南靖县城市建设投资开发有限公司与福建闽星集团富利源房地产开发有限公司合同纠纷一审民事判决书

福建省南靖县人民法院

民 事 判 决 书

（2020）闽0627民初1826号

原告：南靖县城市建设投资开发有限公司，住所地南靖县山城镇中山北路**。统一社会信用代码：91350627793797098G。

法定代表人：刘鑫财，董事长。

委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈艺灵，福建南州律师事务所实习律师。

被告：福建闽星集团富利源房地产开发有限公司，，住所地南靖县山城镇江滨路**统一社会信用代码：91350627784520740G。

法定代表人：庄志伟，总经理。

委托诉讼代理人：蔡鸿明，福建泾渭明律师事务所律师。

委托诉讼代理人：冯卢亮，福建泾渭明律师事务所律师。

原告南靖县城市建设投资开发有限公司（以下简称：城投公司）与被告福建闽星集团富利源房地产开发有限公司（以下简称：闽星富利源公司）合同纠纷一案，本院于2020年7月13日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告城投公司的委托诉讼代理人林景川、陈艺灵、被告闽星富利源公司的委托诉讼代理人冯卢亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

城投公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告返还原告115.2394万元。2、判令本案的诉讼费用由被告承担。事实和理由：2008年10月15日，原告作为甲方与被告作为乙方签订了《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》，约定双方合作开发南靖县城西环路彩虹服装厂北侧地块，协议约定：项目用地挂牌出让价以市政府批准的挂牌价为准，若挂牌价为41万元，乙方必须参加竞买，若无他人参加竞买，则由乙方按每亩41万元摘牌，若有他人参加竞买摘牌，超出合作协议地价部分由甲、乙双方按4:6比例分成。若挂牌价每亩超过41万元，在没有他人参加竞买摘牌时，乙方必须按市政府批准挂牌价参与竞买摘牌，挂牌价与合作开发协议地价的价差由县财政全额返还。后被告竞得合同中约定的地块南靖县G2008-52号国有建设用地使用权，原告向被告返还了115.2394万元。原告认为，双方签订的《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》第二条第2款关于返还被告相关款项的约定以及返还115.2394万元给被告的行为，属于“先征后返”形式变相减免土地出让收入行为，系《中华人民共和国土地管理法》所明确禁止的行为，该行为违反了国家的强制性规定，应认定无效，根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，被告因该行为取得的115.2394万元人民币，应予以返还。请求依法维护原告的合法权益。

闽星富利源公司辩称，1、答辩人无须返还原告115.2394万元，该协议并不违反国家强制性规定，应予以履行。2、原告主张被告返还的款项并不是土地出让金，原告认为该笔款项是土地出让金没有事实依据和法律依据。3、本案原告不是适格的主体。案涉款项115.2394万元是由南靖县财政局支付，并不是原告支付的，原告无权主张。4、本案原告的主张已经超过诉讼时效。因此，原告的诉求无法律依据，应当驳回原告的诉求。

城投公司向本院提交以下证据：1、《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》，证明该协议第二条第2款关于返还相关款项的约定属于违反强制性效力性规定，应当认定无效。2、预算拨款凭证，证明原告向被告转账115.2394万元，该行为应认定为无效，被告应当返还115.2394万元。3、申请报告，证明合作开发协议约定向被告返还115.2394万元属于无效行为。4、国有建设用地使用权出让合同，证明被告已经取得了案涉土地，应全额缴款土地出让金的事实。

闽星富利源公司提出如下质证意见：1、对证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议。该协议第二条第二项的约定并没有违反强制性规定，应属有效；该份协议明确载明双方合作的目的是为了加快本地块周边基础设施建设，筹措基础建设资金，而且本案被告已经按照约定支付了800万元。2、对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议。案涉款项115.2394万元系由南靖县财政局支付并不是原告支付，原告无权主张返还；该预算拨付凭证已明确载明是土地开发费用而非原告主张的土地出让金，该证据不能作为本案认定事实的依据。3、对证据3、4的真实性无异议，但对证明目的有异议。该证据均符合法律规定，原告要证明的目的不能达到。

闽星富利源公司提供以下证据：1、靖国土资[2009]公6号南靖县挂牌出让国有建设用地使用权成交结果公告，证明本案被告以1423万元取得案涉国有建设用地使用权。2、申请报告，证明被告是依据原、被告签订开发协议的约定，要求返还款项115.2394万元，该申请报告经时任县长、副县长以及财政局局长等领导审批同意，由南靖县财政局予以拨付。

城投公司提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但对被告缴纳的金额有异议，被告并没有全额缴纳。对证据2的真实性无异议，但将土地出让金拨付给被告属无效行为，被告应返还。

