丰镇市京海矿业有限公司等与自然资源部其他一审行政判决书

北京市第一中级人民法院

行政案件判决书

（2019）京01行初146号

原告山西京海实业有限公司（以下简称山西京海公司）、丰镇市丰盛矿业有限责任公司（以下简称丰镇丰盛公司）、丰镇市鑫鑫铁粉有限公司（以下简称丰镇鑫鑫铁粉公司）、丰镇市京海矿业有限公司（以下简称丰镇京海公司）诉被告中华人民共和国自然资源部变更行政复议决定案，本院于2019年1月10日立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因莱芜钢铁集团莱芜矿业有限公司（以下简称莱矿公司）与被告作出的自然资复议（原）〔2016〕477号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于同年4月11日公开开庭审理了本案。原告山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司的法定代表人黄柏青，上述原告及原告丰镇丰盛公司、丰镇京海公司的委托代理人王少华、孙得馨，被告中华人民共和国自然资源部的委托代理人朱根民、王振华，第三人莱矿公司的委托代理人王培国、原委托代理人李传华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月29日，被告作出被诉复议决定，主要内容为：依据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第十一条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称矿产资源法实施细则）第八条、《矿产资源开采登记管理办法》第四条至第七条、第十五条和《国土资源部

本院经审查认为：原告提交的证据1系本案被诉行政行为，不作为证据使用。被告提交的证据、原告提交的证据2-5以及第三人提交的证据1-11均与本案有关。其中被告提交的证据19以及第三人提交的证据6能够证明涉案许可颁发的时间以及许可内容；被告提交的证据1-18、原告提交的证据2、第三人提交的证据7、8能够证明第三人提出行政复议申请针对的行为、复议请求，被告作出被诉复议决定的程序以及在复议程序中原告、第三人的意见及其提交的证据情况；原告提交的证据3-5、第三人提交的证据1-5能够证明原告与第三人签订涉案转让合同以及相关民事诉讼的情况；被告提交的证据20能够证明申请涉案许可证前形成了涉案普查报告；被告提交的证据21以及第三人提交的证据9、10能够证明原内蒙古国土厅对涉案普查报告进行核查的情况及核查结论；被告提交的证据22以及第三人提交的证据11能够证明第三人委托山东省物化探勘查院就涉案普查报告相关内容进行核实的情况以及核实结论，对上述证据本院予以采信。原告提交的证据6系其他案件的裁定书，与本案不具有关联性，本院不予采信。第三人提交的证据12、13是在诉讼中提交的新证据，不是被告作出被诉复议决定的依据，本院亦不予采信。 经审理查明： （一）涉案许可证颁发情况： 2007年9月12日，原内蒙古国土厅向内蒙丰镇市鑫鑫铁粉厂颁发了540号许可证，该许可证载明的采矿权人为内蒙丰镇市鑫鑫铁粉厂，矿山名称为内蒙丰镇市鑫鑫铁粉厂，有效期限自2007年9月至2010年9月。 2009年11月18日，原内蒙古国土厅针对该矿颁发了812号许可证，采矿权人由内蒙丰镇市鑫鑫铁粉厂变更为丰镇鑫鑫铁粉公司，有效期限自2009年11月18日至2010年9月18日。 2010年9月13日，原内蒙古国土厅针对该矿向采矿权人丰镇鑫鑫铁粉公司颁发了812号许可证，有效期限自2010年9月13日至2013年9月13日。 2011年9月1日，原内蒙古国土厅针对该矿向采矿权人丰镇鑫鑫铁粉公司颁发了812号许可证，有效期限自2011年9月1日至2013年9月1日。 2013年8月22日，原内蒙古国土厅针对该矿向采矿权人丰镇鑫鑫铁粉公司颁发了812号许可证，有效期限自2013年8月22日至2015年8月22日。 2013年12月23日，原内蒙古国土厅依据丰镇鑫鑫铁粉公司提出的采矿权转让申请，向丰镇京海公司颁发了812号许可证，该许可证载明的采矿权人为丰镇京海公司，矿山名称为丰镇京海公司鑫鑫铁矿，有效期限自2013年12月23日至2015年8月22日。 