海南隆冠拆迁工程有限公司、三亚市吉阳区财政局等行政处罚行政二审行政判决书

海南省三亚市中级人民法院 行政判决书 （2022）琼02行终76号 上诉人（一审原告）海南隆冠拆迁工程有限公司，住所地海口市美兰区晋江村411号。 法定代表人***，总经理。 委托代理人***，海南云联律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市吉阳区财政局，住所地三亚市吉阳区榆亚路一巷6号。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，该局二级主任科员。 委托代理人***，北京天驰君泰（海口）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。 法定代表人***，区长。 出庭应诉负责人***，该区副区长。 委托代理人***，该区司法局工作人员。 委托代理人***，广东华商（三亚）律师事务所律师。 上诉人海南隆冠拆迁工程有限公司（以下简称隆冠公司）因其诉被上诉人三亚市吉阳区财政局（以下简称吉阳区财政局）、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院（2021）琼0271行初250号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：吉阳区财政局于2021年7月12日向隆冠公司作出吉财采决［2021］127号《三亚市吉阳区财政局行政处罚决定书》（以下简称127号处罚决定），认定隆冠公司在参与三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的拆迁与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目投标过程中，提供虚假材料，谋取中标。依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（一）项的规定，决定处以50000元罚款，列入不良行为记录名单，一年内禁止参与政府采购活动。隆冠公司不服，向吉阳区政府申请行政复议。吉阳区政府于2021年10月8日作出吉阳府行复［2021］35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），维持吉阳区财政局作出的127号处罚决定。隆冠公司不服，于2021年10月26日提起本案一审诉讼。请求：1．确认吉阳区财政局127号处罚决定违法。2．撤销吉阳区政府吉阳府35号复议决定。3．本案诉讼费由吉阳区政府、吉阳区财政局承担。 一审法院查明，2021年4月20日，采购人三亚市综合行政执法局吉阳分局委托代理机构云南山重建设工程招标咨询有限公司在全国公共资源交易平台（海南省）·三亚市、中国政府采购网、海南省政府采购网上发布《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目（二次招标）》的公开招标公告，招标的政府采购项目的主要工作内容为三亚市吉阳区违法建筑、违建广告、简易棚等建（构）筑物的拆除工作及拆除后建筑垃圾的清运，预算金额为500万元，采购资金使用财政性资金。隆冠公司参与了该采购项目的投标，并经评标委员会评审，被推荐为第二中标候选人。采购人三亚市综合行政执法局吉阳分局在对中标候选人的投标资料进行核查时，发现隆冠公司投标时提供的13张设备购置发票为伪造的虚假发票，涉及金额5518400元，遂于2021年5月10日向吉阳区财政局作出三综执吉阳函［2021］143号《三亚市综合行政执法局吉阳分局关于〈拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目（二次招标）〉中标候选人的投标情况说明的函》，予以告知并要求予以指导建议。吉阳区财政局经调查和咨询常年法律顾问，于2021年6月16日向隆冠公司作出吉财采［2021］84号《三亚市吉阳区财政局行政处罚告知书》，告知隆冠公司拟对其作出行政处罚的事实、理由、法律依据和权利。2021年6月23日，隆冠公司向吉阳区财政局提交《减轻处罚申请书》进行陈述和申辩，并请求减少罚款金额，免除列入不良行为记录名单、一年内禁止参与政府采购活动的处罚。2021年7月12日，吉阳区财政局向隆冠公司作出并送达127号处罚决定，认定隆冠公司参与三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的拆迁与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目投标过程中，提供虚假材料，谋取中标。依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（一）项的规定，决定处以50000元罚款，列入不良行为记录名单，一年内禁止参与政府采购活动处罚。隆冠公司不服，于2021年8月4日向吉阳区政府申请行政复议，请求撤销吉阳区财政局向隆冠公司作出的127号处罚决定。2021年8月17日，吉阳区政府向隆冠公司作出吉阳府行复［2021］35号《行政复议受理通知书》，决定受理隆冠公司的行政复议申请。并同时向吉阳区财政局作出吉阳府行复［2021］35号《政复议答复通知书》，通知吉阳区财政局进行书面答复和提交作出行政行为的证据、依据。吉阳区财政局于2021年8月20日作出和提交了行政复议答辩书及作出行政处罚行为的证据、依据。吉阳区政府经审理，于2021年10月8日作出35号复议决定，决定维持吉阳区财政局于2021年7月12日作出的127号处罚决定。隆冠公司不服行政复议决定，遂向一审法院提起本案诉讼。一审庭审中，隆冠公司对其提供的投标材料中的13张设备购置发票为伪造的虚假发票的事实予以认可。 