新昌县公路与运输管理中心、中铁十八局集团第四工程有限公司合同纠纷二审民事判决书

浙江省绍兴市中级人民法院 民事判决书 （2024）浙06民终829号 上诉人（原审被告）：中铁十八局集团第四工程有限公司，住所地天津市津南区双港镇丽港园33号。 法定代表人：***，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：曾超，天津四方君汇律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：新昌县公路与运输管理中心，住所地浙江省新昌县七星街道鼓山西路650号。 法定代表人：**，该中心主任。 委托诉讼代理人：石厦，男，该中心副主任。 委托诉讼代理人：**，浙江元大律师事务所律师。 上诉人中铁十八局集团第四工程有限公司（以下简称中铁十八局四公司）因与被上诉人新昌县公路与运输管理中心（以下简称公路与运输管理中心）合同纠纷一案，不服浙江省新昌县人民法院（2023）浙0624民初2592号民事判决，向本院提起上诉。本院于2024年2月26日立案后，依法组成合议庭，经阅卷及询问当事人，不开庭进行了审理。上诉人中铁十八局四公司的委托诉讼代理人曾超，被上诉人公路与运输管理中心的委托诉讼代理人石厦、**到庭参加诉讼。在审理过程中，双方当事人申请庭外和解一个月，但未果。本案现已审理终结。 中铁十八局四公司上诉请求：撤销一审判决第一项、第二项，改判中铁十八局四公司不承担任何责任。事实和理由：一、案涉《***铁路项目（新昌段）涉路管养保障协议书》（以下简称管养保障协议书）违反了我国法律和行政法规的强制性规定，合同依法应当认定无效。（一）公路与运输管理中心是公路养护的法定主体，公路养护工作是依法应当由其履行的法定义务，公路与运输管理中心将其法定的公路养护义务转嫁给中铁十八局四公司，违反法律和行政法规的强制性规定，依法应当认定无效。根据《中华人民共和国公路法》第三十五条、第八十六条，《公路安全保护条例》第四十四条、第四十七条、第四十八条、第七十三条，公路与运输管理中心作为新昌县的公路管理机构，是公路养护的法定主体，公路路况巡查、路况检测、损毁修复等公路养护工作均是依法应当由公路与运输管理中心履行的法定义务。根据交通运输部制定的《公路养护技术规范》第1.0.7条“公路养护按其工程性质、技术复杂程度和规模大小，分为小修保养、中修工程、大修工程、改建工程等四类”及《公路养护技术标准》第3.1.1条“公路养护应包括路况检查及评定、养护决策、日常养护、养护工程设计和施工、技术文件和数据管理等工作”的规定，公路养护不仅包括日常养护，还包括路况检查及评定、中修、大修及改建等公路养护工程，一审判决认为公路与运输管理中心的公路养护职责仅包括日常养护显然错误。（二）公路养护的资金来源依法必须为政府财政预算资金，应当采用依法征税的方式筹集。公路与运输管理中心要求中铁十八局四公司承担公路养护的费用，违反了法律和行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国公路法》第三十六条、《公路安全保护条例》第五条等规定，公路养护的资金来源必须为政府财政预算资金，应当采用依法征税的办法筹集。根据《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》第四条的规定，筹集公路养护资金的征税方式为征收成品油税费。在公路上通行的一切车辆，在每次购买成品油时均已依法缴纳成品油税费，此部分成品油税费已作为公路养护资金的政府财政收入来源，故所有车辆在使用案涉公路通行、运输时均依法无须再承担任何其他费用。又根据《中华人民共和国预算法》第九十二条规定，公路与运输管理中心的行为属于违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目。前述规定均是为明确我国公路养护工作的法定主体、具体职责和养护资金来源，以实现保障公路安全和社会公共秩序的立法目的，公路与运输管理中心通过管养保障协议书的约定，要求中铁十八局四公司承担依法应当由政府财政资金承担的公路养护费用，违反了法律强制性规定，属于玩忽职守和滥用职权，严重危害公路安全及社会公共秩序，管养保障协议书依法应当认定无效。二、公路与运输管理中心一审提交的两份检测报告与合同约定完全相悖，且《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》明显是伪造的。管养保障协议书的签订时间为2018年9月10日，合同第四条第5款约定：“材料运输涉路路段及施工区域内路段公路路况，通过第三方检测评定，***铁路**隧道贯通后，由乙方按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复”，第五条“（一）甲方职责”第1款约定：“负责收集涉路施工和材料运输范围内公路路况现状，通过摄影形成影像资料，委托有资质的第三方检测单位完成道路路况及桥梁（隧道）的检测与评定工作，承担初次检测经费”。根据约定，1．在合同签订后即2018年9月，公路与运输管理中心应当及时委托第三方检测机构对案涉公路实时路况进行检测，形成检测报告作为合同签订时案涉公路的原有路况标准；2．在***铁路**隧道贯通后，公路与运输管理中心应当及时委托第三方检测机构对案涉公路实时路况进行检测并与原有路况标准比对，出具检测报告以评估案涉公路路况标准是否降低及降幅情况。