榆林成信建工集团有限公司与乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）建设局、乌鲁木齐市新市区人民政府罚款及行政复议一审行政判决书

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院

行 政 判 决 书

（2020）新0105行初65号

原告：榆林成信建工集团有限公司，住所地陕西省榆林市高新技术产业园区北星路西侧景苑商住小区09幢4层。

法定代表人：艾成，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：李建平，新疆星河律师事务所律师。

委托诉讼代理人：艾姆拉古丽·图尔荪，新疆星河律师事务所律师。

被告：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）建设局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞水务局、乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞人民防空办公室），住所地乌鲁木齐市四平路2288号创新广场A座811室。

法定代表人：李领，该局局长。

委托诉讼代理人：曹萌，女，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）建设局职员，住乌鲁木齐市新市区。

委托诉讼代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。

被告：乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地乌鲁木齐市四平路2288号创新广场A座23楼。

法定代表人：宋振国，该政府区长。

委托诉讼代理人：贺咏梅，女，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）司法局工作人员，住乌鲁木齐市新市区。

原告榆林成信建工集团有限公司（以下简称榆林成信公司）诉被告乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）建设局（乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞水务局、乌鲁木齐高新技术产业开发区＜乌鲁木齐市新市区＞人民防空办公室）（以下简称高新区建设局）、被告乌鲁木齐市新市区人民政府（以下简称新市区政府）罚款及行政复议案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭审理了本案。原告榆林成信公司的委托诉讼代理人李建平、艾姆拉古丽·图尔荪、被告高新区建设局的委托诉讼代理人曹萌、马宏彬、被告新市区政府的委托诉讼代理人贺咏梅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告高新区建设局于2019年11月4日作出高新建罚（2019）第108号《行政处罚决定书》，经查实，2019年7月4日，榆林成信公司在高新区（新市区）2019年乡镇基础设施改造项目-六十户乡第一标段工程招投标活动中串通投标，榆林成信公司的上述行为，违反了《中华人民共和国招投标法》第三十二条和《中华人民共和国招投标法实施条列》第四十条。依据《中华人民共和国招投标法实施条列》第六十七条和《中华人民共和国招投标法》第五十三条的规定，对榆林成信公司作出按照招标控制价金额5‰的罚款，即301,591.72元的行政处罚决定。

被告新市区政府于2020年2月15日作出乌高（新）复决（2020）1号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定维持高新区（新市区）建设局2019年11月4日作出高新建罚（2019）第108号行政处罚决定书。

原告榆林成信公司诉称，第一、高新区建设局作出行政处罚决定书适用法律错误。该处罚决定书引用的《中华人民共和国招投标法》第三十二条中包含三款内容，第一款为投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益；第二款为投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会利益或者他人的合法权益；第三款为禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十条规定有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标，共有六项内容：（一）不同投标人委托同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事项；（三）不同同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈现规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。但是，该处罚决定适用法律只适用条，没有具体适用到“款”的情形，没有具体指出原告违反哪一款，属于适用法律错误。第二、该处罚决定书没有处罚案号，不符合行政处罚决定的形式要件，不是完备的行政处罚决定，对外不能发生法律效力。第三、原告就行政处罚一事从未委托过任何人，既不认识侯宁，又未向其出具过授权委托书，被告新市区政府对授权委托书予以确认缺乏事实根据。被告高新区建设局至今未向原告送达行政处罚决定书，该行政处罚决定书未生效。第四、被告高新区建设局作出的行政处罚决定未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、第三十二条的规定进行听证，行政处罚事先告知书等程序违法，依法应予撤销。综上所述，基于行政处罚决定存在上述违反法律规定问题，被告新市区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定，认定被告高新区建设局向原告送达了行政处罚事先告知书、听证告知书、行政处罚决定书属事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。为了保护原告的合法权益，诉至法院要求1．撤销被告新市区政府乌高（新）复决（2020）1号行政复议决定；2．撤销被告高新区建设局于2019年11月4日对原告榆林成信公司作出《行政处罚决定》。

