宜昌三峡绿地有限公司、宜昌市伍家岗区城市管理执法局城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

湖北省宜昌市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)鄂05行终201号

上诉人（原审原告）宜昌三峡绿地有限公司，住所地：宜昌市伍家岗区五一广场东侧，统一社会信用代码91420500615543415E。

法定代表人李新云，该公司总经理。

委托诉讼代理人苏学军，湖北建和律师事务所律师。特别授权代理。

被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区城市管理执法局，住所地：宜昌市伍家岗区东艳路29号，统一社会信用代码114205030661200057。

法定代表人黄勇，该局局长。

委托诉讼代理人冯验，该局政策法规股股长。特别授权代理。

委托诉讼代理人卢永军，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。

上诉人宜昌三峡绿地有限公司因诉被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局行政强制一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2019）鄂0503行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审查明：一、1983年6月原告的法定代表人李新云与原伍家公社党委、管委会（后更名为伍家乡党委、政府）负责人、共前大队及大队党支部（后更名为共前村委会、党支部）负责人商定，将伍家公社共前大队汪家冲出口处集体所有的山地30多亩、平地12亩、鱼塘8亩合计50余亩发包给村民李新云经营，并由其在承包的土地上兴办白沙园林苗圃。1983年7月16日李新云在宜昌市工商局伍家岗工商所领取个体工商户《营业执照》，字号为宜昌市白沙园林苗圃。1992年10月29日宜昌市白沙园林苗圃更名为宜昌三峡绿地开发公司。1996年8月15日宜昌三峡绿地开发公司变更为宜昌三峡绿地有限公司。

二、1983年6月至1984年4月，李新云在共前大队汪家冲出口处兴建路边办公和经营房屋（砖混结构）、沿山脚边修建生产用房（盖玻纤瓦）、山边工人住房、水塘边猪圈和杀猪用房、片石挡土墙、山顶围墙等。

三、1996年3月21日，原告取得宜市规证临字960005号《建设工程规划许可证》，建设单位：绿地开发公司李新云；建设项目名称：生产及居住用房翻建；建设位置：白沙苗圃；建设规模：168平方米。1996年10月10日，原告取得宜市规证临字960208号《建设工程规划许可证》，建设单位：市村镇房屋开发公司；建设项目名称：工棚；建设位置：共前村；建设规模：43.2平方米。2009年5月19日，原告取得宜市规建临（2009）011号《建设工程规划许可证》，建设单位：宜昌三峡绿地有限公司；建设项目名称:临时工人住房；建设位置：八一路；建设规模：69.4平方米。李新云在共前大队汪家冲出口处经多次翻建和临时搭建了四栋办公、住宅、生产车间、仓库、经营用房，其中办公及经营用房370平方米因市政府修建八一路已于2009年拆除。原告于1996年修建面积约766平方米住宅、办公用的二层楼房一处；于1997年修建地下仓库一处；2009年修建八一路后，原告修建用于经营门面的建筑物一层。

四、2015年11月27日，被告工作人员黄俊刚、李守贤对原告位于宜昌市伍家岗区××与××路交汇处无证建设的房屋进行了现场检查，制作了现场检查记录，并对共前村村民委员会工作人员龚永强作了调查询问，查明原告未取得建设工程规划许可证，于2008年开始建设房屋8幢，其中砖混结构4处，建筑面积合计1026.6平方米，钢架简易棚4处，面积合计369.8平方米，总面积为1396.4平方米。

五、2015年11月30日，被告向原告作出（2015）35086号《当事人权利告知书》，拟决定给予原告相应的行政处罚，并告知原告自收到本通知书之日起三日内作出陈述和申辩。原告法定代表人李新云于当日收到上述告知书，但未在规定的期限内作出陈述和申辩。

六、2015年12月16日，被告作出宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》，认定：原告于2008年开始未取得《建设工程规划许可证》，擅自在宜昌市伍家岗区××与××路交汇处进行房屋建设；该违建房屋八处，其中砖混结构四处，建设面积1026.6平方米，钢架简易棚四处，建设面积369.8平方米，以上违建面积合计1396.4平方米；以上行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告自接到决定书之日起7日内自行拆除违法建设的上述1396.4平方米房屋。12月18日，被告向原告送达《责令限期拆除决定书》，因原告拒绝签收，遂留置送达。原告在法定期限内未申请复议，亦未提起诉讼。

七、2016年6月6日，被告作出宜伍城执催（2016）30036号《履行行政决定催告书》，要求原告自收到催告书次日起10日内自行拆除在八一路与汪家冲路交汇处的违建房屋，面积1396.4平方米；逾期不履行的，将依法强制拆除。并于6月8日将该催告书送达原告。