2015年8月22日，原内蒙古国土厅向采矿权人丰镇京海公司颁发了812号许可证，有效期限自2015年8月22日至2016年8月22日。 在812号许可证期限届满前，原内蒙古国土厅尚未作出是否准许延续的决定。 （二）原告与第三人民事诉讼情况： 2010年10月30日，山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司作为甲方，莱矿公司作为乙方，签订了涉案转让合同，涉案转让合同标的包括涉案范围内全部探矿权、采矿权、全部实物资产及丰镇京海公司全部股权。 2014年11月，山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司因丰镇京海公司股权转让纠纷一案向内蒙古自治区高级人民法院提起民事诉讼。 2016年4月5日，内蒙古自治区高级人民法院针对山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司股权转让纠纷一案作出（2014）内商初字第13号民事判决书，判决各方当事人继续履行涉案转让合同及支付协议确定的给付义务。莱矿公司不服该判决，向最高人民法院提出上诉。 2017年12月5日，最高人民法院作出（2016）最高法民终590号民事判决，该判决认为，……矿业权登记在矿山法人企业名下，成为法人财产。虽然矿山法人股权转让可能会造成公司资产架构、实际控制人等方面的变动，最终会对矿业权的实际行使产生影响。但基于公司法人人格独立原则，公司股权转让与作为公司财产的矿业权转让是性质不同的两个问题，两者在交易主体、交易标的、审批程序、适用法律等方面均存在很大程度上的差别。尽管矿业权可能作为公司的主要财产，但矿业权的转让和公司股权转让并不等同，在不变更矿业权主体、不发生采矿权和探矿权权属变更的情况下，不宜一径将股权转让行为视同变相的矿业权转让行为。在本案中，涉案转让合同系自愿签订，是山西京海公司、丰镇鑫鑫铁粉公司、丰镇丰盛公司与莱矿公司真实意思表示，合法有效。莱矿公司上诉主张涉案转让协议的性质实质上是矿业权转让，违反相关法律法规的禁止性规定，缺乏事实和法律依据，不能成立。内蒙古自治区高级人民法院关于本案性质为股权转让的认定并无不当，予以维持。……根据莱矿公司提交的证据，针对案涉矿业权是否存在储量不实、是否具有工业开采价值等问题，因莱矿公司已经另行申请行政复议、或者提起行政诉讼，可在相关复议或诉讼案件中解决；……判决：驳回莱矿公司的上诉，维持原判。后莱矿公司就该案提出再审申请。 2018年9月29日，最高人民法院作出（2018）最高法民申3759号民事裁定书，驳回莱矿公司的再审申请。 （三）核实报告与核查报告的由来： 2016年7月，莱矿公司委托山东省物化探勘查院编制了核实报告，该报告中结论部分载明：4.2核实结论1.现场核实在涉案普查报告载明施工的探槽处并未发现铁矿体的存在，竖井工程无施工的痕迹，涉案普查报告圈定的Ⅰ、Ⅱ号铁矿体无圈定依据，“矿区内新增铁矿石资源量28.96万吨”不成立。2.普查区内基岩出露良好，存在多处铁矿点，但与涉案普查报告圈定铁矿体无对应关系，满足涉案普查报告工业指标要求的铁矿体并不存在。 2016年11月8日，莱矿公司向原内蒙古国土厅寄交申请书，请求该厅对包头市邦兴矿业有限公司虚构勘察工程、伪造资源储量编制涉案普查报告的矿产资源违法行为进行查处，予以纠正并追究行为人的法律责任。莱矿公司因不服原内蒙古国土厅于2017年1月4日就其上述申请作出的回复，向内蒙古自治区人民政府申请行政复议。 2017年5月5日，内蒙古自治区人民政府作出内政复决字〔2017〕13号行政复议决定书，决定：原内蒙古国土厅在收到本复议决定之日起六十日内依法履行职责，对莱矿公司举报的违法行为进行处理。 2017年10月7日，原内蒙古国土厅按照内蒙古自治区人民政府作出的内政复决字〔2017〕13号行政复议决定的要求，组织专家组编制了核查报告。该核查报告中结论部分载明：1.室内核准，探矿证范围、采矿证范围基本正确；涉案普查报告中提供的工程坐标位置与图上相符。涉案普查报告中的Ⅰ、Ⅱ号矿体都在探、采矿证范围内。2.经实地核查，涉案普查报告中的Ⅰ号矿体上标注的探槽和竖井没有找到；但此处岩石裸露的冲沟非常发育，矿脉比较明显，在矿脉上有4个平硐（1-4号平硐），一条斜井（1号斜井）；在矿体西部30多米处有一采坑。实测的平硐（1号平硐）与涉案普查报告中的Ⅰ号矿体标注的竖井（SJl-1）相差10米左右。