武汉中科创新技术股份有限公司与广东省财政厅财政行政管理(财政)一审行政判决书

广州铁路运输第一法院

行 政 判 决 书

（2017）粤7101行初1757号

原告：武汉中科创新技术股份有限公司，住所地湖北省武汉市东湖新技术开发区吴家湾联合国际9层。

法定代表人：邱衍军，职务董事长。

委托代理人：乐经军，该公司工作人员。

委托代理人：车声震，广西大恒律师事务所律师。

被告：广东省财政厅，住所地广东省广州市越秀区北京路376号。

法定代表人：戴运龙，职务厅长。

委托代理人：潘敏，该厅工作人员。

委托代理人：高均科，广东金桥百信律师事务所律师。

第三人：广东采联采购招标有限公司，住所地广东省广州市越秀区环市东路472号23楼南面房屋。

法定代表人：李延，职务董事长。

委托代理人：郭忠革，广东德培律师事务所律师。

委托代理人：于丹阳，广东德培律师事务所律师。

第三人：广东省特种设备检测研究院清远检测院，住所地广东省清远市清城区银泉南路13号汇贤花园村贤楼七层、八层。

法定代表人：王庆，职务院长。

委托代理人：何刚，广东南方福瑞德律师事务所律师。

原告武汉中科创新技术股份有限公司诉被告广东省财政厅，第三人广东采联采购招标有限公司、广东省特种设备检测研究院清远检测院不履行监管义务一案，于2017年5月12日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，依法组成合议庭，于2017年9月4日公开开庭审理了本案。原告武汉中科创新技术股份有限公司委托代理人乐经军、车声震，被告广东省财政厅委托代理人潘敏、高均科，第三人广东采联采购招标有限公司（以下简称“采联采购招标公司”）委托代理人郭忠革、于丹阳，第三人广东省特种设备检测研究院清远检测院（以下简称“清远检测院”）委托代理人何刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告武汉中科创新技术股份有限公司诉称：第三人采联采购招标公司受清远检测院委托，就CLPSPQY02ZC89A项目采购进行招标。原告通过资格审查初审，采联采购招标公司于2016年10月14日正式向原告发出投标邀请，原告应邀递交了投标文件并于11月8日获准参加被告在第三人现场评标。11月14日，采联采购招标公司电话通知原告中标。11月18日，采联采购招标公司向原告发出粤采中字[2016]QY01267-01《中标通知书》正式通知原告中标。同日，采联采购招标公司在《中国政府采购网》发布《中标公告》，向社会公示了原告中标信息。依照招标文件和我国招投标法的规定，中标单位应与招标单位应在中标通知书发出后30日内签订供销合同，11月22日，原告向第三人清远检测院提出签订供货合同事宜，清远检测院则向原告发出对供货“超声相控探伤仪技术”质疑函，原告次日即对该函所提问题逐条作出了书面回复与说明，清远检测院收悉后，未见提出异议。12月16日，原告收到采联采购招标公司发出《情况说明函》告知废标，理由是原告投标文件中《制造商（或总代理）授权委托书》没加盖原告单位公章，不符合招标文件《资格、符合性评审条款》评审规定。原告认为采联采购招标公司《情况说明函》废标理由不能成立：一、由于本案采购标的物是专门性技术项目，具有特殊性，《中华人民共和国政府采购法》的规定采购形式为邀请招标。