八、2016年6月21日，因原告逾期未自行拆除上述违章建筑，被告作出宜伍城执公（2016）30014号《公告》，要求原告自公告发布之日起2日内自行拆除上述违法建设的建（构）筑物，逾期不履行，将依法强制拆除，强制拆除费用由原告承担。该公告于当日张贴于原告院内。同时，被告还向原告的租赁户发出通知，告知若原告6月23日前仍不履行拆除义务，被告将依法组织强制拆除，并请各位租赁户于6月23日前将所有私人物品搬离违建房屋，逾期未搬离的，将承担相应法律后果。

九、2016年7月26日，被告作出宜伍城执强拆（2016）第30001号《强制拆除违法建（构）筑物通知书》，决定于2016年7月27日对原告位于宜昌市伍家岗区××与××路交汇处的违法建（构）筑物予以强制拆除，并告知了复议及起诉权。7月27日，被告将《强制拆除违法建（构）筑物通知书》送达原告，原告拒绝签收，以留置方式送达。被告于当日组织人员对原告的两处砖混违章建筑及四处钢架简易棚违章建筑进行了强制拆除，强制拆除的面积共计400.96平方米。原告为此向原审法院起诉，要求确认被告的拆除行为违法，并要求赔偿其因拆除而受到的损失，原审法院经审理后作出（2016）鄂0503行初31号行政判决书，驳回了原告的诉讼请求。原告不服该判决，向宜昌市中级人民法院上诉，该院作出（2018）鄂05行终53号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2018年5月21日，被告作出宜伍城执强拆（2018）第30002号《强制拆除违法建（构）筑物通知书》，依据宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》，认为原告未在规定的期限内自行拆除全部违法建（构）筑物，决定于2018年5月22日以后对原告位于宜昌市伍家岗区八一路与王家冲路交汇处的违法建（构）筑物予以强制拆除，并告知原告救济途径。被告于2018年5月22日将上述通知书送达原告的法定代表人，并于同日强制拆除了原告剩余的全部违法建筑。原告不服，诉至法院，请求：1、确认被告于2018年5月22日拆除原告办公用房和住宅766平方米的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告负担。

庭审期间，原、被告双方均确认，被告于2018年5月22日拆除的剩余建筑物面积包含于宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》确定的违法建筑面积范围内，在拆除现场并无其他建筑物。

原审另查明，2006年2月26日宜昌市人民政府颁布政府令第125号，决定于2006年5月1日起施行《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，该办法第五条规定，“市城市管理行政执法局依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚权和行政强制权：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；强制拆除责令停止建设后继续建设部分的建筑物或设施。”2013年4月18日，被告经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立。2013年10月18日，宜昌市人民政府颁布政府令第160号，决定修改《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》，修改后的实施办法第四条为“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条为“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚权和行政强制权。”2017年12月18日，宜昌市人民政府办公室发布宜府发[2017]32号文件，确定继续实施上述宜昌市人民政府颁布的政府令第160号。

原审认为：一、被告于2013年4月18日经宜昌市伍家岗区人民政府批准成立，2013年10月18日宜昌市人民政府颁布政府令第160号，对《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》作出了修改，修改后的实施办法第四条规定：“市、区人民政府设立城市管理行政执法机关依法履行省、市人民政府规定集中履行的行政执法职责。……区城市管理执法机关负责本辖区内的城市管理行政执法工作。”第六条规定：“区城市管理执法机关在本辖区内依法对公民、法人或其他组织是否遵守城市管理法律、法规、规章实施检查监督，并集中行使下列行政处罚权和行政强制权。”该文件已被宜昌市人民政府确认继续予以实施。据此，被告有权行使辖区内的城市规划管理方面法律、法规和规章规定的行政执法及处罚权。