（一）公路与运输管理中心一审提交的苏交科集团检测认证有限公司（以下简称苏交科检测公司）出具的《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》明显是伪造的，该检测报告的真实检测时间是2018年6月，并非检测报告所载明的2018年8月。1．检测报告第2页载明：“1.3时间安排”的破损调查时间为2018年8月23日至6月25日，第65页载明“新蟠线路面车辙试验检测记录表”下行行车道的试验日期为2018年6月10日。2．公路与运输管理中心一审提交的宁波市交通建设工程试验检测中心有限公司（以下简称宁波交建检测公司）出具的《新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估报告》第1页明确载明：“1.2检测目的：受新昌县公路与运输管理中心委托，宁波市交通建设工程试验检测中心有限公司承担了此次新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估的任务。此次是对该农村公路进行的全面检测，并根据业主提供的第一份检测报告，……（4）技术状况对比评估：对比此次检测的数据与2018年6月的检测数据……”第5-7页载明的检测统计表中均是将2022年1月的检测数据与2018年6月的检测数据进行比对；第32页亦明确载明“……并根据业主提供的第一份检测报告，对涉及到的此次检测路面进行路面使用性能进行比对分析”；第32-34页载明的各项检测结论也均是将2022年1月的检测数据与2018年6月的数据比对得出。上述内容证实公路与运输管理中心提交的《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》明显是为应对本案诉讼伪造的证据，其真实检测时间是2018年6月，并非检测报告所载的2018年8月，也证实在2018年8月中铁十八局四公司从未与公路与运输管理中心存在任何委托检测的事先约定，且合同尚未签订，双方权利义务尚未明确，就事先约定并委托检测显然不符合常理。合同签订后，公路与运输管理中心并未依约委托第三方检测机构对案涉公路路况进行检测，更从未向中铁十八局四公司提交过任何检测报告。（二）***铁路**隧道2020年7月27日已完成贯通，公路与运输管理中心2022年1月才委***交建检测公司对案涉公路路况进行检测，该检测报告显然无法反映**隧道贯通时案涉公路的路况。2020年7月27日，***铁路**隧道已完成贯通，央视、新华社、环球网及浙江省内多家主流媒体均对**隧道贯通情况进行了实时新闻报道，公路与运输管理中心作为新昌县公路管理机构也是知情的。根据合同约定，在***铁路**隧道贯通后，公路与运输管理中心应当及时委托第三方检测机构对案涉公路路况进行检测并与原有路况标准进行比对，出具检测报告以评估路况标准是否降低及降幅情况，据此确定中铁十八局四公司对案涉公路的修复义务。公路与运输管理中心不仅未依照合同约定委托检测确定案涉公路的原有路况标准，且**隧道贯通后，公路与运输管理中心也未依约履行及时委托检测的合同义务，直至2022年1月，公路与运输管理中心才委***交建检测公司对案涉公路路况进行检测，《新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估报告》均是案涉公路2022年1月的路况检测数据，此时距***铁路**隧道贯通已长达一年半的时间，该检测报告显然无法客观反映**隧道贯通时案涉公路的实时路况，且该检测报告结论比对的也是2018年6月的检测数据，并非合同签订后案涉公路的路况标准，均与合同约定相悖。三、公路与运输管理中心主张中铁十八局四公司对案涉公路的修复义务应当至2022年1月，没有任何法律依据，亦无任何合同及事实依据。首先，根据《中华人民共和国公路法》第四十四条及《公路安全保护条例》第二十七条、第二十八条之规定，只有施工需要占用、挖掘公路或者使公路改线的情形下，建设单位需依法取得交通主管部门的行政许可，因前述行为造成公路损害的，由建设单位承担修复和补偿责任。本案案涉工程没有任何占用、挖掘公路或者使公路改线的情形，更不存在因上述行为造成案涉公路损坏的情况，中铁十八局四公司亦非案涉工程的建设单位，在施工过程中也不存在任何违法使用案涉公路的情形，公路与运输管理中心以施工为由要求中铁十八局四公司承担公路修复责任无任何法律依据。其次，管养保障协议书第四条第5款明确约定，中铁十八局四公司对案涉材料运输涉路路段及施工区域内路段的修复义务仅仅至**隧道贯通之时，公路与运输管理中心主张中铁十八局四公司对案涉公路的修复义务应当至2022年1月，无任何合同依据和事实依据。再次，公路与运输管理中心一审提交的证据也根本不能证明中铁十八局四公司施工至2021年年底。公路与运输管理中心提交的对***的调查笔录其实质为证人证言，根据直接言词原则和我国民事诉讼法及相关司法解释，证人必须出庭作证并依法接受当事人的质询。一审判决将该调查笔录作为认定案件事实的依据，明显违反法律规定。公路与运输管理中心提交的民事调解书及对账单，属于私文书证且证据来源并非公路与运输管理中心，公路与运输管理中心并未证明该份证据来源合法，且该民事调解书只能证明中铁十八局四公司拖欠水泥款，无法达到其证明目的，而对账单仅提交了复印件，亦无法证明其真实性和达到其证明目的。四、公路与运输管理中心未提交任何证据证明其委托第三方修复案涉路段的实际支出费用。根据公路与运输管理中心提交的2022年中标通知书、工程施工总承包合同及2023年中标通知书、工程施工承包合同，公路与运输管理中心2022年委托浙江顺畅高等级公路养护公司修复的并非只是案涉路段，是包含案涉路段在内的7条县道、7条乡道、19条村道合计93.853公里的农村公路，显然该行为是公路与运输管理中心对其职责范围内的所有公路履行公路养护的法定义务，并非委托第三方针对案涉路段进行修复。