国务院《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确规定：“采购人应当从符合相应资格条件的供应商中随机选择”，因此，被邀请投标的对象必须是“符合相应资格条件的供应商”。原告在受邀之前，己就投标资格向采联采购招标公司提交了相关文件，采联采购招标公司向原告发出投标邀请书的行为本身，就证明事实上已通过资格初审。现场公开评标时由第三人清远检测院组织的评标委专家组按顺序对包括“是否通过资格、符合性审查”在内的原告投标文件进行全面审查，第三人清远检测院评标委专家组对原告方投标文件未提出任何质疑。采联采购招标公司在《中国政府采购网》发布《中标公告》“专家评审意见”第一项“是否通过资格、符合性审查”栏中，给出的结论明确为“是”。显然，采联采购招标公司以“不符合招标文件《资格、符合性评审条款》评审规定”废标与事实不符，不能成立。二、况且，招标文件第二册第七章27-3明确规定，“对于投标文件中不构成实质性偏差的不正规、不一致或不规则评标委员会可以接受，但这种接受不能损害或影响任何投标人的相对排序”。原告投标文件中仅《制造商（或总代理）授权委托书》疏漏没加盖单位公章，属程序性瑕疵且可随时补正，所以对投标文件并不构成实质性偏差。由于原告评标总分最高，排序第一，而事实上“是否通过资格、符合性审查”项评审又没有纳入评分系统，因此，并不能损害或影响任何投标人的相对排序，且事实上已通过评标委员会评审，所以，采联采购招标公司所谓“不符合招标文件《资格、符合性评审条款》评审规定”，根本构不成废标理由。三、事实上，采联采购招标公司在发出粤采中字[2016]QY01267-01《中标通知书》四天后的11月22日，曾受清远检测院委托向原告发出《质疑函》，但是其全部内容均为对原告供货“超声相控探伤仪”技术性能指标方面的质疑，并没有涉及资格审查方面的内容。显然，即使在异议时，采购单位清远检测院和委托代理方采联采购招标公司也没有将原告投标文件中《制造商（或总代理）授权委托书》疏漏没加盖单位公章视为实质性问题。原告要求采联采购招标公司作出解释和提供废标的法律依据，但采联采购招标公司没有答复。为了督促采联采购招标公司，原告同时将该意见向被告作了反映。被告12月19日虽然作了回复，但要求原告补充材料。但是，鉴于该函并非正式通知。原告认为，政府采购是个严肃的法律行为，招投标法和政府采购法都明确规定，中标、成交通知书对当事人具有法律效力。中标、成交通知书发出后，当事人改变中标、成交结果的，应当承担法律责任。对于以邀请招标形式的政府采购废标，政府采购法规定了严格的范围和条件仅限于：l.符合专业条件的投标供应商不足三家；2.出现影响采购公正的违法、违规行为的；3.报价超过采购预算政府不能支付的；4.因重大变故采购取消的四种情况。法律没有授权当事人可以在法律规定之外自行设定条件。因此，采联采购招标公司以所谓“不符合招标文件《资格、符合性评审条款》评审规定”理由废标，不仅没有法律依据，而且属违法违约行为。由于该函并非废标程序中正式格式，原告收到后，要求采联采购招标公司作出解释和提供作出废标理由的法律依据，但采联采购招标公司不予答复。根据法律规定，政府采购招投标双方发生争议的，由政府采购方财政监管部门裁决。原告就相关争议，已向被告广东省财政厅提出申请，但至今未见答复，出于无奈，请求法院：一、责令被告履行监管义务，限期撤销第三人采联采购招标公司作出的废标决定；二、被告承担本案全部诉讼费用。庭审中，原告将诉讼请求明确为请求法院确认被告对其申请不予受理违法，请求法院责令被告履行职责对其申请予以受理。