一审法院认为，涉案的拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目政府采购招标，采购项目标的的主要工作内容为三亚市吉阳区违法建筑、违建广告、简易棚等建（构）筑物的拆除工作及拆除后建筑垃圾的清运，采购金额为500万元，采购资金使用财政性资金，属于《中华人民共和国政府采购法》第二条第一、第二、第七款规定的使用财政性资金采购的，为政府的拆除违法建设物提供服务的政府采购行为，应适用《中华人民共和国政府采购法》的规定予以调整。不属于政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定的应适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例调整的情形。本案中，隆冠公司为谋取中标，提交伪造的13张虚假设备购置发票参加涉案政府采购项目的投标，有隆冠公司投标过程中提交的车辆转让协议、伪造的该公司设备购买发票，以及隆冠公司认可其提交虚假设备购置发票参加投标的陈述相互印证。被诉127号处罚决定认定隆冠公司提供虚假材料参加涉案政府采购项目的投标，谋取中标，事实清楚，证据确实充分。针对隆冠公司提供虚假材料谋取中标的行为，吉阳区财政局依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项的规定作出被诉127号处罚决定，适用法律正确。涉案的政府采购项目公告的预算金额500万元就是采购金额，吉阳区财政局以公告的预算金额500万元作为采购金额，对隆冠公司处以千分之十的罚款计50000元，符合上述法律规定，处罚适当。吉阳区财政局在对隆冠公司作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了隆冠公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及权利。作出行政处罚决定后向隆冠公司送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被诉127号处罚决定合法有效。吉阳区财政局受理隆冠公司的复议申请后，向吉阳区财政局作出并送达《行政复议答复通知书》，通知吉阳区财政局进行书面答复和提交作出行政行为的证据、依据。经书面审理，作出并送达了35号复议决定，行政复议程序合法。综上所述，被诉127号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当，合法有效。吉阳区政府行政复议符合法定程序。隆冠公司的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，一审法院判决：驳回隆冠公司的诉讼请求。案件受理费50元，由隆冠公司负担。 上诉人隆冠公司上诉称：一、一审判决将“预算金额”认定为“采购金额”没有法律依据。“预算金额”并非就是《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定的“采购金额”。隆冠公司认为一审法院在没有法律依据的前提下，认定“这个”就是“那个”的判决方法是强词夺理，其实质是对吉阳区财政局和吉阳区政府违法行政行为的纵容和包庇。请求二审法院明查。二、吉阳区政府在35号复议决定中对本次招标项目的性质进行如下的认定：根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条第二款“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”之规定，本案招标项目并非建设工程项目，属于与建筑物和构筑物新建、改建、扩建项目无关的单独的拆除清表行为，并不属于“新建、改建、扩建”的范畴。隆冠公司注意到吉阳区政府故意遗漏了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条第二款中“及其相关的装修、拆除、修缮等”的字样。三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的《拆迁与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目属于政府采购工程以及工程建设有关的货物、服务，属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定的应适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例调整的范围。一审判决仅仅以其“使用财政性资金”这一条就将本案认定为“应适用《中华人民共和国政府采购法》予以调整”，没有任何说服力，也不符合现有法律规定。三、吉阳区财政局在未送达给隆冠公司127号处罚决定的情况下就于2021年7月12日在《信用中国（三亚）》网站上予以公示的行为是否合法避而不谈，是回避矛盾、掩盖吉阳区财政局违法行政行为的具体表现。请求二审法院予以纠正。综上，请求一、撤销一审判决，确认127号处罚决定违法并撤销35号复议决定。二、本案一、二审诉讼费由吉阳区政府、吉阳区财政局承担。 被上诉人吉阳区财政局辩称：首先，吉阳区财政局所作出的127号处罚决定，对隆冠公司的违法事实认定准确。隆冠公司承认其在参加三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目投标过程中提供伪造的该公司设备购买发票13张，涉及金额5518400元。隆冠公司对127号处罚决定中认定的违法事实并无异议。其次，吉阳区财政局作出的127号处罚决定不存在所谓的“适用法律和处罚标准错误”的问题。