同时关于委托第三方替代履行产生的修复费用，公路与运输管理中心仅仅提交了一份《***铁路项目（新昌段）涉路修复工程方案设计》，先不论其真实性和合法性，该证据只是一份工程设计的方案，体现的修复费用也仅仅是估算金额，不能证明公路与运输管理中心委托第三方修复案涉路段实际支出的费用。 公路与运输管理中心辩称，一、案涉管养保障协议系经双方自愿平等协商基础上签订，系双方真实意思表示，该合同内容合法有效，并未违反法律法规的强制性规定及公序良俗。1．管养保障协议不违背法律强制性规定和公序良俗。中铁十八局四公司主张的相关规定均系管理性规定，旨在规范和强化公路管理机构的正常履职行为，对公路与运输管理中心在履职过程中作为平等民事主体进行的民事法律行为效力并不会产生影响。在***铁路项目（新昌段）建设过程中，双方考虑到大型工程项目建设施工及运输材料必将对农村公路造成极大损坏，公路与运输管理中心与施工单位就涉路施工、材料运输过程中的使用原则、保障要求及方式等内容进行协商并达成协议，符合公平公正原则，并无损害社会公共秩序和违反法律法规的强制性规定之处。2．《农村公路养护办法》第二十六条规定，大型建设项目在施工期间需要使用农村公路的，对公路造成损坏的，应当进行修复或者依法赔偿。新昌县公路与运输管理中心作为公路建设、路政管理的职能部门，具有日常巡查、检测、修复等公路养护职责以保障公路经常处于良好的技术状态，上述职责系公路在常态化正常使用情况下的日常养护，中铁十八局四公司将日常养护进行了狭义曲解。本案为大型工程项目的建设施工和运输材料，必然会过度或超强度使用公路从而对公路造成损害，并非常态化正常使用情况下的日常养护。现行法律并未明确规定可免除非正常使用方（过度使用方）的法律责任。公路与运输管理中心作为公路管理机构负有日常巡查、检测、修复的职责，但遇大型建设项目施工造成公路损坏的，应当由项目施工方即本案中铁十八局四公司进行修复或依法赔偿。3．关于养护资金的来源，法律并没有禁止公路管理部门与非正常使用方协商约定损害修复及费用承担。税收确系公路养护的主要资金来源，但相关预算为仅针对公路正常使用状态的保障性资金，对于非正常使用造成的损害无法通过常规预算纳入财政支付范畴。二、一审判决判令中铁十八局四公司承担对案涉公路的修复义务，事实认定清楚，证据确实充分。1．两份检测报告的时间和内容均符合合同约定，具有关联性、合理性，可以反映出中铁十八局四公司借道使用案涉公路后的前后实际情况。首先，管养保障协议并非是一蹴而就的，双方经历了谈判和协商，检测报告是根据双方事先的约定形成的。检测时间为2018年8月，检测报告出具时间为2018年8月31日，该检测报告作为管养保障协议附件，先于管养保障协议的正式签订时间，符合合同条文的书写和一般交易规则，中铁十八局四公司主张先签订合同再进行检测才不符合情理。2.2022年1月公路与运输管理中心委托第三方的检测报告可以作为定案依据。由于公路与运输管理中心无法知晓中铁十八局四公司具体何时结束施工，隧道贯通不等于施工结束和施工完成，对此作为施工方的中铁十八局四公司负有更重的举证义务。公路与运输管理中心已提供新闻媒体报道内容、中铁十八局四公司租赁房屋、购买施工用水泥等客观证据，证明中铁十八局四公司在案涉**隧道施工区域施工至少持续至2021年下半年。中铁十八局四公司对此虽抗辩有其他主体负责施工、施工于隧道贯通后已结束等，但未提供证据证明**隧道贯通后的必要施工内容由谁进行，也没有主动通知过公路与运输管理中心其施工于何时结束。且根据管养保障协议的约定，中铁十八局四公司负有配合协助公路与运输管理中心进行路况收集检测的义务，中铁十八局四公司应当在施工结束时主动通知新昌县公路与运输管理中心，以便公路与运输管理中心开展下一步工作。但中铁十八局四公司没有履行配合检测义务，也没有按照协议对破损公路进行修复。一审判决采信公路与运输管理中心的主张有充分事实依据，公路与运输管理中心于2022年1月即委托第三方对案涉公路进行检测作为中铁十八局四公司施工结束时路况依据，符合合同约定和客观实际，该检测报告可以作为定案依据。3．中铁十八局四公司系依据合同约定承担公路修复义务。中铁十八局四公司引用公路法第四十四条及公路条例第二十七条、第二十八条，系理解错误，以上条文并不适用于本案。只有在建设大型工程导致封闭占路、破坏性挖掘或者使公路改线的，才需由建设单位获得行政许可并承担修复义务，本案仅是中铁十八局四公司在***铁路建设过程中使用了公路与运输管理中心养护的农村公路，系公路与运输管理中心为中铁十八局四公司的施工提供便道，并非占用、挖掘。三、中铁十八局四公司应承担的修复费用、日常养护经费及检测费均符合合同及法律规定，应按约向新昌县公路与运输管理中心支付。1．根据《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第五百零九条、五百七十七条、五百八十一条规定，当事人应当遵循诚信原则，按照约定全面履行自己的义务。不履行合同义务的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。如根据债务性质不得强制履行的，一方可以请求对方负担由第三人替代履行的费用。在中铁十八局四公司的施工行为对案涉公路路线已经产生非正常损害的情况下，经公路与运输管理中心书面通知，中铁十八局四公司未在合理期限内予以反馈。