被告广东省财政厅辩称：一、本案基本事实。涉诉政府采购项目是“广东省特种设备检测研究院清远检测院检测设备采购项目”（采购项目编号：CLPSP16QY02ZC89A），由清远检测院委托采联采购招标公司组织采购活动，项目预算金额为32万元。2016年11月8日，本项目发布招标公告。中标供应商为原告武汉中科创新技术股份有限公司。2016年12月16日，代理机构发布中标、成交结果调整公告，因原评审专家在处理质疑时发现有一家投标人不通过资格、符合性审查，导致本项目合格投标人不足法定三家，经清远检测院确认，本项目终止。2016年12月16日，原告直接向我厅提起投诉。经审查，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）有关规定，原告递交的投诉书存在“未按照被投诉采购人、采购代理机构和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本”、“投诉事项或投诉请求不清晰”、“投诉书署名不符合规定”和“提起投诉前已依法进行质疑”等四种问题，我厅于2016年12月20日发出《政府采购供应商投诉修改通知书》（粤财采投[2016]106号），通知原告重新修改投诉书并补充相关依据及证明材料，于接到本通知之日起5个工作日内重新向本机关投诉，逾期不予受理。2016年12月22日，我厅通过EMS快递寄出《政府采购供应商投诉修改通知书》（EMS单号：1023514666418），投递信息显示，该公司于2016年12月26日签收。此后，我厅没有收到该公司重新递交的《投诉书》。二、我厅作出的《政府采购供应商投诉修改通知书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条、《政府采购供应商投诉处理办法》第七条的规定，政府采购供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使其合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑；对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向政府采购监督管理部门投诉。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条、《政府采购供应商投诉处理办法》第七条，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超过已质疑事项的范围。投诉书应当包括：……（二）具体的投诉事项及事实依据；（三）质疑和质疑答复情况及相关证明材料……投诉书应当书名……投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章。本案中，我厅在处理本项目的投诉过程中，依法认真审查了投诉人及项目当事人所提供的证据和材料。经审核，《投诉书》存在投诉事项、投诉请求不清晰；未提供投诉前已依法进行质疑及质疑答复的相关情况；投诉书署名不符合规定；未提供投诉书副本等情况，不符合投诉条件。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉……”的规定，我厅于2016年12月20日作出《政府采购供应商投诉修改通知书》(粤财采投[2016]106号），告知原告修改投诉书后重新投诉。综上，我厅作出的《政府采购供应商投诉修改通知书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。我厅认为原告诉讼请求不成立，请求人民法院依法予以驳回。

第三人广东采联采购招标有限公司述称：一、被告的行为不属于司法审查的范围。补正告知是行政机关受理当事人投诉申请之后，基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处理，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定。根据行政法上的成熟原则，这种程序性处理、中间阶段的行为不能直接接受司法审查，也即被告的行为并非行政诉讼法意义的具体行政行为并且该处理对当事人的实体权利并不产生实质性的影响，因此，该行为属于行政管理的内容，不受司法审查。二、被告的行为不属于行政诉讼的受理范围。人民法院受理行政案件大体有两类，一类是行政机关依法对行政管理相对人做出具体行政行为，一类是行政机关对符合投诉条件的投诉不予受理或者受理后在法定的期限内无正当理由不予答复的，也即所谓的行政违法不作为，当事人才可以提起行政诉讼，而本案显然不属于上述两种情形，因此，我方认为原告的诉讼请求不属于行政诉讼法所规定的受理范围，应依法驳回。三、由于原告未在被告限定的时间内补正相应的材料，根据被告通知所告知的结果，原告的投诉将不再被受理，原告已失去了通过投诉方式要求被告履行监管职责的权利，因此，原告诉讼请求不应该得到支持。

第三人广东省特种设备检测研究院清远检测院述称：一、原告诉请责令被告履行监管义务，限期撤销第三人采联采购招标公司作出的废标决定存在如下不符法律程序和事实之处。（一）本案应处理的是原告的投诉是否符合《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等法律规定的程序性要求。事实上，证据显示原告怠于行使权利，未依上述法律、法规进行依法投诉，而导致今天的结果，其责任应由原告承担。（二）根据《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。从严格意义上说本案涉讼的废标是民事合同行为。第三人基于评标委员会在处理质疑时发现有一家投标人不通过资格、符合性审查，导致本项目合格投标人不足法定三家，而作出本项目终止的决定。因而终止本项目等行为本身并不是行政行为，不具有行政可诉性。二、清远检测院作为采购人，理应享有的权利应当在本案中作出必要澄清。1、根据《中华人民共和国政府采购法》第二十三条规定，采购人即清远检测院有权要求供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商特定要求，对供应商的资格进行审查。该审查包括项目技术、商务、服务等方面的实质性要求，如技术参数的要求、供货时间的要求、付款时间和期限等方面。实质性要求具有合理性和竞争性，不限制和排斥潜在供应商即是合法的。清远检测院在本案采购程序中的行为符合以上法律、法规的资格性审查和实质性要求，采购项目的技术、商务、服务等实质性要求，以及有关供应商等资质证明文件和业绩情况，均遵循公开透明、公平竞争、公正等原则。遗憾的是，原告在本案证据“投诉书”当中对采购人拥有的权利提出的质疑言辞主观，没有合法依据，不足为信。2、原告提供的八组证据，虽系来源于采购程序，但从本案行政诉讼证据三性角度审查，其证据的关联性不认可。原告的证据不符合《政府采购供应商投诉处理办法》规定要求。需要澄清的是，清远检测院在这一过程中完全按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》程序要求进行，并无不当。综上，我们认同被告的答辩意见，即驳回原告诉讼请求。

