海南隆昌建筑工程有限公司、三亚市综合行政执法局海棠分局等行政处罚行政二审行政判决书

海南省三亚市中级人民法院 行政判决书 （2022）琼02行终23号 上诉人（一审原告）海南隆昌建筑工程有限公司，住所地海口市美兰区。 法定代表人***，执行董事。 委托代理人***，广东华商（三亚）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市综合行政执法局海棠分局，住所地三亚市海棠区人民政府办公楼109室。 法定代表人***，该分局局长 委托代理人***，该分局工作人员。 委托代理人***，海南建亚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区政府大院。 法定代表人***，区长。 委托代理人***，三亚市海棠区司法局工作人员。 委托代理人***，海南琼亚律师事务所律师。 上诉人海南隆昌建筑工程有限公司（以下简称隆昌公司）因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局海棠分局（以下简称执法海棠分局）、三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院（2021）琼0271行初232号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：执法海棠分局于2021年4月26日对隆昌公司作出三综执海（执法）决字［2021］第0000072号《三亚市综合行政执法局海棠分局行政处罚决定书》（以下简称72号处罚决定），认定隆昌公司未取得临时用林许可擅自占用林地（图斑号205）3259平方米，均为四级保护林地，违反了《中华人民共和国森林法》第二十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、《海南经济特区林地管理条例》第十五条、二十四条之规定，依据《中华人民共和国森林法》第七十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《海南经济特区林地管理条例》第三十一条之规定，参照《海南省林业行政处罚自由裁量细化基准》第二大点第四类序号3的规定，决定：1．对隆昌公司占用林地面积人民币每平方米五十元的罚款，共计3259平方米，罚款金额为162950元。2．责令立即恢复植被。隆昌公司不服，向海棠区政府申请行政复议。2021年8月26日，海棠区政府作出三海棠复决字［2021］1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），决定维持执法海棠分局于2021年4月26日作出的72号处罚决定。 一审法院查明，涉案土地位于三亚市海棠区风塘村，为四级保护林地，面积3259平方米。2018年5月，隆昌公司未经人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，用于堆放砂石、建设拌合站和活动板房。2021年4月12日，海棠区政府向三亚市综合行政执法局作出海棠府函［2021］212号《三亚市海棠区人民政府关于移送国家林草局驻广州专员办挂牌督办破坏森林资源案件线索的函》，将隆昌公司破坏森林资源案件线索移送查处。2021年4月16日，执法海棠分局对隆昌公司立案查处，进行现场检查。经拍照绘图、制作现场检查记录后，向隆昌公司作出并送达三综执海（执法）询字［2021］第0000072号《三亚市综合行政执法局海棠分局接受调查询问通知书》和三综执海（执法）责字［2021］第0000072号《三亚市综合行政执法局海棠分局责令（限期）改正通知书》，通知隆昌公司携带营业执照、法人代表身份证原件及复印件、授权委托书等资料，于2021年4月16日18时到执法海棠分局接受调查询问，逾期将依法处理，责令隆昌公司于2021年4月19日前改正，改正内容为恢复植被、接受处罚。隆昌公司逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2021年4月19日，执法海棠分局就隆昌公司涉嫌非法占用林地的处理召开执法专题会进行了审议。2021年4月20日，执法海棠分局对隆昌公司作出并送达三综执海（执法）告字［2021］第0000072号《三亚市综合行政执法局海棠分局行政处罚告知书》，告知隆昌公司拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2021年4月26日，执法海棠分局对隆昌公司作出72号处罚决定，并于2021年4月26日向隆昌公司送达。认定隆昌公司未取得临时用林许可擅自占用林地（图斑号205）3259平方米，均为四级保护林地。