上海市奉贤区四团镇人民政府诉上海百菱消防安全工程有限公司合同纠纷一案二审民事判决书

上海市第一中级人民法院

民 事 判 决 书

（2019）沪01民终4188号

上诉人（原审被告）：上海市奉贤区四团镇人民政府，住所地上海市奉贤区四团镇川南奉公路8123号。

法定代表人：张宏，镇长。

委托诉讼代理人：吴季杨，上海市天华律师事务所律师。

委托诉讼代理人：方叶，上海市天华律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：上海百菱消防安全工程有限公司，住所地上海市奉贤区四团镇彭平公路520号。

法定代表人：董保国，总经理。

委托诉讼代理人：王怡敏，上海日盈律师事务所律师。

上诉人上海市奉贤区四团镇人民政府（以下简称四团镇政府）因与被上诉人上海百菱消防安全工程有限公司（以下简称百菱公司）合同纠纷一案，不服上海市奉贤区人民法院（2018）沪0120民初19137号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人四团镇政府上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉请。事实和理由：1、上诉人与被上诉人签订的《四团镇工业用地减量化企业清拆奖扶工作补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）是双方就回购土地达成的唯一协议，且上诉人已经履行了支付义务，双方之间再无其他的协议，故上诉人无需再支付被上诉人土地补偿款。2、一审违反了不告不理的诉讼原则。本案发回重审后，被上诉人认为涉案35.42亩土地是国有土地，应根据30万元（人民币，下同）/亩的标准进行补偿。但由于涉案土地性质并非国有土地，一审在被上诉人没有变更诉请的情况下主动按照集体土地性质给予了补偿，违反了不告不理的原则。3、一审没有正确认定涉案土地的性质。关于《补充协议书》中35.42亩土地的性质，应区分看待。其中从原集体企业转让的土地为5.42亩，该土地由被上诉人向集体租赁适用，根据《实施细则》的相关规定，该部分补偿款应支付给村委会；而关于XX镇XX联合社向Z公司转让的20亩土地，Z公司在协议签订后没有缴纳相关费用，被上诉人受让后也没有缴纳，故改协议并未实际履行，该地块仍然属于集体土地，故该部分土地没有完成转性，企业也没有完成申报缴费的手续，故该部分土地不应予以补偿；而其余的土地，没有任何用地手续，应当是被上诉人自行填埋河道扩大的，属于被上诉人擅自占用的土地，根据《实施细则》第一条第七项的规定，不予补偿。

被上诉人百菱公司辩称，不同意上诉人的上诉请求。一审查明事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。1、被上诉人是针对全部涉案土地主张补偿款，只是计算的方式没有得到法院的支持，一审没有违反不告不理的原则。2、上诉人工作人员在当时说明了减量化工作的内容，并向被上诉人承诺日后会再发放土地补偿款，此与《实施细则》的相关规定也得到印证，一审根据《实施细则》得出土地补偿款的计算依据也是正确的。

百菱公司向一审法院起诉请求：1、判令四团镇政府立即支付土地减量化土地补偿款人民币（下同）537.9万元（35.86亩X15万元/亩）；2、判令四团镇政府立即偿付上述款项的逾期付款利息损失，自2016年1月1日起，计至判决生效日止，按中国人民银行同期贷款利率计。审理中，百菱公司变更诉请为：1、判令四团镇政府立即支付土地减量化补偿款994.5万元（有证集体土地5.42亩X15万元/亩=81.3万元；办理过相关用地手续的国有土地30.44亩X30万元/亩=913.2万元）。2、判令四团镇政府立即偿付上述款项的逾期付款利息损失，自2016年1月1日至判决生效日止，按中国人民银行同期贷款利率计算。

一审法院认定事实：百菱公司与案外人上海A有限公司（简称“A公司”）系关联企业，法定代表人同为董保国。

2001年和2002年，上海市奉贤区平安镇XX村民委员会将原集体企业上海XX厂（用地面积2,664平方米）、上海A公司奉贤分厂（用地面积952平方米）的房屋、土地使用权等转让给案外人上海B有限公司（简称B公司），所属土地有集体土地建设用地使用证。

2003年8月12日，上海市奉贤区XX镇XX联合社（甲方）与Z公司（乙方）（简称Z公司）签订《土地转让协议书》，约定将本镇大泐港以东、B公司公司北侧约20亩土地转让给Z公司，土地转让性质为批租土地，即将集体土地变成为国有土地，甲方帮助办理房屋、土地产权证，办理相关费用由乙方承担。协议还对转让价格、付款时间和方式等其他事项作了约定。