新昌县公路与运输管理中心为保障周边群众的通行安全，催促中铁十八局四公司履行修复义务无果的情况下，主动安排第三方进行修复，公路与运输管理中心已尽到通知催告和及时养护公路义务。现公路与运输管理中心要求中铁十八局四公司承担第三方替代履行的费用，符合法律规定。2．关于案涉修复费用依据的合理性、必要性。本案第三方新昌县交通设计公司具备建设工程设计相关资质，设计出具详细修复方案并对修复费用进行评估并无不妥。公路与运输管理中心委托第三方浙江顺畅高等级公路养护公司、浙江交工高等级公路养护公司进行是全县农村公路***，涵盖当年亟需修复的各条农村公路，其中包含案涉澄儒线、**线，修复费用系财政先行垫付。因催促中铁十八局四公司履行修复义务无果，公路与运输管理中心才将本应由中铁十八局四公司自行修复的案涉公路安排第三方替代履行，并非是中铁十八局四公司所称的转嫁义务。 公路与运输管理中心于2023年7月17日向一审法院起诉请求：一、要求中铁十八局四公司向公路与运输管理中心支付案涉澄儒线、新胡线涉路施工和材料运输相关线路的修复费用8174100元；二、要求中铁十八局四公司按265000元／年的标准向公路与运输管理中心支付2020年至2021年期间的日常养护经费530000元；三、要求中铁十八局四公司承担案涉澄儒线、新胡线农村公路损坏检测评估的检测费用37920元。 一审法院认定事实：2018年9月10日，中铁十八局四公司因承建***铁路项目，需占用公路与运输管理中心养护的案涉农村公路进行材料运输和施工，经与新昌县公路管理局（2020年被整合组建为公路与运输管理中心）充分协商，签订管养保障协议一份，约定：中铁十八局四公司材料运输途径相关路线4条，分别为新蟠线、葫横线、澄儒线、新胡线，线路长分别为2.55公里、12公里、18.3公里和20.05公里，合计线路长52.9公里；施工区域内涉及相关线路有5处，分别为**隧道出口工区（新胡线）、2#斜井工区（澄儒线）、3#斜井工区（葫横线）、6#拌合站-三工区（太下线）、1#斜井工区-弃渣场（葫横线），线路长分别为1.2公里、0.6公里、0.6公里、0.55公里和1.25公里，合计线路长4.2公里；中铁十八局四公司保障对占用、挖掘公路和施工区域内的公路安全、畅通，相关修复、恢复资金由中铁十八局四公司承担；除自然灾害或自身结构引起的正常破损外，公路发生损坏破损均由中铁十八局四公司负责修复并承担费用；**隧道贯通后，中铁十八局四公司按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复；中铁十八局四公司配合公路与运输管理中心做好涉路施工和材料运输范围内公路路况收集与检测工作，承担最后一次的检测费用；另外，建设期内中铁十八局四公司按每年每公里5000元的标准向公路与运输管理中心支付日常养护经费265000元，2018年度费用于本协议签订后七日内支付，此后每年度费用于当年1月底前支付；同时中铁十八局四公司应按每年每公里50000元的标准向见证方预存修复资金2645000元等。该协议由新昌县交通运输局、新昌县铁路工程建设指挥部办公室、中铁十八局集团有限公司***铁路项目经理部作为见证方。2018年8月，根据双方事先约定，公路与运输管理中心委托第三方苏交科集团检测认证有限公司对涉案路段公路路况进行了检测，对合同约定的澄儒线、新胡线在内的5条农村公路的路面破损、路面平整度及路面车辙进行路面全面检测。同年8月31日由该公司出具《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》作为协议的附件。现中铁十八局四公司承建的工程已于2021年完工，公路与运输管理中心于2022年1月委***市交通建设工程试验检测中心有限公司对澄儒线、新胡线2条农村公路涉案路况进行全面检测，产生检测费用37920元。同年2月该公司出具检测评估报告一份，检测结论为路面行驶质量指数、路面损坏状况指数、路面技术状况均为差。为此，2022年4月公路与运输管理中心向中铁十八局四公司发函再次要求中铁十八局四公司对澄儒线、新胡线相关线路在收函后十日内进行修复，并支付拖欠的日常养护经费及检测费，如逾期不安排修复，公路与运输管理中心另行安排修复，产生的修复费用由中铁十八局四公司承担。公路与运输管理中心遂委托新昌县交通设计有限公司对本案澄儒线、新胡线2条施工和材料运输总长度为8825米的涉案公路修复方案进行设计及对费用进行估算。根据该公司出具的《***铁路项目（新昌段）涉路路段修复工程方案设计》，对应修复费用为8174100元（澄儒线1003200元＋新胡线7170900元）。协议履行期间中铁十八局四公司共已支付公路与运输管理中心日常养护经费530000元，对于2020年9月10日以后的日常养护经费未予支付。中铁十八局四公司系中铁十八局集团有限公司投资设立的全资子公司。2018年2月中铁十八局集团有限公司中标新建杭州经绍兴至台州铁路站前工程HSTZQ-3标段施工项目，施工合同载明：里程范围为上碑山***杭州端台尾（DK65＋619.20）至九龙山隧道进口（DK121＋098.22）；主要工程内容包括：临时占地及复垦、路基工程、桥涵工程、隧道工程、整体道床、综合接地、站场工程等；计划竣工日期为2021年1月31日。合同订立后，中铁十八局四公司承接***铁路项目（新昌段）的相关建设施工。2020年7月27日**隧道贯通，同年9月***铁路新昌段进入桥面系施工，2021年12月9日全线通过初步验收。 