违反了《中华人民共和国森林法》第二十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条、《海南经济特区林地管理条例》第十五条、第二十四条之规定，依据《中华人民共和国森林法》第七十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《海南经济特区林地管理条例》第三十一条之规定，参照《海南省林业行政处罚自由裁量细化基准》第二大点第四类序号3的规定，决定：1．对隆昌公司处占用林地面积人民币每平方米五十元的罚款，共计3259平方米，罚款金额为162950元。2．责令立即恢复植被。隆昌公司不服，于2021年5月23日向海棠区政府申请行政复议。海棠区政府要求隆昌公司补正资料并受理后，于2021年5月28日向执法海棠分局作出三海棠府复答字［2021］1号《行政复议答复通知书》，执法海棠分局于2021年6月10日作出和提交了《行政复议答复书》及作出被诉行政行为的证据、依据。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经批准延期30日作出行政复议决定。海棠区政府经书面审理，于2021年8月26日作出1号复议决定，决定维持执法海棠分局于2021年4月26日作出的72号处罚决定。隆昌公司不服行政复议决定，遂向一审法院提起诉讼，请求：1．依法撤销执法海棠分局2021年4月27日作出的72号处罚决定。2．依法撤销海棠区政府2021年8月26日作出的1号复议决定。3．本案案件受理费、鉴定费等诉讼费用由执法海棠分局、海棠区政府承担。 一审法院另查明，隆昌公司临时占用涉案土地已经三亚市国土资源局于2018年5日23日批准，并与三亚市国土资源监察支队签订了《临时用地复垦协议》。 一审法院认为，隆昌公司未经林业主管部门审核同意，占用四级保护林地3259平方米用于堆放砂石、建设拌合站和活动板房，有海棠府函［2021］212号《三亚市海棠区人民政府关于移送国家林草局驻广州专员办挂牌督办破坏森林资源案件线索的函》、SLY-2021-C04070号《三亚市森林资源调查报告书》（以下简称《调查报告》）、三亚市总体规划（2016审核入库版）局部图、三亚市海棠区农林局海棠农林询字［2018］第30号《接受调查询问通知书》、三亚市海棠区农业农村局海棠农询字［2019］13号《接受调查询问通知书》及海棠农改［2019］13号《责令（限期）整改通知书》、海南隆昌建筑工程有限公司照片等证据相互佐证。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款关于需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准的规定，隆昌公司占用林地准放砂石、建设拌合站和活动板房，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。隆昌公司占用四级保护林地3259平方米未经县级以上人民政府林业主管部门批准，已经违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款的规定。被诉72号处罚决定认定隆昌公司未经林业主管部门批准占用林地，事实清楚，证据确实充分。针对隆昌公司未经林业主管部门批准占用林地的行为，执法海棠分局依据《中华人民共和国森林法》第七十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《海南经济特区林地管理条例》第三十一条之规定作出被诉72号处罚决定，适用法律正确，处罚适当。被告在对隆昌公司作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了隆昌公司拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利，并已经集体评议。作出行政处罚决定后向隆昌公司送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被诉72号处罚决定合法有效。海棠区政府受理隆昌公司的复议申请后，向执法海棠分局作出并送达《行政复议答复通知书》，经批准延长作出行政复议决定的期限和书面审查，作出并送达了1号复议决定，行政复议程序合法。执法海棠分局依据森林法及有关规定，对隆昌公司未经林业主管部门批准占用林地的行为予以行政处罚，与三亚市国土资源局依据土地管理法的规定审批隆昌公司临时使用涉案土地，并不予盾。综上所述，被诉72号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，合法有效。海棠区政府行政复议符合法定程序。