的评审意见书进行的合规性审查；莱矿公司对该厅作出的备案证明已向被告提出行政复议，被告已答复，如不服，可在法定期限内提起诉讼；对该厅作出的备案证明，莱矿公司已提起行政诉讼，案件正在诉讼期间，诉求应以法院判决为准。莱矿公司不服，向被告申请行政复议。 2017年4月18日，被告作出国土资复议〔2017〕617号行政复议决定书，决定：原内蒙古国土厅在法定期限内针对莱矿公司申请查处内蒙古地质矿产勘查院虚构勘察工程、伪造资源储量编制涉案普查报告违法行为的请求事项履行监督管理职责。 2017年10月7日，原内蒙古国土厅按照被告作出的国土资复议〔2017〕617号行政复议决定的要求，组织专家组编制了核查报告，该报告中核查结果记载为：1.首先对涉案普查报告所附“内蒙古自治区丰镇市大梁村铁矿地形地质图”（以下简称：涉案普查报告附图）、探矿工程测量成果表、探矿证、采矿证坐标进行相互核对，发现：（1）涉案普查报告文字中的矿区范围直角坐标和经纬度坐标不一致；（2）涉案普查报告附图中矿区范围直角坐标和经纬度坐标不一致；（3）探矿证范围与涉案普查报告附图范围不一致；（4）探矿证与采矿证范围基本吻合；（5）涉案普查报告中的4条矿体只有I号矿体在探、采矿证范围内。2.2017年9月26、27日，专家组及专业测量人员进入矿区，进行实地寻找测量探矿工程。……其结果如下：（1）涉案普查报告中的I号矿体在探矿证范围内，其3个探槽和1个竖井实地均没有找到。但是，在I号矿体西南部60米左右有一条岩石裸露的冲沟，冲沟长100米左右，深3-5米，内见角闪片麻岩贫铁矿体；在其南部300多米处有一采坑（1号采坑），采坑规模长250米，宽130米左右，最大采深15米左右，采坑中有堆放的矿石，西部有尾矿渣堆放；在采坑外北部5米（TCl）、南部10米（TC2）及东南200米左右（TC3、TC4）有4个探槽存在；在I号矿体东偏南850米有2号采坑，长150米，宽75米左右。在2号采坑南450米和东150米左右有两个废弃平硐存在；在I号矿体东北1000米左右有3号采坑存在，南北长130米，东西宽50米左右。（2）涉案普查报告中的Ⅱ号矿体不在探矿证范围内，其2个探槽在实地均没有找到。在其西北50米左右有一冲沟，北西长100米左右。在其东南200米左右有一小采坑存在。（3）涉案普查报告中的Ⅲ号矿体不在探矿证范围内，其3个探槽在实地均没有找到。但在其西50-400米左右范围内有TC5、TC6、TC7、TC8探槽和4号采坑存在。在TC8北50米左右有一人工劈面分布。（4）涉案普查报告中的Ⅳ号矿体不在探矿证范围内，其5个探槽2个竖井实地均没有找到。但在ⅣSJ1西40米处有一竖井存在。在Ⅳ号矿体西和西北有（5号、6号）采坑存在。5号采坑南北长300米左右，东西宽200米左右，6号采坑北西长260米左右，北东宽150米左右。3.由实地核查情况，还无法判断涉案普查报告是否为虚构勘查工程，伪造资源储量而编制的报告。 （四）本案行政复议的情况： 2016年5月，莱矿公司针对涉案许可证向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人原内蒙古国土厅作出涉案许可证的行政行为违法，并予以撤销。其主要复议理由为：1.被申请人原内蒙古国土厅作出涉案许可证的行政行为认定事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序。2.被申请人原内蒙古国土厅作出涉案许可证的行为侵害了莱矿公司的合法权益。涉案采矿权作为合同标的违反法律规定，致使涉案转让合同无法履行，造成莱矿公司无法实现合同目的，侵害了莱矿公司的合法权益。莱矿公司随复议申请提交了采矿权查询结果、涉案许可证、涉案转让合同、（2014）内商初字第13号民事判决、（2016）最高法民终590号民事判决、涉案普查报告、核实报告、核查报告作为证据。2016年5月25日，被告法制机构收到上述申请。同年5月27日，被告通知原内蒙古国土厅提交书面答复及证据材料。同年6月6日，原内蒙古国土厅提交书面答复，并提交了涉案普查报告、核查报告及办理涉案许可的相关手续。同年7月22日，被告以有需要中止行政复议的情形，影响行政复议案件审理为由，中止了该案审理。 2018年8月21日，被告通知丰镇京海公司作为行政复议程序的第三人参加行政复议。 2018年9月25日，被告针对莱矿公司所提撤销涉案许可证的行政复议案件举行听证。本案原告、莱矿公司、原内蒙古国土厅均参加了该听证，并发表了各自的意见。 2018年12月28日，被告恢复审理莱矿公司所提撤销涉案许可证的行政复议案件。次日，被告作出被诉复议决定，并于2019年1月2日寄送各方当事人。 本院认为：根据行政复议法第十二条的规定，被告作为原内蒙古国土厅的上一级主管部门，有权针对原内蒙古国土厅颁发采矿许可证的行为进行行政复议并作出行政复议决定。 因涉案许可证的合法性关系到涉案转让合同各方当事人的切身利益，在莱矿公司针对涉案许可证提出复议申请后，被告综合考虑了各方当事人之间存在的民事争议及最高人民法院生效民事判决的相关认定，受理该复议申请，并无不妥。因丰镇京海公司于2015年5月31日取得的219号许可证属于行政许可的延续和变更，是对2006年、2009年、2012年、2014年行政许可的承继和延续。被告在对该许可行为进行审查时，必然涉及上述行政许可行为的合法性问题，如上述行政许可行为存在重大且明显的违法情形，可能直接影响后续行政许可行为的合法性。故被告对原内蒙古国土厅颁发涉案许可证行为一并进行审查亦无不妥。原告关于被告受理复议申请违法的相关诉讼理由，本院不予采纳。 作为行政复议机关，被告应当在查清事实的基础上作出复议决定。就本案而言，被告撤销原告已经取得的涉案许可证，会对原告的合法权益造成重大影响，需要审慎对待。对此，被告应当进行全面调查取证，同时考虑到时间跨度较大，客观条件可能发生变化等因素，被告还应在证据审查的基础上，综合相关因素进行分析论证，以查明本案的基础事实，进而作出复议决定，并充分说明理由和依据。而被告作出被诉复议决定所依据的核查报告与核实报告的结论不尽一致，且均未作出涉案普查报告资料造假的结论。虽然上述两个报告均记载部分矿体不在涉案许可证区域内，以及实地未找到探槽、竖井等工程的内容，但涉案普查报告形成距今已经超过十年，该报告所涉勘探区域内自然条件和地质条件是否发生改变，涉案许可证所涉矿区是否进行过开采，以及上述情况是否会对涉案普查报告内容的判断产生影响等，被告对此并未予以说明，亦未提供证据证明其已经就上述问题进行过充分的论证，或取得了专业论证结果。因此，被告作出的关于涉案普查报告中虚构勘察工程量，存在资料造假情形的认定结论证据不足，理由亦不充分。被告据此作出的被诉复议决定存在认定事实不清，证据不足之情形。本院依法应予撤销。原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：