被告高新区建设局辩称，一、我局2019年11月4日对原告的行政处罚符合法律规定：1．我局对原告作出行政处罚适用的法律法规是《中华人民共和国招标投标法》第五十三条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条，根据以上法律规定对原告作出了罚款的行政决定，适用法律是正确的。原告诉状中所称的法律条文，我局认为是对串通投标行为的原则性规定，我局认定原告在2019年7月4日在高新区（新市区）2019年乡镇基础设施改造项目-六十户乡第一标段工程招标活动中其行为符合串通投标法律规定，因此将该法律规定予以列明，但是规定法律责任的条款并不是原告所称的条款，并且处罚中明确写出按照招标控制价金额千分之五的标准进行，该表述即正确适用法律又简明扼要阐述处罚结果。2．处罚决定书没有案号并不影响该处罚决定书的效力。《中华人民共和国行政处罚法》三十九条规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。根据以上规定案件案号并不是必备的事项，因此缺失该事项并不影响该决定书的对外、对内效力。3．我局在开展调查及作出处罚的过程中，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定执行，完全符合法律规定，依法保障了原告的陈述、申辩权，拟作出行政处罚前进行了事先告知及听证告知。在作出行政处罚时，明确告知行政复议及行政诉讼的救济渠道。二、原告否认行政处罚时委托过任何人，这一行为我局认为有违诚实信用原则，有虚假诉讼的嫌疑。在我局进行调查时，原告受托人侯宁持附有原告法定代表人艾成及侯宁本人身份证的《授权委托书》配合进行调查，并于2019年10月29日在创新广场A座701室由我局工作人员董沬汝、田国峰依法对其询问并签署《高新区（新市区）建设局询问笔录》。10月30日，侯宁又向我局提交了盖有原告公章及法人章的《情况说明》。同时，在高新区（新市区）2019年乡镇基础设施改造项目-六十户乡第一标段工程招标活动中，我局查明原告仍然是委托侯宁参加招投标活动。从以上事实可以看出，原告委托侯宁进行处理行政处罚事宜完全是真实的，原告为逃避法律责任，违背诚实信用原则，不惜捏造事实，虽然本案是行政诉讼，但是原告的诉讼行为我局认为涉嫌虚假诉讼。综上所述，我局认为对原告的行政处罚决定查明事实清楚、适用法律正确，诚请人民法院驳回原告诉讼请求。

被告高新区建设局向本院提交了证明其行政行为合法性的证据、依据：1．关于高新区（新市区）2019年乡镇基础设施改造项目立项的批复，证明高新区（新市区）2019年乡镇基础设施改造项目立项的批复。证据2．本招标项目禁止投标人串标弄虚作假投标特别条款，证明乌鲁木齐建设工程招标投标管理办公室自2017年已经对串标严格禁止，串标情形及处罚。证据3．开标查验记录表及法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、法定代表人授权委托书、代理人侯宁身份证复印件；证据4．开标记录表（技术、商务标）；证据5．开标记录表（经济标）；证据6．下浮率抽取表；证据3-6共同证明侯宁作为原告代理人参与投标。证据7．评标报告，证明原告有串通投标的行为。证据8．特征码识别评审表；证据9．特征码识别评审表-分类表，证据8、9共同证明原告废标的原因。证据10．立案审批表、会议纪要、建设工程招标控制价备案登记表、执法人员执法证；证据11．原告信息报送册，证明原告的身份为驻疆企业。证据12．授权委托书，证明原告委托侯宁办理行政处罚事宜。证据13．询问笔录；证据14．情况说明；证据15．案件审批表；证据16．行政处罚事先告知书；证据17．行政处罚听证告知书；证据18．行政处罚决定书；证据19．送达回证，证据10、13-19共同证明作出行政处罚的程序合法。法律依据：《中华人民共和国招投标法实施条列》第四十条、第六十七条和《中华人民共和国招投标法》第三十二条、第五十三条。

