湖南雁城建设工程有限公司诉耒阳市综合行政执法局、耒阳市人民政府综合治理行政处罚一案一审行政判决书

衡阳铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2019）湘8602行初68号

原告湖南雁城建设工程有限公司，住所地衡阳市石鼓区古汉大道40号西湖水岸801房。

法定代表人刘建平，公司总经理。

委托代理人徐昱春，湖南衡州律师事务所律师。

委托代理人陈奇峰，湖南衡州律师事务所律师。

被告耒阳市综合行政执法局，住所地耒阳市蔡伦中路12号。

法定代表人聂晶，局长。

委托代理人郑检根，法规股股长。

委托代理人伍峥荣，湖南丹阳律师事务所律师。

被告耒阳市人民政府，住所地耒阳市金阳东路1号。

法定代表人吴旭东，市长。

委托代理人黄伟平，耒阳市司法局工作人员。

原告湖南雁城建设工程有限公司（以下简称雁城公司）诉被告耒阳市综合行政执法局（以下简称耒阳综合执法局）、被告耒阳市人民政府（以下简称耒阳市政府）综合治理行政处罚一案，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭进行了审理。原告雁城公司的委托代理人陈奇峰、被告耒阳综合执法局的委托代理人郑检根、伍峥荣及被告耒阳市政府的委托代理人黄伟平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告耒阳综合执法局于2018年12月12日作出耒综执[2018]罚字2329号《行政处罚决定书》，决定没收雁城公司违法所得1.8%管理费56,134元，并处合同价0.5%的罚款15,593元，合计处罚没款71,727元。原告不服耒阳综合执法局的行政处罚决定，向被告耒阳市政府申请行政复议，耒阳市政府于2019年3月21日作出耒府复决字[2019]1号行政复议决定书，维持耒阳综合执法局对原告作出的行政处罚决定。

原告雁城公司诉称：一、原告没有将工程转包给魏光荣，也没有从魏光荣处获利。原告与魏光荣并非挂靠和转包关系，魏光荣是接受原告的委托，负责工程项目的管理。后因魏光荣管理不当造成项目亏损，原告已解除对魏光荣的委任。魏光荣从未向公司支付管理费56,134元，被告耒阳综合执法局的处罚决定书认定事实错误；二、本案争议行为已过处罚时效，被告耒阳综合执法局不应再对原告进行行政处罚。原告与案涉工程项目业主万世达公司签订施工合同的时间是2015年8月7日，2016年5月份业主方在组织验收后，已接收该建筑工程，至此公司的施工行为已结束。被告于2018年12月12日才作出行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。因此，即便本公司存在违法转包行为，但因已过行政处罚追溯时效，被告耒阳综合执法局仍不应当对原告作出处罚。耒阳综合执法局作出处罚决定后，原告不服向被告耒阳市政府申请复议，耒阳市政府维持了耒阳综合执法局的行政行为。原告认为二被告认定事实不清，适用法律错误，为此诉至法院，请求判决撤销耒阳综合执法局作出的耒综执[2018]罚字2329号《行政处罚决定书》及耒阳市政府作出的耒府复决字[2019]1号行政复议决定书。