2008年7月30日，B公司、Z公司（甲方）与A公司（乙方）签订《关于有偿转让上海B公司、Z公司的协议》，以526万元的价格将B公司、Z公司的厂房、设备的所有权和土地使用权及尚未办结的批租土地整体转让给A公司。该协议由四团镇政府盖章鉴证，协议第2条约定，甲乙双方签协后乙方即付100万元整，其中50万元整用于归还银行贷款，另100万元整于2008年8月31日前支付，两笔款项均汇入四团镇人民政府，由四团镇有关部门代发甲方所拖欠的经有关有资格认定单位认定的拖欠的工人工资、税收和工程款；第4条约定，在今后办理房产过户等手续时甲方及镇有关部门应积极配合，土地指标优先安排，所需费用由乙方承担等。

2012年1月1日，四团镇XX村委会（甲方）与董保国（乙方）签订《土地租赁合同》，约定将XX村XX公路XX号村集体土地租赁给董保国，租期自2012年1月1日至2014年12月31日，共2,500平方米，每年租赁费2万元，每年支付一次等。为此，百菱公司按约逐年向XX村委会交付土地使用费每年2万元，至减量化拆迁。

2015年12月28日，百菱公司与四团镇政府下属上海市奉贤区四团镇经济发展科签订《四团镇工业用地减量化企业清拆奖扶工作补偿协议书》，协议书前言：甲乙双方根据奉贤区工业用地减量化工作的有关规定以及四团镇政府工业用地减量化企业清拆奖扶工作的相关要求，严格遵守相关法规和规定，在平等公正原则基础上，对位于减量化范围内的土地、房屋及相关附属物共同委托第三方进行评估测算，并出具相关评估咨询报告，双方同意以评询报告作为清拆补偿的主要依据；清拆补偿对象：总房屋建筑面积为11,662.76平方米，总土地面积为35.86亩；清拆全部补偿总额为2,194.8492万元。同日，双方签署《四团镇减量化企业清拆奖扶结算单》，房屋补偿金额为817.6649万元，其中对总建筑面积11,662.76平方米是否属有证面积未予明确，载明：评估总价1,022.0811万元，合法用地内经镇政府备案或批准，按政策80%补偿817.6649万元；其他科目补偿金额为1,377.1843万元；合计2,194.8492万元。

补偿协议书签订后，百菱公司依约履行，将房屋、土地交出，现房屋已被拆除、土地已被复垦。嗣后，为土地补偿款事宜未予处理，百菱公司遂提起诉讼。

2017年9月28日，四团镇XX村村委会出具《情况说明》称：百菱公司、A公司与B公司、Z公司签订的有偿转让协议中的土地属政府到本村征用后直接转让给Z公司，当时政府已经把此区域内失地农民纳入镇保范围。至于有证的约5.5亩土地，当时与村协商在使用期间缴纳土地使用费每年2万元，这部分土地不存在其他租赁关系，当时该企业所有设备及土地已整体有偿转让给百菱公司及B公司名下。2018年11月3日，四团镇XX村村委会、唐某又出具《说明函》，针对上述2017年9月28日该份情况说明，认为至今尚未查清由谁经手出具，并称：如果情况说明上确实加盖村委会公章，其中的内容也有错误，涉及的土地其中5.5亩左右是有证土地，是集体土地，其余涉案土地，经查，并未有偿转让给百菱公司及A公司，故情况说明中的说法错误，村委会需要收回并作废。

法院调查了原四团镇XX村委员会书记唐某，其陈述：百菱公司的5.5亩土地是上海XX厂以及上海A公司奉贤分厂土地使用权转让给B公司、然后B公司破产后转给A公司（百菱公司）的。2003年8月，平安镇XX与Z公司签订土地转让协议书，准备将Z公司使用的约20亩土地作为批租性质转让给Z公司，后来Z公司只支付了小部分的费用，没有支付全部费用，所以批租手续无法办理完成，相关土地上的农民已经办理了镇保。百菱公司现在说是30亩，可能是在20亩土地的基础上自行填埋河道等扩大。Z公司是没有办理过土地使用证（红证），后来因为没有办理成功批租手续，所以也没有办理其他证明。2012年1月1日，XX村委会与董保国签订了土地租赁合同，租赁的是约5.5亩的土地，约定要缴纳每年2万元的有证部分的土地使用费，合同写的2,500平方米是不准确的，应该是5.5亩，事实上董保国一直缴费到土地减量化为止。