一、吉阳区财政局适用《中华人民共和国政府采购法》的相关规定对隆冠公司进行处罚，适用法律正确。隆冠公司所参与投标的项目是三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目，属于《中华人民共和国政府采购法》第二条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条所规定的各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购服务的行为，当然适用《中华人民共和国政府采购法》。在此吉阳区财政局要指出的是，隆冠公司所坚持的观点其实是“认为招标的项目是工程项目，因此依据《中华人民共和国政府采购法》，工程项目的招投标应该适用《中华人民共和国招标投标法》，所以，即便在此过程中隆冠公司有不法行为，也不应适用《中华人民共和国政府采购法》的第七十七条来处罚”。吉阳区财政局认为，这完全是断章取义地曲解法律。从法律解释的原则来看，由于《中华人民共和国政府采购法》相对于《中华人民共和国招标投标法》，其调整的只是涉及政府采购的商品、工程、服务的采购。其中涉及的政府采购的工程项目，如果采取招投标方式的采购，适用《中华人民共和国招标投标法》规定的程序和方法，进行招投标，选定中标单位。但决不是说，在政府采购的过程中，只要采取招投标程序，就可以不适用《中华人民共和国政府采购法》的其他规定。否则，也就不用制定这一部《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》了。对于投标人在政府采购过程中的出现不法行为，当然要适用《中华人民共和国政府采购法》第八章“法律责任”中的条款予以处罚，而不可能套用《中华人民共和国招标投标法》的规定进行处罚。这本是不言而喻的常识，但隆冠公司却始终纠缠不清地要求适用《中华人民共和国招标投标法》对其进行处罚，显然毫无法律依据。二、吉阳区财政局依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条对隆冠公司所作出的处罚，处罚标准无误。隆冠公司纠缠“采购金额”和“预算金额”无实际意义。《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的-一一一一-”。在本案中，该项目的招标公告明确该项目的“采购金额为人民币伍佰万元”，而隆冠公司正是以提供伪造的设备发票为手段谋取中标的，因此，吉阳区财政局依据上述规定对其处以采购金额千分之十的罚款即人民币50000元，并将其列入不良记录名单，并在一年内禁止参加政府采购活动，完全是有法可依，处罚标准无误。三、吉阳区财政局作出的127号处罚决定符合法定程序。吉阳区财政局在收到三亚市综合行政执法局吉阳分局转来的案件线索后，依法对隆冠公司进行调查，隆冠公司向吉阳区财政局提供了其伪造设备购买发票行为相关的发票和合同，并进行了解释、说明。吉阳区财政局在依法对隆冠公司发出《行政处罚告知书》后，隆冠公司又向吉阳区财政局提交了《减轻处罚申请书》进行了申辩，在此基础上，吉阳区财政局才作出127号处罚决定。上述过程符合法定程序。综上，吉阳区财政局认为，一审法院判决维持127号处罚决定及35号复议决定，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。隆冠公司的上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。 被上诉人吉阳区政府辩称：一、认定“预算金额”就是“采购金额”合理合法。“预算金额”是政府在招标项目中确定的项目资金的预计金额，“采购金额”是最后招标成功的实际金额，但由于本案项目《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目》是为拆除违建和清除垃圾的服务项目，要求的是服务的质量，报价高低并不会绝对决定中标人选，甚至大多时候会出现“预算金额”与“采购金额”相同的情况。这可以从《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目》招标公告第一项，项目基本情况中看出，“预算金额：5000000.00元”、“合同履行期限：本项目服务期限为一年或达到采购金额500万时合同自行终止，两者中以先达到者为准，具体起止时间以合同签订为准”。通过这两项我们完全可以得出结论，此招标项目“预算金额”和“采购金额”可以完全相同。由于隆冠公司的违法行为导致招标并未实际完成，也就无法确定“采购金额”，所以用“预算金额”作为“采购金额”并无不妥，也就是说可以认定“预算金额”就是“采购金额”。二、隆冠公司认为处罚应该依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条的规定适用《中华人民共和国招标投标法》是完全错误的。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条、《〈政府采购法实施条例〉释义》第七条［政府采购工程的法律适用］明确释义为：“只有政府采购工程中的建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮，才是《中华人民共和国招标投标法》第三条所称的必须进行招标投标的工程建设项目，属于《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例的调整范围；从以上法律条文和释义我们可以清楚知道，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务应该是指的政府的建设工程项目（例如：修建政府大楼），包括的“新建、改建、扩建”、“装修、拆除、修缮等”都是指的政府建设工程项目的“新建、改建、扩建”、“装修、拆除、修缮等”。