原告向本院提供了以下证据：

证据1、《工程项目经济责任承包合同书》、《合同协议书》、《补充合同》、《预算项目验收单》及原告与魏光荣之间的转账制表，拟证明被告认定事实错误，处罚决定违法；

证据2、耒综执[2018]罚字2329号《行政处罚决定书》及耒府复决字[2019]1号行政复议决定书，拟证明两被告没有查明事实，作出了错误的处罚决定和复议决定。

被告耒阳综合执法局辩称：一、《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律准确。2018年8月7日，答辩人接收了耒阳市住房和城乡建设局（以下简称耒阳住建局）案件移送（接受）表，经答辩人查明，2015年7月13日，被答辩人雁城公司收悉万世达公司的中标通知书，2015年8月28日，雁城公司将中标的万世达公司机械制造车间项目转包给魏光荣施工，并与魏光荣签订了《工程项目经济责任承包合同书》。2015年8月30日，雁城公司与万世达公司正式签订《合同协议书》。这两份合同在工程概况、合同工期、合同金额等主要条款上完全一致，仅项目负责人不一致。其中《工程项目经济责任承包合同书》载明：魏光荣对案涉车间项目实行经济责任承包制，魏光荣为项目负责人，实行包工包料，自负盈亏，合同总价款3,118,610.42元，雁城公司按工程结算总造价的1.8%收取管理费56,134元。其后，魏光荣出资，耗时一年完成了工程建设，现已交付使用。雁城公司累计收到万世达公司支付的95%的工程款，并将其中的200万余元工程款转入魏光荣账户。雁城公司的转包行为违反了《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第七条第一、四、六项的规定。据此，答辩人认定被答辩人的违法事实清楚，证据确凿充分。被答辩人称答辩人作出处罚决定已过时效，但耒阳住建局向答辩人提供的银行流水足以证明被答辩人的违法事实没有超过两年追溯期，被答辩人至今也未提供案涉车间项目的综合竣工验收合格证，因此，《处罚决定书》并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九的规定。二、《处罚决定书》处罚裁量恰当。答辩人依据《中华人民共和国建筑法》六十七条、《建设工程质量管理条例》第六十二条及住房和城乡建设部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第十三条第一款第（二）项的规定，决定没收雁城公司违法所得即工程总价款1.8%的管理费56,134元，并处合同价0.5%的罚款15,593元，是在综合被答辩人的违法情节及是否造成严重后果的考量下，经由集体讨论决定的，属裁量适当。综上，答辩人根据查明的事实，作出行政处罚决定，系认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告耒阳综合执法局在法定期间向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：

证据1、立案审批表、案件移送（接受）表、移送处理单、耒阳住建局立案审批表、关于行政处罚案件移送告知书等资料，拟证明案件的来源及耒阳住建局受理举报立案的时间为2018年6月8日的事实；

证据2、营业执照、安全生产许可企业资质等级副本、开户许可证，拟证明行政相对人的信息及诉讼主体资格；

证据3、耒阳住建局随案移送的执法谈话笔录（被谈话人魏光荣、李善忠、胡亨凤、徐智）、银行转账记录等，拟证明耒阳住建局查处雁城公司转包的情况及雁城公司转包的事实；

证据4、耒阳综合执法局执法调查材料，包括刘建平的询问笔录、魏光荣的询问笔录、中标通知书、建设工程施工合同、工程项目经济责任承包合同书、项目部人员任命书、调查终结报告、重大行政处罚案件集体研究决定记录表、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、行政处罚听证笔录、听证报告书、重大行政处罚案件集体研究决定记录表2、行政处罚决定书等，拟证明：⑴原告雁城公司将工程转包给个人并收取管理费56,134元的事实；⑵雁城公司提交的预算项目验收单其验收日期是2016年6月21日，而耒阳住建局受案时间是2018年6月8日，该案未过两年处罚时效；⑶《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法；

证据5、行政复议答复通知书、耒阳市政府行政复议决定书，拟证明耒阳综合执法局在行政复议中依法向耒阳市政府递交了上述材料，其《行政处罚决定书》得到维持的事实。

法律依据是《中华人民共和国建筑法》六十七条、《建设工程质量管理条例》第六十二条及住房和城乡建设部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第十三条第（二）项。

被告耒阳市政府辩称：一、耒阳综合执法局认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2015年7月13日，被答辩人通过公开招标，成为万世达公司机械制造车间项目的中标人，2015年8月28日，被答辩人与魏光荣签订《工程项目经济责任承包合同书》，该合同第二条总则明确约定“魏光荣为该项目现场施工负责人，实行包工、包料、包质量、包安全、包文明施工、包保修、包对外事务及由此工程产生的一切纠纷、诉讼、债务等大包干方式，独立核算、自负盈亏”，被答辩人的行为系《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第七条规定的转包行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建筑工程质量管理条例》第二十五条的规定，耒阳综合执法局作出处罚具有事实根据和法律依据。2016年6月21日，该项目预验收。2018年6月8日，耒阳住建局收到关于被答辩人涉嫌转包的实名举报，后将案件移送耒阳综合执法局处理。该案的行政处罚未超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的二年期限。二、答辩人的复议决定合法。被答辩人向答辩人提出复议申请后，答辩人依法受理，依法送达文书。耒阳综合执法局在法定期间内提交证据、提出答辩。答辩人经全面审查后认为，该案事实清楚、证据确凿，耒阳综合执法局的处罚决定适用法律正确、程序合法，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持原具体行政行为的复议决定，并依法送达。综上所述，答辩人的复议决定合法，请求法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。