另查明，《四团镇“减量化”项目补偿的实施细则（修改稿）》主要内容为：为进一步推进我镇集体建设用地减量化工作，节约集约利用土地，加快促进产业结构调整，保障我镇经济建设可持续发展，按照土地资源管理“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，依据奉贤区2014年人民政府88、112号文规定，经四团镇人民政府商量决定制定本实施细则。一、土地性质、补偿对象及价格：1、国有土地出让的项目，其土地补偿款应直接支付给企业，补偿金额为45万元/亩。2、由企业申报、交费及办理相关用地手续的国有土地，其土地补偿款应直接支付给企业，补偿金额为30万元/亩。3、使用（租用）国有土地的企业，其土地补偿款应直接支付给村委会，补偿金额为30万元/亩。4、由企业申报、交费及办理相关用地手续的集体土地，其土地补偿款应直接支付给企业，补偿金额为15万元/亩。5、原集体企业通过转制、转让后，企业向集体租用的土地，其土地补偿款应直接支付给村委会，补偿金额为15万元/亩。6、企业向集体租用的无证土地（凭租用协议），其土地补偿款应直接支付给村委会，补偿金额为5万元/亩。7、企业自行占用农民及擅自占用集体其他土地的，由企业自行处理，政府不予补偿。8、为鼓励村委会在减量化工作中的积极性以及考虑到减量后村委会收入减少的因素，政府将以奖励的方式，按实际减量面积一次性支付给村委会土地补偿款5万元/亩。二、建筑物补偿价格：1、原集体企业通过转制、转让后，该建筑物无任何变化或企业在使用过程中原地基上翻建、维修的，按照评估净值价格的100%予以补偿。2、合法用地内经镇人民政府备案或批准的建筑物，按照评估净值价格的80%予以补偿。3、合法用地内未经镇人民政府备案或批准以及虽无证土地但由镇政府或村委会与企业签订过土地使用协议范围内的建筑物，按照评估净值价格的70%予以补偿。4、没有任何相关手续的其他违章建筑物，为了和谐稳定起见，企业如积极配合减量化工作的，按照评估净值价格的60%予以补偿。

法院于原审案件审理中于2017年8月3日向四团镇政府下属经济发展科原科长王玉龙（本案系争《补偿协议书》经办人员）进行调查，其表示本案拆迁补偿不包括土地补偿款，按照《四团镇“减量化”项目补偿的实施细则（修改稿）》第一条第5项，土地补偿款由政府直接支付给村委会；2015年减量化拆迁大概有30多家，当时为了做好减量化工作，在与被拆迁企业协商中，包括原工业镇长张卫华、所在村书记表态，土地补偿款是发放到村委会，在后续的处理中会将土地补偿款支付给被拆迁企业。

一审法院认为，百菱公司百菱公司主张土地减量化补偿款，四团镇政府抗辩称双方签订的《补偿协议书》一并包含土地减量化补偿款，该争议应当由四团镇政府举证证明。在双方确认的《补偿协议书》、《四团镇减量化企业清拆奖扶结算单》中，并没有明确土地补偿款的内容、金额，而相关四团镇政府的经办人员明确陈述《补偿协议书》不包含土地补偿款，要后期发放，故百菱公司现诉讼主张土地补偿款，法院应采信与支持。