经审理查明，2016年11月18日第三人采联采购招标公司于中国政府采购网公布了采购项目编号为CLPSP16QY02ZC89A的中标公告，中标供应商为原告武汉中科创新技术股份有限公司。2016年12月16日，第三人采联采购招标公司于广东省政府采购网发布《广东省特种设备检测研究院清远检测院设备采购项目（二次招标）中标、成交结果调整公告》，该公告称因中标结果公告期间收到质疑函，发现有一家投标人不通过资格、符合性审查，导致此项目合格投标人不足法定三家，本项目废标的原因，经第三人清远检测院确认，现对广东省特种设备检测研究院清远检测院（440000-201608-118042-0014）中标、成交结果调整公告如下：本项目终止。原告对第三人采联采购招标公司发布的前述废标决定不服向被告提交《投诉书》，希望被告能维护原告的权益。2016年12月16日被告收到原告提交的《投诉书》后于2016年12月20日作出粤财采投[2016]106号《政府采购供应商投诉修改通知书》，该通知书称“经审查，你公司递交的投诉书不符合下列第一、二、五、六种情形：一、未按照被投诉采购人、采购代理机构和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本；二、投诉事项或投诉请求不清晰；三、投诉的相关证据或证明材料不齐全；四、投诉事项超出质疑事项；五、投诉书署名不符合规定；六、提起投诉前已依法进行质疑；七、在投诉有效期内提起投诉。请你公司确认投诉前是否依法进行质疑，并在递交修改后的投诉书中补充质疑相关证据材料。请你公司重新修改投诉书或补充相关依据及证明材料，自接到本通知之日起5个工作日内重新向本机关投诉（一式3份），逾期不予受理。特此通知。”庭审中，原告承认其提交的《投诉书》存在涉案修改通知书中指出“未按照被投诉采购人、采购代理机构和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本”的问题且在递交涉案投诉书时没有提交质疑函。原告2016年12月26日收到涉案修改通知书后不服，认为被告对其申请不受理违法，要求被告对其申请予以受理，遂成本诉。

以上事实，有中标通知书、广东省特种设备检测研究院清远检测院设备采购项目（二次招标）中标、成交结果调整公告、投诉书、粤财采投[2016]106号《政府采购供应商投诉修改通知书》等证据及庭审笔录予以证实。

本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责……”《政府采购供应商投诉处理办法》第二条规定：“供应商依法向财政部门提起投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定，适用本办法。”第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”被告作为县级以上地方各级人民政府财政部门，有对本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜进行处理的职权。

《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条规定：“财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉……”财库[2007]1号《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第三条规定：“财政部门经审查，有投诉书副本数量不足、投诉事项或投诉请求不清晰、相关依据或证明材料不全、投诉书署名不符合规定等情形之一的，应当及时告知投诉人限期补充或修改后重新投诉，逾期不予受理……”本案中，被告收到原告提交的落款日期为2016年12月14日的《投诉书》后经审查根据前述规定作出涉案修改通知书，履行了法定职责，故原告请求确认被告对其投诉不予受理违法，要求被告对其投诉予以受理，理由不成立，本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告武汉中科创新技术股份有限公司的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由原告武汉中科创新技术股份有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

审　判　长　　唐　知

审　判　长　　唐知莹

人民陪审员　　孙燕妮

人民陪审员　　周宇东

二〇一七年十月三十一日

书　记　员　　陈细妹