隆昌公司的诉讼事由及诉讼请求，没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，一审法院判决：驳回隆昌公司的诉讼请求。案件受理费50元，由隆昌公司负担。 上诉人隆昌公司上诉称：一审判决基本事实认定不清，法律适用错误。一、案涉3259平方土地大部分不在隆昌公司批准用地范围内，并非是隆昌公司占用，一审判决认定隆昌公司占用案涉林地3259平方，基本事实认定不清。（一）本案除了执法海棠分局主观臆断隆昌公司占用案涉3259平方土地外并无证据证实案涉3259平方土地是隆昌公司占用。执法海棠分局提交的行政处罚所有执法材料中，证明隆昌公司占用案涉3259平方米土地的证据材料是2021年4月1日作出的《调查报告》。该《调查报告》是在海棠区农业农村局工作人员指引下对无林木存在的地块进行面积测绘而得到，反映的仅是海棠区农业农村局工作人员指引的无林木地块的面积经测绘是3259平方。该《调查报告》并不能反映测绘的无林木空地是被隆昌公司占用形成。本案中既无隆昌公司指界确认《调查报告》中的3259平方是隆昌公司占用，也无相关其他单位和人员证明是隆昌公司占用。综观本案行政处罚的证据材料，除了执法海棠分局主观臆断地认为《调查报告》记载的3259平方是隆昌公司占用外并没有任何证据能够证实。（二）《调查报告》载明的土地范围大部分不在隆昌公司批准用地范围内，一审判决未正确认清两宗土地之间的关系。隆昌公司于2018年5月经三亚市国土资源局批准使用海棠区风塘村的临时用地，临时用地面积0.6557公顷，用地四至范围附有相应平面坐标（海南平面坐标系）；而2021年4月1日《调查报告》测绘记载的3259平方土地四至范围亦附有相应的平面坐标（CGCS2000坐标系）。从两个坐标体系的坐标数据看，《调查报告》记载的土地范围与隆昌公司批准使用的土地四至范围仅有很小一部分重叠，大部分土地在隆昌公司批准用地范围之外，而非包含在隆昌公司批准用地范围之内。一审判决未正确认清《调查报告》记载的土地范围与隆昌公司批准用地土地范围之间的关系，未查清《调查报告》记载的土地大部分在隆昌公司批准用地范围之外的事实，事实认定不清。（三）本案无证据证明案涉的3259平方土地是隆昌公司板房和堆放砂石占用土地面积。隆昌公司的板房于2021年3月8日已自行拆除清理，《调查报告》现场测绘时地面上已不存在板房。如上，《调查报告》是在海棠区农业农村局工作人员指引下对无林木存在的地块进行测绘得到面积，报告并无说明所测绘的3259平方土地是板房和砂石占地面积。本案也无其他任何证据证明板房和堆放砂石占地面积是3259平方。实际隆昌公司板房和堆放砂石占地仅为300多平方。庭审中，执法海棠分局陈述案涉72号处罚决定认定隆昌公司占用3259平方林地是基于隆昌公司板房和堆放砂石的土地面积为3259平方米，《调查报告》测绘记载的3259平方林地完全在隆昌公司2018年申请批准临时用地范围内，故认定隆昌公司占用3259平方林地，然而执法海棠分局却无板房和堆放砂石占地面积为3259平方的证据，且《调查报告》记载的土地大部分在隆昌公司审批用地范围之处，执法海棠分局所述的两个基本事实均不成立，案涉72号处罚决定认定隆昌公司占用3259平方林地证据不足，事实不清。二、隆昌公司临时用地审批时规划为风景名胜用地和园地，一审判决对案涉土地的性质及变更情况未予查明，基本事实认定不清。隆昌公司提交的临时用地批复文件三土资用［2018］295号《三亚市国土资源局关于三亚市海榆东线市政道路项目活动板房临时用地的批复》明确记载“根据临时用地监测图斑界址坐标，该宗地位于海棠区辖区内，用地面积为0.6557公顷（海南平面坐标系）。土地权属均为风塘村委会；土地利用现状为果园；土地利用总体规划（西安坐标系）为风景名胜设施用地0.4073公顷、园地0.2487公顷”。《复垦实施方案报告书》中土地利用现状记载和土地现状照片显示案涉土地为园地，现状是空地。《调查报告》记载的拍摄于2017年1月30日的卫星图显示案涉地块为空地。可见，案涉的隆昌公司临时用地审批时总体规划为风景名胜设施用地和园地。执法海棠分局认定案涉土地为林地，但整个行政处罚执法卷材料中却没有三亚市国土部门或规划部门出具的关于案涉土地2018年审批时的土地规划材料，没有相关职能部门出具的案涉土地规划为林地的意见材料。执法海棠分局一审庭审当庭提交的《三亚市总体规划（2016审核入库版）局部图》于庭审前一天所打印，并非是执法海棠分局行政处罚时认定事实的证据材料，该材料记载“2016年11月省政府审核入库版”，该规划图是否是三亚市2018年审批时现行有效的规划？与隆昌公司申请时三亚国土资源局使用的“土地利用总体规划（西安坐标系）”（规划为风景名胜设施用地和园地）是什么关系？一审判决均未予以核实。