百菱公司、四团镇政府至今未对土地补偿款金额达成一致意见，百菱公司主张以减量化操作规范即《四团镇“减量化”项目补偿的实施细则（修改稿）》计算土地补偿款，法院予以采纳。四团镇政府主张该实施细则不是规范性文件，不能适用。但法院认为既然双方不能就土地补偿款达成一致意见，应当按照四团镇政府制定的政策性文件执行。百菱公司、四团镇政府《补偿协议书》约定的减量化范围为35.86亩，该面积是四团镇政府确认的面积，百菱公司从B公司和Z公司转让而来的土地以此面积确定。2008年7月30日，B公司、Z公司与A公司签订《关于有偿转让上海B公司、Z公司的协议》，由此A公司（百菱公司）受让该地块35.86亩土地使用权。从该协议内容看，该地块的批租手续已经开始办理并在进行中，事实上该地块上的失地农民取得了镇保福利，可认定相关交费和办理相关用地手续的事实确实存在，只是因百菱公司或因四团镇政府的原因最终未办结并变性为国有土地。虽然最终没有转为国有土地，但是四团镇政府对百菱公司就该地块的用地情况是明知的，也确认“合法用地”、“经镇政府备案或批准”，事实上四团镇政府在和Z公司、百菱公司一起办理相关批租手续。百菱公司主张按照上述《四团镇“减量化”项目补偿的实施细则（修改稿）》的第一条第2项规定，即“由企业申报、交费及办理相关用地手续的国有土地，其土地补偿款应直接支付给企业，补偿金额为30万元/亩”，主张按照每亩30万元标准计算土地补偿款缺乏依据。因最终土地性质仍为集体性质，故应参照上述实施细则第一条第4项规定，即“由企业申报、交费及办理相关用地手续的集体土地，其土地补偿款应直接支付给企业，补偿金额为15万元/亩”，由此计算土地补偿款为537.9万元。

四团镇政府主张即便要支付土地补偿款，也应当按照上述实施细则第一条第6项规定，即“企业向集体租用的无证土地（凭租用协议），其土地补偿款应直接支付给村委会，补偿金额为5万元/亩”，按照每亩5万元标准先支付给村委会，再由村委会与百菱公司协商支付补偿款金额，但法院认为，讼争地块35.86亩土地其中的5.42亩土地原来就有使用权证的，并不属于无证土地；而整块土地在2003年8月12日奉贤区XX镇XX联合社与Z公司签订的《土地转让协议书》、2008年7月30日B公司、Z公司、A公司签订的《关于有偿转让上海B公司、Z公司的协议》中均约定为土地使用权的有偿转让；在百菱公司、四团镇政府《补偿协议书》中，四团镇政府也确认35.86亩土地为“合法用地”、“经镇政府备案或批准”，并不是“企业向集体租用的无证土地”的情形，故不能适用四团镇政府主张的该条规定。

另外，原集体企业上海XX厂、上海A公司奉贤分厂将其中的5.42亩土地使用权转让给案外人B公司，后来已经再次转让给A公司，现在不是B公司主张土地补偿款，故其中的5.42亩土地补偿款计算标准也不适用上述实施细则第一条第5项规定。

对于百菱公司主张的逾期付款利息，因为百菱公司并没有就土地补偿款金额和支付时间与四团镇政府达成过一致意见，逾期付款的说法没有依据，法院对于该项诉讼请求不予支持。

综上，法院支持百菱公司的部分诉讼请求，对四团镇政府的抗辩意见不予采纳。

一审法院审理后作出判决：一、上海市奉贤区四团镇人民政府于判决生效之日起十日内支付上海百菱消防安全工程有限公司土地补偿款人民币537.9万元；二、驳回上海百菱消防安全工程有限公司的其余诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费人民币81,415元，由上海百菱消防安全工程有限公司负担31,962元、由上海市奉贤区四团镇人民政府负担49,453元。

本院二审期间，上诉人向本院提交了一份涉案土地的地籍图、奉贤县政府关于土地位置的批复以及奉贤县计划委员会的批复、上海市劳动和社会保障局2005年6月6日出具的“被征地人员办理就业和社会保障的通知”，证明涉案土地现在仍为集体土地性质，除5.42亩土地有办理使用权证之外，因被上诉人没有履行缴费义务，被上诉人从Z公司受让的20亩土地至今未办理土地批租手续，而涉案土地上农民办理镇保手续也不是为了土地转性的原因，只是市政公路建设工程才办理的土地转性手续。

被上诉人质证认为，上述证据均非二审新证据，对于真实性由法院判断。地籍图与一审查明事实并不矛盾。而三份批复文件内容是关于上海XX厂和上海A公司允许他们使用土地的批复，而两家企业与被上诉人之间没有任何法律上的关系，与本案无关。关于镇保通知，仅涉及九组5.42亩土地的情况，而并不能证明其他30余亩土地的情况，与本案缺乏关联性。

本院审核上述证据后，对上诉人提交的证据真实性予以认可。关于地籍图，与一审查明的涉案土地性质等相关事实并无二致，本院予以确认。而对于三份批复文件，仅能证明上海XX厂和上海A公司取得5.42亩土地使用权的情况，针对的是被上诉人从B公司处受让而来的土地，并无法证明上诉人关于其他土地性质的主张，故该批复与本案缺乏关联性，本院不予认可。关于镇保通知文件，同样无法证明涉案土地是否办理了用地手续等争议事实，本院不予认可。