而隆冠公司参加的招标项目《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务项目》本质上招标的是服务项目，是针对的任何公司、企业、个人的拆除违建项目的服务，与政府建设工程项目无任何关联，所以适用《中华人民共和国招标投标法》是完全错误的，隆冠公司是妄图混淆概念，以达到试图适用《中华人民共和国招标投标法》来减轻自身处罚程度的目的。依据《行政复议法》第二十一条第一款“行政复议期间具体行政行为不停止执行”、《行政诉讼法》第五十六条第一款“诉讼期间，不停止行政行为的执行”、《行政处罚法》第七十三条第一款“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。我们可以看出，执行行政处罚决定并不受将要进行或者正在进行的行政复议、行政诉讼影响，不会对行政复议、行政诉讼的结果产生影响。而具体什么时间执行行政处罚在法律上虽无明文规定，但行政机关在行政处罚决定作出后的任何时间段执行行政处罚都不会影响后续的行政复议、行政诉讼，不会对被执行处罚人的“救济权”产生任何影响，所以行政处罚机关可以在行政处罚决定作出后的任何时间段执行行政处罚。据此，吉阳区财政局作出127号处罚决定后，执行处罚决定在《信用中国（三亚）》网站上予以公示的行为并不违法，是合法行为。综上所述，吉阳区政府2021年10月8日作出的35号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，该复议决定应予以维持，请贵院维持一审判决，驳回隆冠公司的诉讼请求。 二审询问过程中，隆冠公司表示对35号复议决定的程序没有异议，本院予以确认。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的主要争议焦点是：一、吉阳区财政局作出的127号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确，程序是否合法。首先，吉阳区财政局认定隆冠公司在参与三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目投标过程中提供虚假材料，谋取中标。隆冠公司对此并无异议，故127号处罚决定认定事实清楚。隆冠公司主张《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定中的“采购金额”并非“预算金额”。因隆冠公司是在《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目投标过程中提供虚假材料，在其还未中标的情况下，吉阳区财局在作出127号处罚决定时依据该项目政府预算金额对其进行处罚合法合理，并未存在不当之处，故隆冠公司该项主张本院不予采纳。其次，吉阳区财政局依据《中华人民共和国政府采购法》对隆冠公司进行处罚，隆冠公司主张《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目属于政府采购工程以及工程建设有关的货物、服务，应适用《中华人民共和国招标投标法》予以调整，127号处罚决定适用法律错误。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条第一、二款规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。依上述规定可知，政府采购中的与建筑物和构筑物新建、改建、扩建无关的单独装修、拆除、修缮等，不是《中华人民共和国招标采购法》第三条所称的必须进行招标的工程建设项目，而属于《中华人民共和国政府采购法》及该条例的调整范围。而本案中，三亚市综合行政执法局吉阳分局负责的《拆违与清运建筑垃圾（含户外广告）服务》项目是对违法建筑的拆除服务，并非针对政府采购中与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建相关的拆除，应属于《中华人民共和国政府采购法》及本条例的调整范围。故127号处罚决定适用法律准确，隆冠公司的主张没有法律依据，本院不予采纳。最后，吉阳区财政局在对隆冠公司作出行政处罚决定前，告知了隆冠公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及权利。作出127号处罚决定后向隆冠公司送达了该处罚决定书，程序合法。隆冠公司主张吉阳区财政局在其收到127号处罚决定前，将该处罚决定在网上公示违法。经查，127号处罚决定是2021年7月12日作出，吉阳区财政局系在作出当日未向隆冠公司送达之前在网上公示，虽有不妥，但是行政处罚本应依法公开，且未实际影响隆冠公司的权利义务。故隆冠公司以此为由主张127号处罚决定程序违法，依据不足，本院不予采纳。 二、吉阳区政府作出的35号复议决定的依据是否充分。如前所述，因吉阳区财政局作出127号处罚决定的依据充分，故吉阳区政府作出的35号复议决定维持该决定依据充分。 综上所述，吉阳区财政局作出的127号处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。吉阳区政府作出的35号复议决定依据充分，程序合法。一审判决据此驳回隆冠公司的全部诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。隆冠公司的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海南隆冠拆迁工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二二年六月二十一日 书记员徐的