矿体东段涉案普查报告中的竖井（sJl-3）东约10米有4号平硐，北西约80米有3号平硐存在。3.涉案普查报告中的Ⅱ号矿体有一半已落入采坑中（2号采坑），此处岩石裸露的冲沟非常发育，实测的竖井（1号竖井）与涉案普查报告中的Ⅱ号矿体上标注的竖井相差22米左右（2号竖井）。在Ⅱ号矿体北东段涉案普查报告中的工程均没找到，但在其北西部有2号斜井存在，4.根据实地核查情况，初步认为实地勘查工程及矿体与涉案普查报告基本吻合。 （四）本案行政复议的情况： 2016年5月，莱矿公司针对涉案许可证向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人原内蒙古国土厅作出的涉案许可证的行政行为违法，并予以撤销。其主要复议理由为：1.被申请人原内蒙古国土厅作出涉案许可证的行政行为认定事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序。2.被申请人原内蒙古国土厅作出涉案许可证的行为侵害了莱矿公司的合法权益。涉案采矿权作为合同标的违反法律规定，致使涉案转让合同无法履行，造成莱矿公司无法实现合同目的，侵害了莱矿公司的合法权益。莱矿公司随复议申请提交了采矿权查询结果、涉案许可证、涉案转让合同、（2014）内商初字第13号民事判决、（2016）最高法民终590号民事判决、涉案普查报告、核实报告、核查报告作为证据。2016年5月25日，被告法制机构收到上述申请。同年5月27日，被告通知原内蒙古国土厅提交书面答复及证据材料。同年6月6日，原内蒙古国土厅提交书面答复，并提交了涉案普查报告、核查报告及办理涉案许可的相关手续。同年7月22日，被告以有需要中止行政复议的情形，影响行政复议案件审理为由，中止了该案审理。 2018年8月21日，被告通知丰镇京海公司作为行政复议程序的第三人参加行政复议。 2018年9月25日，被告针对莱矿公司所提撤销涉案许可证的行政复议案件举行听证。本案原告、莱矿公司、原内蒙古国土厅均参加了该听证，并发表了各自的意见。 2018年12月28日，被告恢复审理莱矿公司所提撤销涉案许可证的行政复议案件。次日，被告作出被诉复议决定，并于2019年1月2日寄送各方当事人。 本院认为：根据行政复议法第十二条的规定，被告作为原内蒙古国土厅的上一级主管部门，有权针对原内蒙古国土厅颁发采矿许可证的行为进行行政复议并作出行政复议决定。 因涉案许可证的合法性关系到涉案转让合同各方当事人的切身利益，在莱矿公司针对涉案许可证提出复议申请后，被告综合考虑了各方当事人之间存在的民事争议及最高人民法院生效民事判决的相关认定，受理该复议申请，并无不妥。因丰镇京海公司于2015年8月22日取得的812号许可证属于行政许可的延续和变更，是对2007年、2009年、2010年、2011年、2013年行政许可的承继和延续。被告在对该许可行为进行审查时，必然涉及上述行政许可行为的合法性问题，如上述行政许可行为存在重大且明显的违法情形，可能直接影响后续行政许可行为的合法性。故被告对原内蒙古国土厅颁发涉案许可证行为一并进行审查亦无不妥。原告关于被告受理复议申请违法的相关诉讼理由，本院不予采纳。 作为行政复议机关，被告应当在查清事实的基础上作出复议决定。就本案而言，被告撤销原告已经取得的涉案许可证，会对原告的合法权益造成重大影响，需要审慎对待。对此，被告应当进行全面调查取证，同时考虑到时间跨度较大，客观条件可能发生变化等因素，被告还应在证据审查的基础上，综合相关因素进行分析论证，以查明本案的基础事实，进而作出复议决定，并充分说明理由和依据。而被告作出被诉复议决定所依据的核查报告与核实报告的结论不尽一致，且均未作出涉案普查报告资料造假的结论。虽然上述两个报告均记载未在实地找到部分勘察工程，但涉案普查报告形成距今已经超过十年，该报告所涉勘探区域内自然条件和地质条件是否发生改变，涉案许可证所涉矿区是否进行过开采，以及上述情况是否会对涉案普查报告内容的判断产生影响等，被告对此并未予以说明，亦未提供证据证明其已经就上述问题进行过充分的论证，或取得了专业论证结果。因此，被告作出的关于涉案普查报告中虚构勘察工程量，存在资料造假情形的认定结论证据不足，理由亦不充分。被告据此作出的被诉复议决定存在认定事实不清，证据不足之情形。本院依法应予撤销。原告要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：