一审法院认为综合双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点主要有以下三方面：一是案涉管养保障协议书是否合法有效；二是公路与运输管理中心提供的两份有关案涉公路路况的检测报告能否客观反映中铁十八局四公司开始和结束施工时的实时路况；三是修复设计方案载明的相关修复费用是否属于必要合理范围。关于争议焦点一，双方经自愿平等协商签订的管养保障协议书，双方意思表示真实，自合同签订之日起依法成立。至于合同内容是否违反法律、法规的强制性规定以及公序良俗的问题，虽然根据《中华人民共和国公路法》以及《公路安全保护条例》的相关规定，公路与运输管理中心作为公路建设、路政管理的职能部门，应当履行公路养护的法定职责，保证公路经常处于良好的技术状态，但该养护针对的是常态化正当使用情况下的日常养护。对于因大型工程项目建设、施工等特殊情形需要过度或超强度使用对公路造成的损害，现行法律并未明确规定可以免除使用方的法律责任。在***铁路项目（新昌段）建设过程中，为全力配合和推进建设，同时也为保障公路完好、安全和畅通，公路与运输管理中心作为公路养护职能部门与施工单位就涉路施工、材料运输过程中的使用原则、保障要求及方式等内容进行协商并达成协议，也是积极履行法定养护职责的表现，不损害社会公共秩序和利益。此外，对于公路养护资金的来源，前述法律、法规虽然规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金；从事公路管理、养护所需经费纳入本级人民政府财政预算范围，但这只是针对日常养护所作的保障性规定，相关预算针对的也是台风、冰雪等自然灾害以及正常使用情况下因公路自身结构原因引起损坏所需要支出的修复费用，对于超正常范围使用造成的损害无法通过常规预算纳入财政支付范围。法律没有禁止公路管理部门与非正常使用主体协商约定损害修复及费用承担的情形。中铁十八局四公司主张的《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等相关规定属于行业管理类规定，旨在规范和强化公路管理机构的正常履职行为，但对于其履职过程中作为平等民事主体所从事的民事法律行为效力不产生影响。综上，双方签订的管养保障协议书，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，应属合法有效。关于争议焦点二，对于2018年8月31日苏交科集团检测认证有限公司出具的《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》，如前分析，双方当事人于2018年9月10日签订管养保障协议，该协议明确约定材料运输涉路路段及施工区域内路段公路路况通过第三方检测评定，第七条附则中明确载明附第三方路况检测报告。据此，可以认定在合同签订时相应的检测报告已经形成。而检测报告形成需要一定的时间，因此，公路与运输管理中心于2018年8月就案涉公路路况委托第三方进行检测，检测机构于2018年8月31日出具检测报告，作为合同附件，符合合同约定和交易规则。中铁十八局四公司抗辩应在合同签订后再委托检测显然不符合情理。据此，公路与运输管理中心主张中铁十八局四公司施工开始时的案涉公路路况以《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》的内容为准，符合客观实际，对此予以认定。对于2022年2月宁波市交通建设工程实验检测中心有限公司出具的《新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估报告》，中铁十八局四公司抗辩主张系公路与运输管理中心在其施工结束长达一年半后再委托检测，不能客观反映当时的实时路况。对此一审认为，虽然根据相关证据反映**隧道贯通时间在2020年7月27日，但隧道贯通不等同于施工结束和施工完成。根据新闻媒体的报道内容以及中铁十八局四公司租赁房屋、购买施工用水泥等情况综合分析，可以认定案涉**隧道区域施工持续至2021年下半年。并且，根据管养保障协议约定，中铁十八局四公司应当配合公路与运输管理中心做好涉路施工和材料运输范围内公路路况收集与检测工作，由于公路与运输管理中心无法知晓中铁十八局四公司具体何时结束施工，故中铁十八局四公司应当在结束施工后及时通知公路与运输管理中心对涉案公路路况进行检测。因此，在中铁十八局四公司既不主动提供证据证明其具体承接的施工内容以及**隧道贯通后的后续施工内容系其他主体负责施工，又不提供证据证明其已及时履行主动通知义务，或公路与运输管理中心明知中铁十八局四公司已结束施工却怠于检测涉案公路路况的情况下，对中铁十八局四公司在**隧道贯通后仍然继续施工并占用、利用案涉公路的事实予以认定。公路与运输管理中心于次年即2022年1月委托第三方对案涉其中两条澄儒线和新胡线农村公路路况进行检测，并主张中铁十八局四公司施工结束时的案涉两条公路路况以《新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估报告》的内容为准，亦符合合同约定和客观实际。关于争议焦点三，根据管养保障协议约定，除自然灾害或自身结构原因引起的正常破损外，公路发生损坏、破损均由中铁十八局四公司负责修复并承担费用；**隧道贯通后，中铁十八局四公司按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复；中铁十八局四公司配合公路与运输管理中心做好涉路施工和材料运输范围内公路路况收集与检测工作，承担最后一次的检测费用；建设期内中铁十八局四公司按每年每公里5000元的标准向公路与运输管理中心支付日常养护经费265000元。