经本院审理查明，一审法院认定事实无误，本院依法予以确认。

本院认为，上诉人与被上诉人签订的《补偿协议书》系双方真实意思表示，内容于法不悖，合法有效，双方也均实际履行完毕。但根据该《补偿协议书》及《四团镇减量化企业清拆奖扶结算单》的内容，其中并没有关于土地补偿款的约定，一审结合对上诉人相关经办人员的调查询问，并运用举证责任规则认定上诉人未能证明《补偿协议书》中已经包含了土地减量化补偿款，且被上诉人有权依据《实施细则》的相关规定主张土地补偿款，于法有据，本院予以支持。本案二审的争议在于应如何适用《实施细则》的相关标准计算上诉人所主张的土地补偿款。

对此，上诉人主张应适用《实施细则》中第一条第四项之规定，“由企业申报、交费及办理用地手续的集体土地，……补偿金额标准为15万元/亩”。被上诉人则主张应适用上述细则第五、六、七项规定，即其中被上诉人从B公司受让的5.42亩有证土地属于“集体企业通过转制、转让后，企业项集体租用的土地”，该补偿款应支付给村委会；被上诉人从Z公司受让的20亩土地因被上诉人未履行缴费义务无法完成土地批租手续，故无补偿的依据；而剩余的面积属于被上诉人擅自占用农民土地，则适用第七项规定，不予以补偿。经本院确认，双方当事人对于《实施细则》第一条第四项中所谓“办理用地手续”的解释不一，上诉人主张系将涉案土地变性为国有土地，即奉贤区XX镇XX联合社与Z公司签订《土地转让协议书》中所指的土地批租手续；而被上诉人则认为涉案土地只需要经过当时政府部门的认可并办理了相关手续就符合了第四项的规定，并非一定要将涉案土地成功变性为国有土地。

针对上述意见，本院认为，《实施细则》系由上诉人所制定并依此作为补偿操作口径，故在举证责任上，理应由上诉人承担更多的说明解释义务。而根据《实施细则》第一条第二项的规定，由企业申报、交费及办理相关用地手续的国有土地，土地补偿款标准为30万元/亩，显然若依据上诉人之主张，第四项“办理用地手续”是指将土地转性为国有土地，无法办出便不予以补偿，但同时细则第二项已经对国有土地的补偿作出了规定，则第四项将永无适用的可能，显然不符合逻辑。而根据本案所查明的事实，被上诉人所受让的土地权利虽然可以分为从B公司处而来的有证面积5.42亩土地以及从Z公司处受让的20亩批租土地，但上述土地均是于2008年在被上诉人的盖章鉴证下，以各方当事人签订《关于有偿转让B公司、Z公司的协议》的方式所确定下来的，被上诉人也已经依据该协议支付了转让价款。在之后的减量化补偿工作中，上诉人又以与被上诉人签订《补偿协议书》的方式确认了被上诉人共有35.42亩土地可以享受减量化补偿，故一审结合上述事实采信了被上诉人的主张，认定上述土地均已符合《实施细则》第一条第四项的规定，均是已经上诉人认可并办理了相关用地手续的土地，具有事实及政策依据，本院予以支持。

关于上诉人主张适用的第五项及第六项规定，系针对被上诉人从B公司处受让的5.42亩土地，但被上诉人与原两家集体企业并无法律上的关系，故不能适用。虽然村委会与董保国签订有关于2500平方米的《土地租赁合同》，但根据查明的事实，该租赁合同仅针对5.42亩土地，而该部分面积并非无证，故也不能适用第六项的规定。关于第七项规定，上诉人主张35.42亩与5.42亩、20亩之间的面积差系被上诉人私自扩大河道，占用农民土地而来，但对此上诉人并未提供证据予以证明，加之35.42亩土地系由上诉人在《补偿协议书》中所确定，故对其主张，本院不予采信。

综上所述，四团镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国继承法》第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币49,453元，由上诉人上海市奉贤区四团镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杨斯空

审判员　　郑卫青

审判员　　毛慧芬

二〇一九年六月十一日

书记员　　周　勰

附：相关法律条文

第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

……