被告新市区政府辩称，我方认为政府履行了合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施的行政复议职责。在程序合法，充分调查的基础上，维持了乌鲁木齐市高新技术产业开发区（新市区）建设局的行政决定，依法作出了乌高（新）复决【2020】1号行政复议决定，该决定不存在被撤销的事由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条规定，行政行为具有法律规定的六种情形之一的，可以撤销，但是在本行政复议中并不存在该法律规定的任何一种违法情形。一、本行政复议不存在超越职权的、滥用职权的、明显不当的情形。政府及工作人员均在法定授权范围内行使职权，对于复议结果也是在充分考虑到申请人也即本案原告理由以及被申请人提交案件材料的基础上，根据法律规定采取书面审查的方式，进行了合法、公正的审查。二、本行政复议决定按照《中华人民共和国行政复议法》规定依法受理，按照该法第二十八条规定对案件事实、法律适用、法定程序、超越或滥用职权及具体行政行为是否明显不当进行重点审查。要求被申请人提交书面答复及证据材料。对证据材料进行审查，提出意见，经集体讨论后由负责人同意后做出行政复议决定。综上所述，原告诉请没有事实及法律依据，诚请予以驳回。

被告新市区政府向本院提交了以下证据、依据：证据1．行政复议申请书，证明原告2019年12月19日提出行政复议。证据2．行政复议申请审查表，证明对原告提出的行政复议申请于2019年12月20日立案。证据3．乌高（新）司复答字（2019）4号提出答复通知书，证明新市区政府于2019年12月20日向高新区建设局发出答复通知书，要求高新区建设局作出相应答复。证据4．行政复议法律文书送达回证，证明依法向高新区建设局送达答复通知书。证据5．行政复议回复函，证明高新区建设局于2019年12月29日作出答复。证据6．行政复议法律文书送达回证，证明向原告邮寄方式送达行政复议决定书，原告于2020年2月25日签收。证据7．乌高（新）复终（2020）1行政复议案件结案审批表。

经庭审质证，原告对被告高新区建设局提交证据1真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性认可，关联性不认可。对证据3、4、5、6真实性、合法性、关联性无异议，侯宁是作为原告方参与投标的代理人。对证据7．评标报告的真实性、关联性、合法性均认可，所要证明的问题不认可，认为评估报告出具人的资格问题需要由被告予以证明。对证据8、9的真实性、关联性、合法性均认可，所要证明的问题不认可，认为评估报告出具人的资格问题需要由被告予以证明。评定结果电脑CPU与其他公司一致的结果不是唯一的，存在其他可能，有可能是在不同电脑中制作，用同一台电脑发送。对证据10真实性、合法性认可，关联性不认可，表示其收到的行政处罚决定书中没有案号，但是该立案审批表中的案号为高新建立（2019）第108号，存在事后填补的可能。对证据11真实性、合法性、关联性均认可。对证据12授权委托书的真实性、合法性、关联性不认可，该授权委托书中原告的印章不是我公司的印章。对证据13．询问笔录的真实性、合法性、关联性不认可，原告没有对侯宁进行相关行政处罚的授权。对证据14情况说明真实性、合法性、关联性不认可，印章不是原告公司的印章。对证据15真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据16、17、18的真实性、合法性、关联性均不认可，对侯宁的授权不认可。原告对被告新市区政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均认可。

