重庆长云建设有限公司
原告余代云诉被告重庆市长寿区云台镇人民政府确认行政行为违法一审行政判决书
来源：中国裁判文书网
重庆市长寿区人民法院
行 政 判 决 书
渝0115行初34号
原告余代云，男，1959年9月24日出生，汉族，户籍所在地重庆市长寿区。
委托代理人（特别授权）周厚全，重庆劲源律师事务所律师。
被告重庆市长寿区云台镇人民政府，住所地重庆市长寿区云台场，组织机构代码00930467-6。
法定代表人高波，镇长。
出庭行政机关负责人江凤梅，副镇长。
委托代理人（特别授权）周绍禄，重庆金雷律师事务所律师。
第三人重庆长云建设有限公司，住所地重庆市长寿区云台镇石油一村5号，统一信用代码91500115450485383Q。
法定代表人陈发奇，总经理。
委托代理人（特别授权）余磊，重庆金雷律师事务所律师。
第三人重庆长云房地产开发有限公司，住所地重庆市长寿区云台镇石油一村5号，统一信用代码91500115798017177J。
法定代表人陈发奇，总经理。
委托代理人（特别授权）余磊，重庆金雷律师事务所律师。
原告余代云诉被告重庆市长寿区云台镇人民政府（以下简称云台镇政府）、第三人重庆长云建设有限公司（以下简称长云建设公司）、第三人重庆长云房地产开发有限公司（以下简称长云开发公司）确认行政行为违法一案，本院于2016年2月1日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼权利及义务须知、诉讼风险提醒书。本案由审判员张颖担任审判长、与审判员彭可、人民陪审员张壮丽组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭进行了审理。原告余代云及其委托代理人周厚全、被告云台镇政府的副镇长江凤梅及委托代理人周绍禄、第三人长云建设公司和第三人长云开发公司的委托代理人余磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余代云诉称，1998年，我经被告云台镇政府批准，在云台镇石油路2号修建了两楼一底的砖混结构房屋一幢，其中一楼商业门面六间178.25平方米及公共厕所40平方米，二楼经营性用房198.29平方米，三楼住房198.29平方米，阁楼63.6平方米，顶楼钢棚198.29平方米。2015年5月4日，被告云台镇政府与第三人长云建设公司签订了《收回国有土地使用权协议》，收回了云A14-1/01地块的土地使用权及其该土地上的房屋、构筑物、附属设施。同年8月11日，第三人长云开发公司通过招拍挂方式取得了该地块的国有土地使用权证。我的房屋及附属设施位于该地块，被告及第三人在未对我进行拆迁安置补偿的情况下，将该地块进行收回的行为，侵犯了我的合法权利。而且，该地块系国有土地，被告无收回国有土地的法定职权。故请求人民法院确认被告收回云A14-1/01国有土地使用权的行政行为违法。
原告举示了如下证据并经当庭质证：
旧厕所改建工程报告(含被告批复）；
云台电影院外厕所改造的协议及经济合同鉴证书；
房屋设计图（含被告批复）；
收据及完税证；
照片及视频资料；
实测登记；
收回国有土地使用权协议；
（206）字第00368号房屋所有权证，长国用（2004）字第2296号、长国用（2004）字第2297号和长国用（1989）字第00032号土地使用权证；
民事诉状、传票、应诉通知书。
原告举示证据1-6证明原告的房屋系合法建筑；举示证据7证明被告收回土地的行为是行政行为且该行为违法；举示证据8证明被告收回的土地上还存在其他的合法权利人；举示证据9证明原告与本案具有利害关系，是适格主体。
被告对上列证据的真实性无异议，对其合法性有异议，并且认为不能达到原告的证明目的。首先，划拨土地不得出租、转让，原告与川东钻探公司签订的土地租赁协议无效；其次，原告在租赁土地上修建房屋，即使其具有规划红线图和设计图以及缴纳了相关费、税，也不能证明其房屋系合法建筑。
第三人长云建设公司和第三人长云开发公司对上列证据的质证意见与被告相同。
本院对上列证据的真实性、关联性予以确认。
被告云台镇政府辩称，一、本政府与长云建设公司签订的《收回国有土地使用权协议》是土地收购协议，其收回行为是民事行为，不是行政行为。故本案不属于行政诉讼受案范围。二、原告余代云不是该协议的相对人，没有法律上的利害关系，不是本案适格主体。三、原告余代云与案外人川东钻探公司签订的土地租赁协议违反法律规定，属无效协议；余代云在租赁土地上修建的违法建筑并未取得合法产权证。综上，请求法院驳回原告的起诉。
被告举示了如下证据并经当庭质证：
1、长国用（2004）字第2296号、长国用（2004）字第2297号、长国用（1989）字第00032号土地使用权证；
2、2002年9月30日被告与川东钻探公司签订的土地转让协议、2002年10月20日被告与长云建设公司签订的协议。
3、2004年11月21日被告与四川石油管理局管理中心和川东钻探公司综合加工厂签订的土地转让协议、2004年11月21日被告与长云建设公司签订的协议；