职能部门三亚市国土资源局于2018年审批时根据三亚市总体规划确定为风景名胜用地和园地，而执法海棠分局行政处罚时认定案涉土地为林地，却无案涉土地审批时规划为林地的规划材料，一审判决无视三亚国土资源局的审批意见，未查清审批意见记载的“总体规划”情况，却根据执法海棠分局作出行政处罚后自行收集提交但未核实的材料认定为林地，对案涉土地的性质及变更情况未予查明，基本事实认定不清。三、一审判决对隆昌公司依法取得临时用地情况及复垦交付情况未予查明，基本事实认定不清。隆昌公司于2018年5月向三亚国土资源局申请批准，并按批准文件与三亚市国土资源监察支队签订《临时用地复垦协议》依法获得案涉临时用地，临时用地期限为2018年5月1日至2020年5月1日。土地复垦方案的服务期限为4.5年（2年临时用地使用期，0.5年复垦施工期，2年复垦管护期）。2021年9月8日前隆昌公司已按要求复垦并经三亚市自然资源和规划局和三市海棠区人民政府验收合格交付土地。一审判决对隆昌公司取得临时用地情况和复垦交付情况未予查清，事实认定不清。四、一审判决将行政处罚作出后执法海棠分局诉讼中自行收集的材料作为案涉行政处罚行为合法性认定的证据，程序明显违法。“先取证，后裁决”是行政处罚的基本原则。行政机关旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据，人民法院在审查被诉行政行为合法性时，也只能根据行政机关行政处罚前收集的证据，不能根据行政机关行政处罚后自行收集的证据来认定行政机关行政处罚行为的合法性。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的，该行政行为就已构成违法。案涉的72号处罚决定于2021年4月26日作出，诉讼中执法海棠分局提交的证明案涉土地为林地的证据《三亚市总体规划（2016审核入库版）局部图》于2021年11月9日调取，开庭审时2021年11月20日提交法庭。对该份执法海棠分局于行政处罚后自行收集提交的证据，不应作为案涉行政处罚行为合法的证据材料。若执法卷中无案涉土地规划为林地的证据材料，应直接认定案涉行政处罚行为事实认定不清，行政处罚违法。但一审判决却采纳执法海棠分局诉讼中收集提交的该份证据并依此认定行政处罚合法，一审判决明显程序违法。五、一审判决认定隆昌公司经三亚市国土资源局审批许可的临时用地属于林地应经县级以上人民政府林业主管部门批准，同时又认定“与三亚市国土资源局依据土地管理法的规定审批临时使用涉案土地，并不矛盾”，其认定相互矛盾，法律适用错误。根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，临时使用林地经县级以上林业主管部门批准，临时使用非林地的国有土地或集体土地经自然资源主管部门批准，二者的审批职能是清楚明确的。隆昌公司使用的案涉临时用地是林地还是非林地？是由三亚市国土资源局审批还是林业主管部门审批？认定应该是唯一的。隆昌公司2018年申请临时用地时土地现状为果园和空地，土地总体规划确定为风景名胜设施用地和园地，经三亚市国土资源局审批同意，并按审批文件要求与三亚市国土监察支队签订《临时用地复垦协议》而使用临时用地。隆昌公司临时用地已依法申请并获批准，并非未经批准擅自占用。如果国土资源部门对临时用地的审批文件不能作为合法取得临时用地的依据，那么行政相对人的信赖利益何以保护？执法海棠分局并无证据证明2018年5月三亚市国土资源局审批给隆昌公司的临时用地当时规划为林地，一审判决却认定隆昌公司批准的临时用地属于林地应经县级以上政府林业主管部门批准，法律适用错误；如果国土资源部门审批合法有效，则隆昌公司合法取得临时用地不构成擅自占用；如果案涉土地属林地，临时使用应经林业主管部门审批，则说明三亚市国土资源局的临时用地审批违法无效。一审判决认定案涉土地为林地，临时使用应经林业主管部门审批，同时又未否定三亚市国土资源局对案涉临时用地审批的效力，却认定执法海棠分局“对原告未经林业主管部门批准占用林地的行为予以行政处罚，与三亚市国土资源局依据土地管理法的规定审批临时使用涉案土地，并不矛盾”，认定相互矛盾，法律适用错误。综上，请求：1．依法撤销一审判决，改判支持隆昌公司一审诉讼请求。2．一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人执法海棠分局辩称，一、一审判决事实认定清楚，并无错误。（一）执法海棠分局认定隆昌公司非法占用涉案林地3259平方米事实清楚，证据充分。2021年，国家林草局驻广州专员办督办破坏森林资源案件过程中发现隆昌公司存在占用林地堆放沙石等行为未整改。2021年4月12日，海棠区政府下发《关于移送国家林草局驻广州专员办挂牌督办破坏森林资源案件线索的函》（海棠府函［2021］第212号）。