关于日常养护经费，由于双方当事人均未提供证据证明中铁十八局四公司结束施工的确切时间，故结合案件实际，酌情认定中铁十八局四公司应向公路与运输管理中心支付自2018年9月10日协议签订之日起至2021年9月10日止三年的日常养护经费共计795000元，中铁十八局四公司已经支付530000元，还应支付265000元。对于最后一次路况检测费用37920元，中铁十八局四公司亦应按约向公路与运输管理中心予以支付。在中铁十八局四公司的施工行为对案涉公路路况已经产生非正常损害的情况下，经公路与运输管理中心书面通知，中铁十八局四公司未在合理期限内向公路与运输管理中心予以反馈，并主动安排修复，故公路与运输管理中心要求中铁十八局四公司承担第三方替代履行的费用，符合法律规定。至于公路与运输管理中心提供的修复设计方案载明的相关费用的合理性、必要性问题，双方当事人签订的管养保障协议第四条第5点约定的“由乙方按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复”中的原有技术标准主要指的是案涉公路的路基和路面，而不包括附属设施。因此，修复设计方案载明的C25挡块、浇筑L型水沟、1.0m圆管涵、盖板涵重建、护拦、标线等交安项目不属于路基、路面修复的范围，故对于该部分费用共计1858000元（澄儒线163000元＋新胡线1695000元）公路与运输管理中心主张要求中铁十八局四公司承担缺乏依据，不予支持。另外，关于工程修复的其他费用部分735400元，因公路与运输管理中心在本案中未作主张，故不作评判。综上，公路与运输管理中心诉请要求中铁十八局四公司支付协议履行期间尚欠的日常养护经费265000元，并承担案涉澄儒线、新胡线农村公路损坏检测评估的检测费用37920元，符合合同约定，予以支持。公路与运输管理中心诉请要求中铁十八局四公司承担案涉澄儒线、新胡线因涉路施工和材料运输产生的损坏修复费用6316100元（8174100元-1858000元），符合合同约定和法律规定，予以支持。对于公路与运输管理中心诉请超出认定部分，依法不予支持。中铁十八局四公司抗辩主张本案所涉管养保障协议违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗，公路与运输管理中心主张要求中铁十八局四公司承担的相关费用不具有合法性等，依据不足，不予采信。据此，一审法院根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、《中华人民共和国民法典》第五百八十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款、第三条的规定，判决：一、中铁十八局四公司支付公路与运输管理中心案涉澄儒线、新胡线的损害修复费用6316100元，限于判决生效后十日内支付；二、中铁十八局四公司支付公路与运输管理中心尚欠的日常养护经费265000元、检测费用37920元，限于判决生效后十日内支付；三、驳回公路与运输管理中心的其他诉讼请求。一审案件受理费72994元，由公路与运输管理中心承担14860元，中铁十八局四公司承担58134元。 二审中，中铁十八局四公司向本院提交了六组证据。证据1，2021年-2024年新昌县农村公路***工程施工第SG01标段招标公告、中标结果公告，拟证明公路与运输管理中心每年均须对辖区内的农村公路履行***的公路养护法定义务，资金来源均为上级财政补助及地方政府财政资金。公路与运输管理中心作为公路养护的法定主体，依法应当履行的公路养护法定职责不仅包括日常养护，也包括公路***等公路养护工程，养护费用均是纳入政府财政预算进行支付。公路与运输管理中心2022年委托浙江顺畅高等级公路养护公司对辖区内7条县道、7条乡道、19条村道合计93.853公里的农村公路进行***施工，也是在履行依法本就应当履行的公路法定养护职责，其养护费用也均是来源于上级财政预算补助其用于履行法定职责的公路养护经费。证据2，物资采购合同，拟证明中铁十八局四公司施工采购的材料均由材料供应商自行负责材料的运输，施工过程中中铁十八局四公司不存在任何违反公路安全保护条例规定的违法行为，更不存在因任何违法行为对案涉公路造成损坏的情形。证据3，工程项目经济责任合同、浙江省交通运输厅和新昌县交通运输局发布的关于新昌县重大项目进度的政府公开信息，拟证明中铁十八局四公司仅承接***铁路站前HSTZQ-3标工程的部分施工任务，施工内容为**隧道、***1号隧道、***2号隧道、******、***大桥。2020年12月，中铁十八局四公司的施工内容已全部完工，***铁路新昌段进入铺轨阶段。证据4，***铁路项目进入全线铺轨阶段及全线铺轨贯通的新闻报道，拟证明2021年2月1日***铁路项目即进入全线铺轨阶段，铺轨工程由中铁十一局集团有限公司进行施工，施工主体非中铁十八局四公司。2021年6月22日，***铁路项目全线铺轨贯通，仅剩下联调联试、运行试验、检测验收和安全评估等工作。证据5，**隧道弃渣所有权拍卖公告、拍卖成交公告，拟证明**隧道出口及1#-3#斜井弃渣场的弃渣所有权人为属地乡政府或街道办，弃渣均由乡政府或街道办负责拍卖、处置和清运，弃渣清运与中铁十八局四公司无关。证据6，租房合同，拟证明中铁十八局四公司至今一直在新昌县租房，用于满足工作人员整理工程资料，履行已完工程保修义务等办公需求，租房行为与中铁十八局四公司仍在施工无任何关联性。证据3-证据6共同证明，中铁十八局四公司负责施工的工程于2020年12月已全部完工，公路与运输管理中心主张的铺轨、弃渣清运等工程的施工主体均非中铁十八局四公司，其主张中铁十八局四公司在隧道区域施工持续至2021年年底没有任何事实依据。