在法定举证期限内，第三人莱矿公司向本院提交了如下证据：1.涉案转让合同；2.《内蒙古自治区丰镇市‘元山子赶牛沟—官屯堡桦树坡’矿业整合区矿业权和相关资产整合转让合同价款支付协议》（以下简称支付协议）；3.（2014）内商初字第13号民事判决书；4.（2016）最高法民终590号民事判决书；5.（2018）最高法民申3759号民事裁定书，以上证据用以证明第三人具有复议主体资格。6.通知函及附件探矿许可证、采矿许可证；7.行政复议申请书；8.行政复议申请书邮寄单，证据6-8用以证明第三人行政复议申请未超过复议申请期限。9.核实报告，用以证明核实报告相关结论内容。10.内政复决字〔2017〕13号行政复议决定书；11.核查报告，证据10、11用以证明核查报告核查结果相关内容。12.2017年11月山东省矿业协会《关于〈内蒙古自治区丰镇市黄梁沟铁矿普查报告核查报告〉的专项技术咨询意见》；13.2018年6月山东省矿业协会《关于〈内蒙古自治区丰镇市黄梁沟铁矿普查报告验证报告〉的专项技术咨询意见》，证据12、13用以证明咨询意见的相关内容。证据9-13用以综合证明涉案普查报告载明的勘查工程均没有施工痕迹，系虚构勘查工程、伪造资源储量的虚假报告，记载铁矿石不真实存在，储量不属实，涉案许可证均缺乏事实依据、证据不足、程序违法，应予撤销。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-19的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；认可证据20、22的关联性、合法性、真实性，但不认可证明目的；不认可证据21的真实性。第三人对被告提交的证据关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议。 被告对于原告提交的证据1、4、5的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议；对证据2的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据3的真实性不认可，对证据6的关联性及证明目的不认可。第三人对原告证据1、2的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据3、6的关联性、证明目的不认可；对证据4、5的关联性、合法性、真实性及证明目的无异议。 原告对第三人提交的证据1-8、11的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据9的真实性、关联性、合法性不认可；对证据10的真实性无异议，不认可关联性、合法性、及证明目的；对证据12、13的关联性、合法性、真实性及证明目的均不认可。被告对第三人提交的证据的关联性、合法性、真实性及证明目的均无异议。

一、撤销被告中华人民共和国自然资源部于二〇一八年十二月二十九日作出的自然资复议（原）〔2016〕477号（决）行政复议决定书； 二、责令被告中华人民共和国自然资源部于本判决生效后在法定期限内针对第三人莱芜钢铁集团莱芜矿业有限公司提交的行政复议申请作出处理。 案件受理费50元，由被告中华人民共和国自然资源部负担（于本判决生效后七日内交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　张　悦 审　　判　　员　　　何君慧 审　　判　　员　　　范术伟

法　官　助　理　　　李赟乐 书　　记　　员　　　李　丽