4、四川石油管理局部室文件；
5、收回国有土地使用权协议；
6、长房函（2015）46号文件、长寿国土房管文（2015）17号文件及长寿府地（2015）98号文件、国有建设用地使用权出让成交通知书和确认书以及长寿府地（2015）105号文件、渝（2015）长寿区不动产权第000012478号不动产权证书。
原告对上列证据的真实性无异议，但认为上列证据恰好证明：（1）川东钻探公司未经土地管理部门审批擅自将国有划拨土地转让给被告是违法的，双方签订的转让合同无效；（2）被告将非法取得的土地又以非法形式转让给第三人长云建设公司，其协议也是无效的；（3）截止2015年5月，被告从第三人长云建设公司收回土地时，所收回的土地仍登记在川东钻探公司的名下，因而被告向第三人收回登记在他人名下的土地也属违法行为；（4）原告的合法房产坐落在云A14-1/01土地上，被告与第三人长云建设公司未对原告进行拆迁安置，将该土地进行转让，是严重的违法行为；（5）被告在长寿区政府批准收回土地之前就与第三人长云建设公司签订了收回土地协议，且区政府在（2015）105号的批复中也不包括对00032号和2297号土地的注销。故被告收回土地的行为违法。
第三人长云建设公司和第三人长云开发公司对上列证据的真实性、合法性、关联性无异议；长云建设公司称，被告与我公司签订的土地收购协议合法有效，且已经履行完毕。
本院对上列证据的真实性、关联性予以确认。
第三人长云建设公司辩称，我公司与被告签订的《收回国有土地使用权协议》是平等民事主体间的民事行为，是通过双方充分协商达成的收购土地使用权及其土地上房屋的民事合同，其实质是土地使用权转让合同，不是行政行为，本案不属于行政诉讼受案范围。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人长云建设公司举示了以下证据并经当庭质证：
评估报告；
记账凭证、进账单、收据。
第三人长云建设公司举示上列证据证明，被告收购其公司的土地是经过了评估并协商一致后签订的协议，且按协议的价格支付了价款，是民事行为。
原告认为上列证据不能达到长云建设公司的证明目的，并称评估报告内容不真实，因为在评估公司进行评估时，该土地已不存在评估报告中所列的房产。
被告对上列证据的真实性、合法性、关联性无异议。
第三人长云开发公司对上列证据的真实性、合法性、关联性无异议。
本院对上列证据的真实性、关联性予以确认。
第三人长云开发公司辩称，一、我公司在2015年通过公开招拍挂的合法程序取得该宗土地。二、原告余代云与川东钻探公司签订的土地租赁协议违反法律规定，属无效合同。三、原告在租赁的国有土地上建设永久性建筑是违法行为，其房产不受法律保护。故原告不是适格主体，请求法院驳回原告起诉。
第三人长云开发公司举示了下列证据并经当庭质证：
成交通知书和确认书；
不动产权证；
资金往来结算票据、非税收缴款书。
第三人长云开发公司举示上列证据证明自己合法取得了云A14-1/01的土地使用权。
原告对上列证据的真实性、关联性予以确认，但认为不具有合法性。
被告对上列证据的真实性、合法性、关联性无异议。
第三人长云建设公司对上列证据的真实性、合法性、关联性无异议。
本院对上列证据的真实性、关联性予以确认。
经审理查明，1998年9月10日，原告余代云向被告云台镇政府提出《旧厕所改建工程报告》，载明：根据云台镇城镇建设规划，促进云台小城镇建设，我余代云与钻探公司协商，自愿投资改建钻探公司云台大院门前至农贸市场70米处旧厕所工程，是否符合云台城镇规划，希云台镇政府批准。同年11月4日，云台镇政府签署：同意改造，改造前必须将设计图交到镇小城镇办公室审批，缴清配套费、规费，由小城镇办公室放线后方可动工。1998年11月2日，原告余代云与川东钻探公司签订了《关于川东钻探公司云台电影院外厕所改造的协议》，约定：川东钻探公司（甲方）将云台电影院厕所所占地140平方米租给云台金笛时装店余代云（乙方）使用，租期25年。乙方必须按云台场镇规划要求对旧厕所进行改造，费用由乙方承担。改造后，保证电影院厕所有男女蹲位各4个并由乙方提供两间门面（60平方米）给甲方抵交25年的土地租金。租赁期满，乙方无条件将140平方米土地交还甲方，并保证主体结构和设施完整。在使用期间如土地管理部门提出政策性意见，由甲方协调处理，乙方承担费用。1998年11月18日，被告云台镇政府在余代云的房屋施工图上审批，同意照图修建。当日，原告余代云向被告云台镇政府缴纳了场镇设施配套费7245元、管理费200元，并缴纳了不动产税800元。随后原告将该工程承包给他人修建并于1999年5-6月建成。之后原告一直在该楼内居住和从事商业经营至今。