2021年4月，三亚市林业局及海棠区农业农村局委托三亚市林业科学研究院对隆昌公司违法占用地块进行调查，三亚市林业科学研究院作出的《调查报告》中明确记载“基本概况：调查地块无林木存在，调查结果：占用林地面积3259平方米（折合4.8亩，均为Ⅳ级保护林地）。”确定了占用林地面积。4月16日，隆昌公司对涉案土地进行现场检查核实情况，在《现场检查记录》中明确记载了“按照《调查报告》，占用林地面积3259平方米（折合4.8亩，均为Ⅳ级保护林地）”，隆昌公司的人员（***）也在《现场检查记录》中签名并注明“情况属实”，在后来的《行政处罚告知书》72号处罚决定等文件中，均有载明涉案林地面积，但隆昌公司从未就面积提出过异议，在《行政处罚告知书》送达后更未申请听证，而是在其《说明》《关于非法占用林地的行政复议的申请》中屡次表示申请免于处罚，从隆昌公司的种种行为上可知，隆昌公司对于面积并无异议，故隆昌公司依据《调查报告》确定非法占用林地面积进而作出行政处罚，具有事实依据。（2）隆昌公司在其《行政上诉状》中否认其用地范围等内容，有违诚信诉讼。隆昌公司在行政执法程序、行政复议程序、一审诉讼阶段，均未明确提出“大部分土地在上诉人批准用地之外”，在相应证据中，均是直接认可了非法占地的面积，在上述阶段的陈述中，也从未否认过涉案土地并非隆昌公司所使用，现在二审阶段，却提出了与此前陈述截然相反的内容，明显违反了诉讼活动中禁止反言的规则。此外，隆昌公司所提交的《调查报告》中有明确的照片及现场勘查的记录，足以证明当时涉案土地的情况，更何况，隆昌公司的人员已在《现场检查记录》明确签署“情况属实”。二、隆昌公司所占用的土地为林地，且在临时用地期限届满后仍未退还土地，应予以行政处罚。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定“需要临时占用林地的应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年。”之规定，隆昌公司未依法取得林业主管部门批准。此外，退一步讲，在隆昌公司所称的临时用地期限届满（2020年5月1日）后，隆昌公司即应退还土地，停止使用，隆昌公司继续使用、占用的，亦为非法占用土地，而隆昌公司非法占用土地期间，被相关林业督查人员及林业部门发现存在违法占用林地情形，应当予以处罚。此外，从《关于移送国家林草局驻广州专员办挂牌督办破坏森林资源案件线索的函》、《调查报告》等文件中可以看出，隆昌公司占用的土地均为Ⅳ级保护林地。三、隆昌公司称一审法院未予查明其复垦交付情况，并不能成为其上诉理由。无论隆昌公司是否复垦或恢复植被，隆昌公司非法占用林地即应承担相应法律责任，隆昌公司在72号处罚决定作出后恢复植被的，属于72号处罚决定中要求隆昌公司履行的义务，也是隆昌公司应当予以承担的责任。隆昌公司在《行政上诉状》中所提及的“管护期”等，但三亚市国土资源局的批复中并未提及该“管护期”，此外，“管护期”并不等同于可以占有使用，而是恢复植被后进行养护的期间，但隆昌公司既未恢复植被，且仍存在占用林地堆放材料的情形，属于违法占用林地、违反林种、林地用途管理。四、一审程序依法进行，并无违反《行政诉讼法》的情形。从《调查报告》“说明”部分中“调查依据”第5项“三亚市多规合一规划档案资料（2016年海南省政府常务会审议通过《三亚市总体规划空间类2015-2030》林地规划部分）”可知，《调查报告》作出时的依据正是三亚市总体规划《三亚市总体规划（2016审核入库版）局部图》，而隆昌公司之所以提交该证据，系为了进一步便于一审法院及隆昌公司能够更加清晰知道涉案土地属于Ⅳ级保护林地。因此，隆昌公司在作出行政处罚时，已具有相应证据证明涉案土地性质，故并不存在隆昌公司所说的“先处罚，后取证”的情形。五、一审法院适用法律正确，并不存在矛盾。从三亚市国土资源局的批复中明确可知，2018年批准隆昌公司使用土地是为市政道路项目提供便利，三亚市国土资源监察支队与隆昌公司签订的《临时用地复垦协议》第二条明确了临时用地期限届满时间为2020年5月1日，无论是三亚市国土资源局的批复还是《临时用地复垦协议》均明确了必须在三个月内恢复植被。如前所述，隆昌公司在临时用地期限届满后未在三个月内恢复植被，仍然非法占用林地，甚至在隆昌公司实施处罚前，林业督查部门还发现涉案林地上留有板房未拆除的情形，其违法行为是持续性的。又基于涉案土地在总体规划上属于林地，故隆昌公司未经林业部门审批违法占用林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《海南经济特区林地管理条例》等规定，应予以行政处罚，一审法院据此认定事实并驳回隆昌公司的诉讼请求，并无错误，也不矛盾。