在法定举证期限内，第三人莱矿公司向本院提交了如下证据：1.涉案转让合同；2.《内蒙古自治区丰镇市‘元山子赶牛沟—官屯堡桦树坡’矿业整合区矿业权和相关资产整合转让合同价款支付协议》（以下简称支付协议）；3.（2014）内商初字第13号民事判决书；4.（2016）最高法民终590号民事判决书；5.（2018）最高法民申3759号民事裁定书，以上证据用以证明第三人具有复议主体资格。6.通知函及附件探矿许可证、采矿许可证；7.行政复议申请书；8.行政复议申请书邮寄单，证据6-8用以证明第三人行政复议申请未超过复议申请期限。9.核实报告，用以证明核实报告相关结论内容。10.国土资复议〔2017〕617号行政复议决定书；11.核查报告，证据10、11用以证明核查报告核查结果相关内容。12.山东省矿业协会《关于〈内蒙古自治区丰镇市大梁村铁矿普查报告验证报告〉的专项技术咨询意见》，用以证明评审成果意见的相关内容。证据9-12用以综合证明涉案普查报告载明的勘查工程均没有施工痕迹，系虚构勘查工程、伪造资源储量的虚假报告，记载铁矿石不真实存在，储量不属实，涉案许可证均缺乏事实依据、证据不足、程序违法，应予撤销。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-19的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；认可证据20、22的关联性、合法性、真实性，但不认可证明目的；不认可证据21的真实性。第三人对被告提交的证据关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议。 被告对于原告提交的证据1、4、5的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；对证据2的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据3的真实性不认可，对证据6的关联性及证明目的不认可。第三人对原告证据1、2的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据3、6的关联性、证明目的不认可；对证据4、5的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议。 原告对第三人提交的证据1-8、11的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据9的真实性不认可；对证据10的真实性无异议，不认可关联性、合法性、及证明目的；对证据12的关联性、合法性、真实性及证明目的均不认可。被告对第三人提交的证据的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议。

一、撤销被告中华人民共和国自然资源部于二〇一八年十二月二十九日作出的自然资复议（原）〔2016〕476号（决）行政复议决定书； 二、责令被告中华人民共和国自然资源部于本判决生效后在法定期限内针对第三人莱芜钢铁集团莱芜矿业有限公司提交的行政复议申请作出处理。 案件受理费50元，由被告中华人民共和国自然资源部负担（于本判决生效后七日内交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　张　悦 审　　判　　员　　　何君慧 审　　判　　员　　　范术伟

法　官　助　理　　　李赟乐 书　　记　　员　　　李　丽