对当事人没有异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：

2008年10月15日，城投公司作为甲方与闽星富利源公司作为乙方签订一份《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》，协议约定：“一、合作内容：双方合作开发南靖县城西环路彩虹服装厂北侧地块，规划用地实地面积21264.2274平方米（31.8963亩）。二、合作方式：1、甲、乙双方合作开发协议地价为41万元/亩，合同签订之日起3天内，乙方需一次性将合作资金总额800万元（其中200万元为履约保证金）汇到甲方指定的银行账户，余额待该地挂牌后一次到位，甲方负责实施本地块的土地征用、报批事项，并承诺在一年内进入挂牌程序；2、项目用地挂牌出让价以市政府批准的挂牌价为准，若挂牌价为41万元，乙方必须参加竞买，若无他人参加竞买，则由乙方按每亩41万元摘牌，若有他人参加竞买摘牌，超出合作协议地价部分由甲、乙双方按4:6比例分成。若挂牌价每亩超过41万元，在没有他人参加竞买摘牌时，乙方必须按市政府批准挂牌价参与竞买摘牌，挂牌价与合作开发协议地价的价差由县财政全额返还。......”等内容。

2009年2月12日，闽星富利源竞得协议约定的编号为G2008－52号地块的建设用地使用权，并全额交纳了土地出让金1423万元。2009年4月28日，闽星富利源公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2008－52号宗地面积21264平方米,出让价1423万元。

2009年3月23日，闽星富利源公司向南靖县政府提出申请，要求按《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》第二条第2点的约定将该土地出让差价115.2394万元返还给闽星富利源公司。经政府相关领导批准后，南靖县财政局于2009年3月31日支付给闽星富利源公司公司115.2394万元，用途为土地开发费用。

双方争议的焦点为：一、关于《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》第二条第2点的效力问题。二、闽星富利源公司应否返还城投公司115.2394万元。对此本院分析、认定如下：

一、关于《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》第二条第2点的效力问题。

本院认为，城投公司与闽星富利源公司签订《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》，目的是为了加快本地块基础设施建设，筹措城市基础设施建设资金。协议约定闽星富利源公司应先行支付合作资金800万元（其中200万元为履约保证金），城投公司负责该地块的土地征用和报批事项。在满足挂牌条件后，闽星富利源公司参与该建设用地的竞买，在竞得该土地后也全额缴交了土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行协议上的承诺，在履行了审批手续后，将挂牌价与合作开发协议地价的价差，全额支付给闽星富利源公司，用途为土地开发费用。该返还款项的性质和用途是土地开发费用，其实质是政府基于招商引资行为给予的优惠政策。闽星富利源公司已按规定与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按合同约定缴清挂牌成交价款和相关税费，该约定内容与《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定并不相悖，因此，案涉协议第二条第2款并未违反《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，也不属于“先征后返”变相减免土地出让收入的行为。现城投公司以该返还行为属“先征后返”变相减免土地出让收入的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条的强制性规定，应认定无效的理由，不能成立，依法不予采纳。综上，政府将挂牌价与合作开发协议地价的价差作为土地开发费用支付给闽星富利源公司的约定是双方当事人的真实意思表示，城投公司所举证据不足以证明案涉协议第二条第2款违反法律、行政法规的强制性规定的情形，应认定为有效条款。

二、闽星富利源公司应否返还城投公司115.2394万元。

本院认为，如第一点所述，城投公司与闽星富利源公司签订的《南靖县城西环路北侧地块合作开发协议》，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。政府依据该协议在收取闽星富利源公司全额缴纳的土地出让金后，以土地开发费用的形式将挂牌价与合作开发协议地价的价差，全额支付给闽星富利源公司，履行了协议的约定，符合政府招商引资、扶持项目建设的合同目的。另外，政府支付土地开发费用发生于国务院发布的国发[2014]**《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。综上，闽星富利源公司无需向城投公司返还115.2394万元。

本院认为，城投公司与闽星富利源公司签订的协议，属双方真实意思表示，合法有效。闽星富利源公司竞得G2008－52号地块的国有建设用地使用权后，已按规定全部交纳了土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌价与合作开发协议地价的价差，以土地开发费用的用途全额支付给闽星富利源公司，也符合政府为招商引资、扶持项目建设的合同目的。另外，政府支付土地开发费用发生生于国务院发布的国发[2014]**《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，城投公司的诉讼请求应予以驳回。闽星富利源公司提出应驳回城投公司的诉讼请求，理由正当，应予采纳。另外，本案没有必要认定城投公司的诉讼请求是否超过诉讼时效。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决如下：

驳回南靖县城市建设投资开发有限公司的全部诉讼请求。

本案受理费15172元，由南靖县城市建设投资开发有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。

审　判　长　　沈国阳

审　判　员　　李明霖

人民陪审员　　罗忠华

二〇二〇年十月十二日

法官　助理　　周凌珊

书　记　员　　戴晓惠

附：主要法律条文

《中华人民共和国合同法》

第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。

第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。

依法成立的合同，受法律保护。