本院对上述证据认证如下：被告高新区建设局提交证据取得方式和收集方法合法，对其证明力予以确认。对被告新市区政府提交证据，原告均无异议，本院予以确认。

经审理查明，2019年7月，高新区（新市区）2019乡镇基础设施改造项目-六十户乡第一标段工程公开招标，原告榆林成信公司委托其公司经营部职员侯宁参加上述工程的投标活动。评标过程中，评标委员会发现原告榆林成信公司与其他二十五家单位电子投标文件制作CPU序列号一致，被告于2019年7月18日对案涉串通投标行为进行立案调查，在案件调查期间的侯宁作为榆林成信公司到被告高新区建设局协助调查、处理涉案招标事宜。被告高新区建设局向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，依照法定程序，于2019年10月31日根据《中华人民共和国招投标法》第五十三条、《中华人民共和国招投标法实施条例》第六十七条的规定，作出高新建罚字［2019］第108号《行政处罚决定书》，决定对榆林成信公司按照招标控制价金额5‰的罚款，即301,591.72元的行政处罚。该公司不服，向新市区政府提起行政复议。2020年2月15日，新市区政府作出乌高（新）复决（2020）1号《行政复议决定书》，维持高新区（新市区）建设局作出的上述行政处罚决定。原告榆林成信公司不服，提起本案诉讼。

另查明，在行政程序中，高新区建设局要求榆林成信公司代理人侯宁提供制作投标文件电脑配置信息，该公司提供《情况说明》载明其投标文件电脑CPU信息与其他投标中其他二十五家单位投标文件制作CPU序列号一致。高新区（新市区）2019乡镇基础设施改造项目-六十户乡第一标段工程招标控制价为60,318,342.75元。原告榆林成信公司虽对侯宁的授权委托书及情况说明中该公司公章的真实性不予认可，但对该公司法定代表人私章的真实性予以认可。

本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款、第三款规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”第六十一条规定：“本章规定的行政处罚，由国务院规定的有关行政监督部门决定。本法已对实施行政处罚的机关作出规定的除外。”《新疆维吾尔自治区建设工程招标投标管理办法》第五条的规定，县级以上人民政府建设行政主管部门负责对本行政区域内建设工程招标投标的监督。被告作为本区域内的建设行政主管部门，有职权对辖区内建设工程项目招标投标活动监督和管理，对违反招标投标法律规定的行为进行处罚。《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告新市区政府对处理原告的行政复议具有法定职权。

一、本案事实认定是否清楚的问题。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条第一款规定：“禁止投标人相互串通投标。”第四十条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”本案中，涉案项目开标后，在对涉案项目进行经济标评审过程中，发现原告提供的电子投标文件与其他二十五家单位电子投标文件制作CPU序列号一致，被告结合涉案项目施工招标文件、评标报告的特征码识别评审表以及对榆林成信公司委托代理人侯宁的询问情况，认定原告的行为属于不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制情形，视为串通投标行为事实清楚，证据充分。至于原告提出侯宁在行政处罚程序中并非其委托代理人的主张，本院认为，根据查明事实，涉案招投标项目中侯宁是作为原告方工作人员参与投标工作。在行政处罚程序中，相关授权侯宁的《授权委托书》及其提供的《情况说明》中有均原告公司法定代表人艾成私人印章，足以认定侯宁在行政处罚程序中具有代理权。原告在起诉书中表示不认识侯宁，与查明事实不符，其行为有悖诚信，对其主张事由本院不予采纳。

二、查处程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案中，在涉案项目进行经济标评审的过程中，发现原告存在串通投标的情形，被告遂对原告涉嫌串通投标的行为进行立案调查。被告依法告知原告享有陈述、申辩和要求举行听证的权利后，于2019年11月4日对原告作出高新建罚（2019）第108号《行政处罚决定书》程序合法。

三、适用法律是否正确和处罚幅度是否适当的问题。《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款……”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十七条第一款规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人向招标人或者评标委员会成员行贿谋取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十三条的规定处罚。投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。”被告对原告串通投标的行为处招标控制价金额千分之五的罚款，适用法律及处罚幅度并无不当。

四、行政复议程序是否合法的问题。新市区政府作为行政复议机关，在受理原告的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，进行书面审理，并听取原告、被告高新区建设局的意见后，作出行政复议决定并依法送达，程序合法。

综上所述，原告请求撤销高新区建设局及新市区政府所作出的行政行为理由均不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告榆林成信建工集团有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。

审　　判　　长　　　穆　丹

人民　陪　审员　　　郭新霞

人民　陪　审员　　　申秀丽

二 〇 二 一 年 一 月 七 日

书　　记　　员　　　安　丹