公路与运输管理中心质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，为保障出行安全，公路与运输管理中心每年会对全县进行调查和检测，对不符合的公路进行***，2022年和2023年案涉公路纳入了***修复，经发函催告中铁十八局四公司后未得到回应，由于没有收到中铁十八局四公司的资金，故由政府先行垫付，但还需要再返还财政。对证据2的证据三性均不予认可，公路与运输管理中心并不知晓也无权过问中铁十八局四公司的采购行为，但根据管养保障协议，公路与运输管理中心是为中铁十八局四公司的施工提供便道，采购材料的运输与本案并无关联，且中铁十八局四公司提供的合同仅为部分物资采购合同，不能反映出施工全部状况，也不能表明中铁十八局四公司不存在违法违约情形。对证据3的证据三性均不予认可，项目清单的逻辑性和格式与正常的工程量清单不符，该份附件明显是后期添加，即使该份工程项目经济责任合同属实，从其承包工程范围、工程地点、责任期限来看，与中铁十八局集团有限公司与中国铁路设计集团有限公司签订的合同协议书一致。因为疫情影响，案涉工程的竣工时间推迟到2022年才正式竣工验收，根据中标通知书和合同协议书内容，中铁十八局集团有限公司的承包内容包括临时占地和复垦、路基及桥涵工程，以及弃渣清运带来的车辆装卸运载作业，以上作业内容均需要占用到案涉公路来进行施工和材料运输。对于政府公开信息的真实性认可，但不能证明中铁十八局四公司在2020年12月全部完工，且与中铁十八局四公司一审中的陈述相矛盾。对证据4的真实性无异议，虽然有相关新闻报道表明2021年6月22日***铁路全线铺轨贯通，但该时间并不能反映出施工结束时间，实际一直到2021年下半年，中铁十八局四公司一直在附近租房实施工程建设、采购材料。对证据5的真实性无异议，但弃渣拍卖的流程是先由施工方将弃渣挖出来后堆放在施工方征用的场地上，之后在需要复垦和清运时，会委托当地政府进行拍卖，由拍卖所得方进行清运，但将弃渣挖出并堆放至征用的场地上以及拍卖结束后的复垦工作是由中铁十八局四公司自行完成。对证据6质证认为，租房合同的真实性由法庭核实，但对关联性和证明目的都有异议，该租房合同的租赁地点为馒头山，位于新昌县城区，属于项目指挥部，与公路与运输管理中心一审中提供的下洲村村民租赁合同有区别，后者租房是为了继续施工，前者即使在***铁路贯通后也可能存在部分收尾工作，需要继续租赁。本院认证认为，对证据1的真实性予以确认，但能否达到其证明目的涉及本案争议焦点的认定，将在后续说理部分予以具体阐明。证据2系由中铁十八局四公司与案外人签署，与本案缺乏关联性，不予认定。证据3中工程项目经济责任合同的附件系中铁十八局四公司单方制作，仅凭工程项目经济责任合同的主体内容无法确认中铁十八局四公司的施工范围，故本院不予认定。对证据3中的政府公开信息以及证据4的真实性予以认定，但仅能证明***铁路项目进入铺轨阶段和全线铺轨贯通的时间，与中铁十八局四公司的施工结束时间并无直接关联，亦不予认定。对证据5的真实性予以确认，但该证据仅能证明弃渣拍卖的权属方并非中铁十八局四公司，无法证明中铁十八局四公司是否参与弃渣的清运，故不予认定。对证据6的真实性予以确认，但该证据同样无法证明中铁十八局四公司结束施工的具体时间，亦不予认定。 公路与运输管理中心向本院提交了情况说明两份，第一份是苏交科检测公司出具的情况说明，内容为2018年8月该公司出具路面检测报告，该报告是对五条农村公路进行全面检测，报告中各项检测时间为2018年8月，经核对该检测报告中第2页破损调查时间为2018年8月23日至2018年8月25日，第65页（情况说明载明的“第69页”为笔误）新蟠线路面车辙试验检测记录表下行行车道试验日期为2018年8月23日，原检测报告中关于检测时间的表述有误，检测是在2018年8月份，报告出具时间为2018年8月。第二份是宁波交建检测公司提交的情况说明，内容为检测报告中比对数据检测时间应为2018年8月。中铁十八局四公司质证认为，对三性均不予认可，两份情况说明均无单位负责人的签字或**，宁波交建检测公司出具的情况说明加盖的也并非单位公章。苏交科检测公司出具的情况说明中所述“新蟠线路面车辙试验检测记录表下行行车道试验日期”的内容是在其检测报告第69页，而公路与运输管理中心提交的《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》中“新蟠线路面车辙试验检测记录表下行行车道试验日期”的内容却是在检测报告第65页，同一内容的页码和位置明显不同，反而证明苏交科检测公司的检测报告是另行伪造的。宁波交建检测公司出具的情况说明上“***”的签名与宁波交建检测公司2022年出具的检测报告封面上“***”的签名明显不一致，也证实该份情况说明存在伪造情形。从证据形式看，两份情况说明均属于单位证人证言，根据我国民事诉讼法及民事证据规则的规定，证人应当依法出庭对案件事实进行陈述，其提供的证言才具备合法性和证明力。本院认证认为，公路与运输管理中心提交的两份情况说明本质属于证人证言，因出具主体未出庭作证，故该情况说明尚无法直接作为证据使用，本院均不予认定。 经审理，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系因公路管养保障纠纷引起的诉讼，公路管养保障协议属于无名合同，故一审判决认定本案案由为合同纠纷正确。