被告耒阳市政府在法定期间向本院提供了以下证据：

证据1、雁城公司的行政复议申请书，拟证明原告不服被申请人耒阳综合执法局作出的《行政处罚决定书》，向耒阳市政府提起行政复议；

证据2、行政复议申请受理通知书及送达回证，拟证明耒阳市政府依法受理了原告的复议申请；

证据3、行政复议答复通知书及被申请人提交的行政复议答辩状，拟证明耒阳市政府依法通知被申请人答辩，被申请人在法定期间内进行了答辩；

证据4、被申请人提交的证据材料，拟证明被申请人依据调查收集的证据作出行政处罚决定，其认定事实清楚、证据充分、程序合法；

证据5、行政复议决定书及送达回证，拟证明耒阳市政府作出维持被申请人原具体行政行为的复议决定。

经庭审质证，对原告提交的证据，两被告对证据1中三份合同的真实性无异议，对预算验收单、原告与魏光荣之间的转账制表的真实性、合法性及证明目的均有异议，认为验收单真伪不明，且非有权部门依法出具的综合验收证明，转账制表系原告单方出具，没有魏光荣的签字，也达不到原告的目的；两被告对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议。对被告耒阳综合执法局提交的证据和依据，原告对证据1中耒阳住建局的立案审批表的立案时间（2016年6月8-11日）有异议；对证据2无异议；对证据3的谈话笔录的证据形式有异议，笔录结尾没有调查人的签字，被谈话人也未在签名后签署时间，对《不良行为记录认定书》及《不良行为记录告知书》有异议，“签收人”及“送达人”两处均无签名；对证据4中两合同的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告认定事实不清，证据不足；对证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，称耒阳市政府仅进行书面审查，没有保障原告的申辩权；另外，原告请求法庭核实证据3与证据5的原件。原告对耒阳综合执法局提供的法律条文的效力无异议，但对其作为本案的处罚依据有异议。被告耒阳市政府对被告耒阳综合执法局的证据无异议。对被告耒阳市政府提交的证据，原告对证据1、2、3、5的真实性无异议，对证据4的质证意见同对被告耒阳综合执法局提交证据的质证意见一致。被告耒阳综合执法局对被告耒阳市政府的证据不持异议。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1的三份合同及证据2能够证明本案的基本事实，本院予以采信；证据1的预算验收单及转账制表没有相关人员的签名确认，不具证明效力，本院不予采信。被告耒阳综合执法局提交的证据1-2，经本院核实与原件一致，能够证明行政机关的受案来源及原告的诉讼主体资格，本院予以采信；证据3-4，其中耒阳住建局的谈话笔录在形式上确有瑕疵，但对本案事实的认定不产生实际影响，该两组证据能够证实原告将中标工程转包给魏光荣且从中扣缴管理费的违法事实，以及被告耒阳综合执法局作出行政处罚决定的程序性事实，证据之间相互吻合、印证，形成证据链，本院予以采信；证据5证明了行政复议的程序性事实，本院予以采信。被告耒阳市政府提交的证据，能够证明其作出行政复议决定的程序符合法律规定，本院亦予采信。被告提供的法律依据系现行有效的法律法规和部门规章。