综上，隆昌公司存在长期非法占用林地的行为，该行为经过国家林草局驻广州专员办、三亚市林业局、海棠区农业农村局及隆昌公司等多部门、单位调查核实，并形成了诸多证据予以相互佐证，据以作出的行政处罚事实清楚、适用法律正确，一审法院驳回隆昌公司的诉讼请求并无错误，请求贵院依法维持原判。 被上诉人海棠区政府答辩意见与执法海棠分局一致。 本院二审查明，执法海棠分局在2021年4月16日对隆昌公司涉案土地进行现场检查核实情况时，告知隆昌公司：按照《调查报告》，隆昌公司未取得临时用林许可，擅自占用林地面积3259平方米（折合4.8亩，均为Ⅳ级保护林地），并制作《现场检查记录》，隆昌公司施工员***在《现场检查记录》上签名确认“情况属实”。执法海棠分局向隆昌公司送达行政处罚告知书时，再次载明了隆昌公司前述违法事实。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、执法海棠分局作出的72号处罚决定依据是否充分、程序是否合法。首先，《中华人民共和国森林法》第七十三条规定，违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。本案中，隆昌公司未经林业主管部门审批，擅自改变林地用途，用于堆放砂石、建设拌合站和活动板房的行为，违反上述法律的规定。据此，执法海棠分局对隆昌公司作出72号处罚决定的依据充分。隆昌公司主张案涉3259平方米土地大部分不在其批准用地范围内，其实际使用土地面积并非3259平方米。经查，三亚市林业科学研究院和林业资源监测室对隆昌公司实际使用林地面积进行调查测绘，并作出《调查报告》认定隆昌公司占用林地面积3259平方米（折合4.8亩，均为IV级保护林地），虽然隆昌公司未参与调查测绘，但执法海棠分局在对隆昌公司进行现场检查和向隆昌公司送达行政处罚告知书时，均已将《调查报告》认定隆昌公司占用林地面积3259平方米（折合4.8亩，均为IV级保护林地）事实告知了隆昌公司，隆昌公司现场工作人员在执法海棠分局现场检查笔录上亦签了“情况属实”的意见，且隆昌公司在执法海棠分局作出行政处罚前未对实际占用林地面积提出异议。因此，隆昌公司该主张没有事实根据，本院不予支持。隆昌公司还主张其临时用地在原三亚市国土资源局审批时土地利用总体规划为风景名胜设施用地和园地，其不存在非法占用林地事实。本案中，执法海棠分局是根据隆昌公司实际占用的林地进行处罚，而隆昌公司实际占用的土地经三亚市林业科学研究院和林业资源监测室进行调查测绘，且根据执法海棠分局提交的三亚市总体规划（2016审核入库版）局部图，可确定隆昌公司实际使用的土地为IV级保护林地。故隆昌公司该主张亦无事实根据，本院不予支持。其次，执法海棠分局在作出72号处罚决定前，已进行现场检查取证，要求隆昌公司接受调查询问，向隆昌公司作出《责令（限期）整改通知书》《行政处罚告知书》，并送达给隆昌公司工作人员，告知了拟对隆昌公司作出行政处罚的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩和要求听证的权利，隆昌公司逾期未提出听证申请，执法海棠分局作出72号处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。 二、海棠区政府作出的1号复议决定依据是否充分、程序是否合法。如前所述，因执法海棠分局作出72号处罚决定的依据充分，程序合法，故海棠区政府作出的1号复议决定维持该决定依据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，决定是否受理。行政复议原则上采取书面审查的办法。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，隆昌公司于2021年5月23日提出复议申请，海棠区政府经要求隆昌公司补正资料并受理后，执法海棠分局提交了书面答复及相关的证据材料。海棠区政府经审查并办理延期审理手续后，于2021年8月26日作出1号复议决定，并依法送达给各方当事人，其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的上述规定。 综上所述，执法海棠分局作出72号处罚决定的依据充分、程序合法。海棠区政府作出1号复议决定行政行为的依据充分，程序合法。一审判决据此驳回隆昌公司的诉讼请求，认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。隆昌公司的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海南隆昌建筑工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二二年四月二十二日 书记员徐的