本案二审争议焦点本案二审主要争议焦点为：一、案涉管养保障协议书是否有效；二、案涉两份检测报告能否作为确定修复义务范围的定案依据；三、公路与运输管理中心主张支付的修复费用、日常养护经费、检测费用能否得到支持。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条关于“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者**时合同成立”、第四十四条第一款关于“依法成立的合同，自成立时生效”之规定，公路与运输管理中心与中铁十八局四公司签订的管养保障协议，缔约主体适格、合同条款完整、约定内容充分体现双方真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，故应当认定该协议系合法有效合同。中铁十八局四公司二审中援引《公路养护标准》第1.0.7条的规定，主张公路与运输管理中心的法定养护职责不仅包括日常养护，还包括中修、大修及改建等公路养护工程，故对案涉公路的维修系公路与运输管理中心的法定职责，案涉管养保障协议的内容违反了强制性规定，应属无效。但《公路养护标准》仅为部门规范性文件，且第1.0.7条规定对公路养护工程的分类系按其工程性质、技术复杂程度和规模大小区分，与一审判决所认定的公路与运输管理中心的法定职责系针对常态化正当使用情况下的日常养护并不矛盾。从合同本意来看，案涉管养协议系双方当事人对因工程项目建设等特殊情形需要过度或超强度使用公路并造成损害后的赔偿责任进行提前约定，该约定内容并不为现行法律或行政法规所禁止。至于公路养护资金来源问题，公路与运输管理中心已将案涉公路纳入***并以政府财政预算实际支付的事实，不足以说明公路与运输管理中心无权向中铁十八局四公司要求支付案涉公路的维修资金。公路养护资金的用途与公路与运输管理中心的法定职责是相互匹配的，即针对常态化正当使用情况下的日常养护，故对于非正常使用情形下造成的损害赔偿，在法律无明确禁止性规定的情况下，应当允许公路管理部门与非正常使用主体协商确定负担方式，故对中铁十八局四公司关于案涉管养保障协议无效的主张，本院不予采纳。 关于争议焦点二。中铁十八局四公司主张《新昌县2018年新胡线、葫横线等农村公路路面检测报告》系伪造，《新昌县澄儒线和新胡线农村公路损坏检测评估报告》的检测时间已远远晚于管养保障协议约定的检测时间，均不能作为确定修复义务范围的依据。本院经审查认为，中铁十八局四公司的主张不能成立。一方面，案涉管养保障协议第七条附则中明确载明附第三方路况检测报告，且管养保障协议第四条第5**明确约定由中铁十八局四公司按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复。从常理而言，案涉管养保障协议的正常履行需以出具对初始路况的第三方检测报告为前提，中铁十八局四公司二审中抗辩称协议签署以来公路与运输管理中心从未提供过案涉公路的路况检测报告，但其又未能提交证据证明曾对此提出异议，显然与常理不符。至于中铁十八局四公司提出的两处调查时间与检测报告时间不一致的问题，从行文表述习惯以及其它检测事项的时间分布情况来看，该两处时间记录应为笔误，况且即使该两处记录并非笔误，也不足以证明该份检测报告为伪造。另一方面，管养保障协议第四条第5项约定“***铁路**隧道贯通后，由乙方按照不低于该段公路原有技术标准（路况）负责修复”，双方均确认**隧道贯通的时间为2020年7月，但中铁十八局四公司在二审中已经自认其负责施工的工程完工时间为2020年12月，一审中对***的调查笔录与租赁合同及发票亦能印证隧道贯通后仍有施工的事实，故可以认定中铁十八局四公司在**隧道贯通后仍有继续施工。显然，此时公路与运输管理中心无法依照协议约定在**隧道贯通后即委托第三方进行路况检测。现中铁十八局四公司既未能提供充分证据证明其后续施工内容与案涉公路的使用无关，也未提供有效证据证明施工结束后已积极履行通知义务，更不能证明公路与运输管理中心明知**隧道贯通而怠于履行合同义务，故即使中铁十八局四公司于2020年12月施工结束，其对后续扩大损失消极采取措施，理应承担赔偿责任。由上，一审判决依据两份检测报告的出具时间来确定修复义务的范围，符合本案客观实际。 关于争议焦点三。依据管养保障协议第五条关于乙方责任的第1项约定，乙方需“配合甲方做好涉路施工和材料运输范围内公路路况现状收集与检测工作，承担最后一次的检测费用和中期共同承担部分的费用”，故一审判令中铁十八局四公司支付最后一次路况检测费用37920元，符合合同约定。对于日常养护经费，由于中铁十八局四公司的具体建设期间已无法确定，考虑到中铁十八局四公司认可的实际施工结束时间为2020年12月且本案系中铁十八局四公司违约所致的事实，一审判决酌情认定中铁十八局四公司应支付2018年9月10日至2021年9月10日止三年的日常养护经费，亦在自由裁量权范围内，本院予以维持。至于修复费用的确定，因公路与运输管理中心委托第三方进行的是全县农村公路***，且已实际维修完毕，对案涉澄儒线、**线的实际修复费用客观上已难以确定，一审判决在综合审查修复方案内容后对路基、路面修复范围以外的修复费用不予确定，符合本案客观实际，且不违反法律规定，本院予以认同。 综上所述，中铁十八局四公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费据实调整为58133元，由中铁十八局四公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员** 审判员** 二〇二四年六月二十四日 法官助理*** 书记员***