经审理查明：2015年7月13日，原告雁城公司通过公开招标，成为万世达公司机械制造车间项目的中标人。2015年8月28日，原告与魏光荣签订《工程项目经济责任承包合同书》，该合同第二条明确约定魏光荣为上述机械制造车间项目负责人，实行包工、包料、包保修、包对外事务及由此工程产生的一切纠纷、诉讼等大包干方式，独立核算、自负盈亏。2015年8月30日，原告与万世达公司就中标的车间项目签订了《合同协议书》。2018年6月上旬，耒阳住建局受理关于原告涉嫌转包的实名举报，并于6月11日立案。2018年8月7日，耒阳住建局将此案移交至耒阳综合执法局。耒阳综合执法局经调查取证，于2018年12月12日作出耒综执[2018]罚字2329号《行政处罚决定书》，决定没收雁城公司违法所得管理费56,134元，并处合同价0.5%的罚款15,593元，合计处罚没款71,727元。原告不服耒阳综合执法局的行政处罚决定，向被告耒阳市政府申请行政复议，耒阳市政府于2019年3月21日作出耒府复决字[2019]1号行政复议决定书，维持耒阳综合执法局对原告作出的行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为，依据《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理”，及住房和城乡建设部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第十三条规定“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门要加大执法力度，对在实施建筑市场和施工现场监督管理等工作中发现的违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，应当依法进行调查，按照本办法进行认定，并依法予以行政处罚”,并结合《湖南省人民政府法制办公室关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》（湘政法发[2016]22号）第二条“耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关为耒阳市综合行政执法局”，被告耒阳综合执法局对原告雁城公司作出综合治理行政处罚具有法定职权,属适格主体。原告雁城公司将承包的工程转包给不具备建筑施工资质的魏光荣个人，并从工程结算款中扣缴56,134元管理费的违法事实，有中标通知书、《工程项目经济责任承包合同书》、《合同协议书》、银行转账记录、原告法定代表人刘建平及实际施工人魏光荣等人的询问调查笔录等证据证实，足以认定。原告称没有将承包工程转包给魏光荣，也没有从魏光荣处获利，显然与上述证据相矛盾，本院对原告的事实主张不予采纳。原告认为，本案争议行为即便构成转包，也因已过追溯时效而不应受到行政处罚。原告的理由是，2016年5月份发包方组织了验收，接收了案涉工程，原告的施工行为至此已结束，而耒阳住建局的受案时间为2018年6月，此时已过两年处罚时效。本院认为，原告与发包方内设部门自行组织的验收，并非依据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等相关法律法规规定，经由建设单位按照法定程序组织的综合验收，该发包方的“验收”仅能认定为事实上的“接收”，不能代替法律意义上的验收程序。今原告认为施工行为结束，违法状态即已消除的主张没有事实和法律依据。况且，即便工程得到发包方的认可，依据原告预算验收单载明的验收时间（2016年6月21日），耒阳住建局于2018年6月11日立案，亦未超过行政处罚时效。

被告耒阳综合执法局根据查明的事实，认定原告的行为违反了《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建筑工程质量管理条例》第二十五条之规定，系转包行为，并依照《中华人民共和国建筑法》第六十七条第一款“承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款”，《建筑工程质量管理条例》第六十二条第一款“违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；对施工单位处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款”，以及《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第十三条第（二）项“对认定有转包、违法分包违法行为的施工单位，依据《中华人民共和国建筑法》第六十七条和《建筑工程质量管理条例》第六十二条规定，责令改正，没收违法所得，并处工程合同价款0.5%以上1%以下的罚款”之规定，决定没收原告违法所得56,134元，并处合同价0.5%的罚款15,593元，合计处罚没款71,727元，系认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。

被告耒阳综合执法局接受耒阳住建局移送的案件后，在法定期限内进行了调查取证，向当事人送达了行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，告知当事人享有陈述、申辩、申请听证和对证据发表意见的权利。原告在法定期间提出听证申请，该局依法组织了听证会，最后经案件审理会议集体研究作出了处罚决定。被告耒阳综合执法局的被诉行政行为程序合法。被告耒阳市政府在原告提出复议申请后，依法受理，依法送达文书，在对被诉行政行为进行全面审查后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持原行政处罚决定的复议决定，并依法送达原告。耒阳市政府在没有确凿证据的情况下认定案涉项目于2016年6月21日竣工验收，本院不予认可，但其对原告行为违法性的认定系认定事实清楚，耒阳市政府维持耒阳综合执法局行政处罚决定的复议行为合法。综上，原告请求本院撤销被告耒阳综合执法局作出的耒综执[2018]罚字2329号《行政处罚决定书》及被告耒阳市政府作出的耒府复决字[2019]1号行政复议决定书，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告湖南雁城建设工程有限公司的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由原告湖南雁城建设工程有限公司承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。

审　判　长　　陈明灿

审　判　员　　雷　健

审　判　员　　兰文勇

二〇一九年七月二十四日

法官　助理　　肖　涵

代理书记员　　李静珊

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。