二、关于被告的拆除行为是否合法的问题。被告作出宜伍城执强拆（2018）第30002号《强制拆除违法建（构）筑物通知书》的依据是其于2015年12月16日作出的宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》，该决定书已经发生法律效力，并经原审法院作出的（2016）鄂0503行初31号行政判决书及宜昌市中级人民法院作出的（2018）鄂05行终53号行政判决书确认合法。根据庭审查明的事实，被告于2018年5月22日拆除的违法建（构）筑物周围并无其他建筑物，均在宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》范围内，系被告在2016年7月27日拆除部分违法建（构）筑物后，剩余的全部违法建（构）筑物。即被告此次拆除原告违法建筑的行为是经过合法的全部行政前置程序后，原告仍未履行自行拆除义务的情况下，对前一行政行为的延续实施，且该行政行为并未超过经过确认合法的前一行政行为的范围，故对于原告要求确认被告此次行政行为违法的请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人宜昌三峡绿地有限公司不服，向本院提起上诉称：1、被上诉人对上诉人的涉案办公用房和住宅用房是否系违法建（构）筑没有法律上的审查权，也没有认定权，更没有强制拆除的执法权。第一，被上诉人的行为系“超越职权”、“滥用职权”的违法行政行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》（宜昌市人民政府令第160号）第二条、第六条、第十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定。第二，上诉人的涉案房屋有建设工程规划许可证，该房屋是八十年代建设的，直到1996年才办理规划许可，不属于乱搭乱建。被上诉人的执法范围主要是针对影响城市市容的临时建筑，对其进行拆除，上诉人持有规划许可的涉案房屋不属于临时建筑，应由县级人民政府认定其是否属于违法建筑，然后申请人民法院强制执行，不属于被上诉人的执法范围。因此，本案中被上诉人不具备执法主体资格，其属于违法行政，原审判决“本院认为”第一部分的认定以及适用法律错误。2、原审判决认定被上诉人作出的宜伍城执强拆（2018）第30002号《强制拆除违法建（构）筑物通知书》和宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》已经发生法律效力错误。第一，上述两份文书没有依法送达上诉人。一审开庭时，被上诉人提交的相关证据均系被上诉人及其工作人员的单方签名及作出的相关陈述，没有相关案外人及基层组织工作人员证明留置送达的合法性。第二，被上诉人依据的上述两份文书已被宜昌市伍家岗区人民政府作出的[2016]28号《专题会议纪要》所取代，并以此为依据达到拆除上诉人相关房屋合法化的目的。但（2017）鄂行终348号行政判决书确认该《专题会议纪要》对外具有法律约束力的同时，认定其具有违法性而依法予以撤销，因此，该《专题会议纪要》已失去法律效力。那么，被上诉人依据的上述两份文书以及[2016]28号《专题会议纪要》均已没有了法律效力。因此，被上诉人强制拆除上诉人的办公用房和法定代表人李新云及家人的住宅属严重违法。第三，被上诉人依据前述已经失去法律效力的文书以及《专题会议纪要》，从2016年7月27日至2018年5月22日对上诉人的涉案房屋反复多次进行强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条之规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法确认被上诉人于2018年5月22日拆除上诉人办公用房和住宅房屋766平方米的行政行为违法，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人宜昌市伍家岗区城市管理执法局辩称：1、关于2016年的强拆行为，上诉人在当年已向法院起诉，现已经过了一审、二审、再审，对被上诉人作出的行政行为从适用法律、作出程序以及举证方面均进行了认定。2、被上诉人于2018年5月22日强拆的涉案建筑物包含在宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》的范围内，是前一个行政行为的延续。而前一个行政行为已被三级法院确认为合法行为。3、关于执法主体问题。从行政处罚法到国务院、省、市、区规范性文件均有明确规定，城市规划方面的行政处罚权和行政强制权均已下放到区，被上诉人具有执法主体资格。4、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。

二审中，上诉人向本院补充提交了一份证据：宜市规建临（2009）011号《建设工程规划许可证》，证明上诉人陆续向相关部门申报建设房屋的有关手续，所建设的房屋合法，只是有些手续还未办理结束，不属于违法建筑；还可以证明在已有的168平方米、43平方米规划许可的基础上，上诉人继续申报建设房屋的许可，最后国家职能部门又增批了该证据中的69.4平方米。至于职能部门在该证据文本中怎样用词用句、如何盖章，行政程序上是否存在缺失，这是行政管理部门内部的问题，该证据不是上诉人伪造的，是真实的。上诉人还将宜市规证临字960208号《建设工程规划许可证》（建设规模：43.2平方米）、宜市规证临字960005号《建设工程规划许可证》（建设规模：168平方米）的原件提交法院质证，并表示该两份证据在一审中已提交复印件给原审法院，二审中将原件提交法庭以证实该两证的真实性、合法性，该两份证据的证明目的同上述新证据的证明目的。

被上诉人对上诉人提交证据的质证意见为：1、对上诉人补充提交的证据的真实性有异议，按照惯例，建设工程规划许可证的外壳没有附图及附件名称，一般会加盖一个条章载明“以上附图及附件与本证联用方具法律效力”，但该《建设工程规划许可证》上没有任何红色的公章，宜昌市规划局的压印也不清楚；且该证据也不应当认定为新证据，因为该证2009年就已经存在。2、该证据恰好证明了上诉人的涉案建筑不具有合法性，因为是属于临时建筑，按照法律规定，临时建筑的期限只有2年。3、上诉人持有的以上三证均为临时建筑许可手续，非永久性建筑许可手续。

本院认为，上诉人二审中补充提交的证据不能达到其证明目的，且也不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据。