2001年12月7日，四川石油管理局财资部发（2001）79号部室文件载明：为支持地方经济发展，同意将云台钻探电影院闲置资产9512㎡土地处置给云台镇政府，土地及土地上建筑物补偿收入80万元，纳入财务管理。2002年9月30日，川东钻探公司（甲方）与云台镇政府（乙方）签订《云台电影院及大招待所土地、房屋转让协议》，甲方将云台电影院及大招待所房屋和土地资产（00032号土地，用地面积9512㎡）转让给乙方，转让金额80万元。其中第8条约定：已租赁给余代云的土地还未到期，具有法律效力，因此此次转让不包括已出租土地部分，并以余代云所建房屋四周滴水为界，若规划与该建筑相抵触，由云台镇政府与当事人协商解决，与甲方无关。同年10月20日，被告与第三人长云建设公司签订协议，将上述协议中的全部权利义务转让给长云建设公司。2004年11月21日，四川石油管理局重庆公共事务管理中心（甲方）与被告（乙方）和重庆长寿川东钻探福利综合加工厂（丙方）签订《土地转让协议》，约定：将甲方使用的划拨地（2296号地块和2297号地块）划转给乙方用于场镇建设等，面积480平方米，丙方的地面建筑物200平方米。土地转让费3.6万元，房屋补偿费5万元，合计8.5万元。该转让土地涉及原川东钻探公司与余代云、郑金木签订的相关协议，由乙方履行其全部权利义务，若余代云等人提出相关要求，所发生纠纷的费用由乙方承担。2004年11月21日，被告云台镇政府与第三人长云建设公司签订《协议书》，将《土地转让协议》中的全部权利义务转让给长云建设公司。2006年6月9日，重庆同舟（实业）集团有限公司（甲方）与第三人长云建设公司的法定代表人陈发奇（乙方）签订《云台市场买卖协议书》，甲方将云台市场整体（占地面积4500㎡、房屋90㎡、钢管瓦棚3800㎡，其中含涉案土地：长国用206字第261号）出卖给乙方，出卖金额35万元整。
2015年3月24日，第三人长云建设公司委托重庆道尔顿资产评估土地房地产估价有限公司对云A14-1/01地块进行了价格评估，估价报告记载：该地块由土地证号为00032号、261号、2296号和房权证为04305号、04304号所涉地块组成，合计面积4712.88㎡，地价512.8万元，房价69.7万元，共计价格582.5万元。2015年4月8日，被告以云台府函（2015）121号函向长寿区土房局请示，请核准收购长云建设公司拥有使用权的云A14-1/01地块。同月13日，长寿区房屋管理局长房函（2015）121号批复同意被告对该地块进行收购。2015年5月4日，被告云台镇政府（甲方）与第三人长云建设公司（乙方）签订《收回国有土地使用权协议》，约定：甲方收回乙方全部土地使用权和地上房屋（含构筑物、附属物），甲方一次性货币补偿乙方582.5万元。2015年5月22日，长寿区土房局以长寿国土房管文（2015）17号文件向长寿区人民政府请示要求收回、注销2296和261号土地证，同月25日，长寿区人民政府以长寿府地（2015）98号文件批复，同意收回注销。2015年7月14日，第三人长云开发公司通过竞买以691.29万元，取得该宗土地。同月31日，长寿区人民政府以长寿府地（2015）105号文件批复，同意长云开发公司将云A14-1/01地块作为居住楼建设用地。2015年10月19日，长寿区土房局向长云开发公司填发了[渝（2015）长寿区不动产权第000012478号]土地使用权证书，土地面积为4673.73㎡。现第三人长云开发公司在该土地上已进行建设，并将所建云台综合农贸市场出售给云台镇政府。
2015年10月26日，长云开发公司向本院起诉余代云，要求其排除妨害、自行拆除位于云A14-1/01地块上的房屋。原告遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告余代云租赁川东钻探公司土地进行改造建设，经过了被告云台镇政府的批准，也缴纳了相关的配套费、不动产税，余代云在所建房屋内已实际居住、经商十多年，按合同租赁期限还有7年。而云台镇政府与川东钻探公司于2002年9月30日签订的土地转让协议以及云台镇政府与长云建设公司于同年10月20日签订的土地转让协议均不包含余代云租赁的土地，但云台镇政府在2015年5月4日从长云建设公司收回云A14-1/01土地时却包含了该土地，故余代云具有本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定：”有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。……”显然被告云台镇政府不具有收回土地的法定职责。被告超越职权作出的行政行为依法应当予以撤销，但鉴于该宗土地已修建农贸市场，撤销会给社会公共利益造成重大损失，故本院对原告要求确认被告收回云A14-1/01土地的行政行为违法的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告重庆市长寿区云台镇人民政府收回云A14-1/01国有土地使用权的行政行为违法。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 张 颖
审 判 员 彭 可
人民陪审员 张壮丽
二〇一六年七月二十六日
书 记 员 李朝阳