当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。

本院认为，本案的被诉行政行为系被上诉人于2018年5月22日强制拆除上诉人位于宜昌市伍家岗区××与××路交汇处剩余房屋的行政行为。本案二审的争议焦点是：一、被上诉人是否具有强制拆除上诉人涉案房屋的职权；二、被上诉人的强制拆除行为是否合法。

一、被上诉人是否具有强制拆除上诉人涉案房屋的职权。

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《湖北省人民政府办公厅关于进一步推进和规范相对集中行政处罚权工作的通知》（鄂政办发[2007]22号）明确：截至目前，我省经国务院和省人民政府批准实施相对集中行政处罚权工作的有武汉市、襄樊市、黄石市、宜昌市、仙桃市、谷城县及洪湖湿地自然保护区等地方。《宜昌城区城市管理体制改革实施方案》（宜府办发[2013]11号）第三部分“主要内容”中“改革城市管理执法体制”中明确规定，市级保留在规划管理方面对违章建设行为处罚种类的决定权和对无证建设的建筑物不予拆除的决定权，将其他所有相对集中行使的行政处罚权、行政强制权以及招牌设置审批等行政许可的审批权下放到区。《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》第六条规定了区城市管理执法机关在本辖区内依法集中行使行政处罚权和行政强制权，范围包括市容环境卫生管理、城市规划管理等方面。因此，本案中，被上诉人作为宜昌市伍家岗区的城市管理执法机关，具有强制拆除上诉人涉案房屋的职权。

二、被上诉人的强制拆除行为是否合法。

根据本案查明的事实可知：1、2015年12月16日，被上诉人作出宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》，认定上诉人违建面积1396.4平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令上诉人自接到决定书之日起7日内自行拆除违法建设的1396.4平方米房屋。被上诉人在向上诉人送达上述决定书后，上诉人在法定期限内未申请复议，亦未提起诉讼。按照该决定书的要求，上诉人应在规定的期限内自行拆除1396.4平方米的房屋。在上诉人未自行拆除的情况下，被上诉人于2016年6月6日对上诉人作出《履行行政决定催告书》，并于同月21日作出《公告》，仍要求上诉人在一定期限内自行拆除违建房屋，但上诉人仍未按要求自行拆除。之后，被上诉人于2016年7月26日作出《强制拆除违法建（构）筑物通知书》，载明被上诉人将于2016年7月27日对上诉人的违建房屋进行强制拆除。随后，被上诉人在该通知载明的时间强制拆除了上诉人400.96平方米房屋。上诉人对上述强制拆除行为不服，于2016年向原审法院提起行政诉讼，原审法院认为被上诉人的上述拆除行为合法，驳回了上诉人的诉讼请求。该案经二审终审后，本院已作出（2018）鄂05行终53号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2、2018年5月21日，被上诉人依据其于2015年12月16日作出的宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》，作出宜伍城执强拆（2018）第30002号《强制拆除违法建（构）筑物通知书》，决定于2018年5月22日以后对上诉人位于宜昌市伍家岗区××与××路交汇处的剩余违法建（构）筑物予以强制拆除。2018年5月22日，被上诉人将该通知书送达上诉人，并通知了上诉人到达拆除现场，于当日强制拆除了上诉人剩余的违建房屋。并制作了《强制拆除现场笔录》，见证人村委会工作人员以及现场执法人员均在该现场笔录上予以了签字确认。3、双方当事人均认可，被上诉人于2018年5月22日拆除的剩余建筑物面积均包含在宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》确定的违法建筑面积范围内，且在拆除现场并无其他建筑物。根据上述事实，被上诉人于2018年5月22日拆除的本案房屋系其在2016年7月27日拆除上诉人的部分违法建（构）筑物后，剩余的全部违法建（构）筑物，即被上诉人的本案拆除行为系其2016年7月27日未执行完毕部分的延续。被上诉人已依据相关法律规定履行了相应的程序，其2018年5月22日的强制拆除行为并无不当。

上诉人一再主张，被上诉人没有认定上诉人涉案房屋是否合法的权力，应当由县级人民政府予以认定，并据此认定被上诉人没有执法权，同时还主张，认定宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》已生效错误。本院认为，上诉人未对宜伍城执拆字（2015）第35025号《责令限期拆除决定书》申请行政复议、提起行政诉讼，该决定书现已生效。依据该决定书，上诉人应当自行拆除涉案违法建（构）筑物。但上诉人未在期限内自行拆除，被上诉人在履行相关程序并作出《强制拆除违法建（构）筑物通知书》后，采取的强制拆除行为具有法律依据，并无不当。故上诉人的上述主张，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。

综上，被上诉人作为城市管理执法机关，依据其自身的法定职责实施的强制拆除行为并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费50元，由上诉人宜昌三峡绿地有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　甘　杨

审判员　曹　斌

审判员　胡振元

二〇一九年十二月二十四日

书记员　陈　悦